Decisión nº 83 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 10 de Marzo de 2008
| Fecha de Resolución | 10 de Marzo de 2008 |
| Emisor | Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo |
| Ponente | Gloria Urdaneta |
| Procedimiento | Recurso De Nulidad |
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE:
JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGION OCCIDENTAL, con sede en Maracaibo.
Expediente Nº 11.734
MOTIVO: Recurso contencioso administrativo de nulidad.
PARTE QUERELLANTE: El ciudadano A.E.D.L., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 9.755.717, actuando en su condición de Director de Protección Civil y Administración de Desastres del estado Falcón, creada mediante Decreto Nº 571, publicado en Gaceta Oficial del Estado Falcón Nº 32.033, de fecha 17 de octubre de 2003, representado por la ciudadana M.D.V.T.C., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 15.916.666, abogada, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 114.750, con domicilio en la ciudad de S.A.d.C., Municipio Miranda del estado Falcón; actuando con el carácter de Asesora Jurídica de la Dirección señalada según nombramiento publicado en la Gaceta Oficial del estado Falcón con el Nº 32.152, de fecha 14 de marzo de 2007.
ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO: P.A. Nº 30-2007, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón con sede en Punto Fijo, jurisdicción del Municipio Carirubana del Estado Falcón, de fecha 30 de mayo de 2007, que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano A.R.C.M..
En fecha 06 de junio de 2.007 se recibió escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por el recurrente identificado. En fecha 08 de junio del mismo se le dio entrada. Seguidamente el día 19 de junio de 2007 se admitió cuanto ha lugar en derecho.
Ahora bien, por cuanto la admisibilidad de un recurso es de orden público y por ende, puede ser revisado en cualquier estado y grado de la causa aún de oficio por el Tribunal, se hacen las siguientes consideraciones:
Acude el Director Estadal de Protección Civil y Administración de Desastres del Estado Falcón, representado por la Asesora Jurídica, ciudadana M.D.V.T.C., plenamente identificados, a interponer recurso contencioso administrativo de nulidad contra la P.A. Nº 30-2007, de fecha 30 de mayo de 2007 dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Falcón con sede en Punto Fijo.
Efectuada como ha sido una revisión exhaustiva del escrito recursivo, observa el Tribunal que la precitada abogada utiliza en su escrito recursivo los vocablos “ente” y “órgano” indistintamente para referirse a “su representada”; por ello es necesario aclarar que tanto la doctrina como el ordenamiento jurídico venezolano ha delimitado las diferencias que existen entre unos y otros. Así, el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública reza:
Artículo 15: Los órganos y entes de la Administración Pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad administrativa, conforme a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley.
Tendrá el carácter de ente toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia distinta de la República, de los estados, de los institutos metropolitanos y de los municipios.
Son órganos las unidades administrativas de la República, los estados, distritos metropolitanos y entes públicos a las que se le atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.
(Cursillas, negrillas y subrayado del Tribunal)
De manera que aún cuando una determinada unidad administrativa (llámese Dirección, Departamento, Gerencia, Jefatura, etc.) goce de autonomía funcional, será considerada como órgano y no como ente, si su instrumento de creación no lo ha dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio distinto de la República, de institutos metropolitanos, de los estados y de los municipios. Es pues el caso que la DIRECCIÓN ESTADAL DE PROTECCIÓN CIVIL Y ADMINISTRACIÓN DE DESASTRES DEL ESTADO FALCÓN es un órgano de la administración pública del Estado Falcón y no un ente, a tenor del artículo 8 del Decreto Nº 571, emitido por el Gobernador del Estado Falcón en fecha 17 de octubre de 2003, instrumento normativo que lo crea como un órgano técnico y asesor del Comité Coordinador Estadal de Protección Civil y Administración de Desastres, el cual estará encargado de coordinar y ejecutar las políticas regionales para la protección civil y administrativa de desastres. No le lee en el citado Decreto Nº 571 que se hubiese dotado de patrimonio propio, ni personalidad jurídica; incluso no goza de autonomía funcional, sino que es un órgano ejecutor dependiente de la Gobernación del Estado Falcón.
El análisis que precede no es una mera consideración doctrinal sino más bien una cuestión de fondo que determina la falta de cualidad del órgano recurrente, ya que al no ser persona de derecho (jurídica), la Dirección Estadal de Protección Civil y Administración de Desastres del Estado Falcón no puede incoar acciones judiciales de forma autónoma, por corresponderle al Estado Falcón como entidad política territorial autónoma que goza de personalidad jurídica plena, reconocida constitucionalmente en el artículo 159.
En segundo lugar debe el Tribunal analizar la actuación de la abogada M.D.V.T.C., quien se atribuye la representación judicial de la citada Dirección por ostentar el carácter de Asesora Jurídica, según nombramiento que consigna adjunto al libelo.
El uso y la costumbre en la administración pública han admitido que las funciones naturales del “Asesor Jurídico” de una unidad administrativa es la de orientar, guiar, asesorar, instruir la actuación del órgano correspondiente, así como también la evacuación de dictámenes, opiniones y consultas que le requieran; pero lo que determina finalmente la competencia de un funcionario público es la Constitución Nacional y la ley, en virtud del principio de la reserva legal que rige toda actuación del Poder Público en los términos del artículo 137 de la Carta Marga, y a ellas debe sujetarse su ejercicio. Así, no es permitido en derecho que mediante actos administrativos o normativos de rango sub-legal se atribuyan competencias, ni que se creen nuevos órganos que supongan duplicación de otros existentes si al mismo tiempo no se suprime o restingue debidamente la competencia de estos (artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública). Los razonamientos expuestos se hacen a propósito de las facultades que el Director Estadal de Protección Civil y Administración de Desastres del Estado Falcón otorgó a la ciudadana M.T., en la Resolución de fecha 01/10/2005, que la nombra como Asesora Jurídica. Así se lee en el referido acto administrativo:
(…) en mi carácter de Director Estadal de Protección Civil y Administración de Desastres Falcón (omisis) nombro a la ciudadana ABOGADA M.D.V.T.C. (omisis), ASESOR JURÍDISO DE LA DIRECCIÓN ESTADAL DE PROTECCIÓN CIVIL Y ADMINISTRACIÓN DE DESASTRES FALCÓN, cargo clasificado como de Libre Nombramiento y Remoción, para que ejerza la representación judicial de la Institución y en consecuencia pueda intentar cualquier tipo de acciones y contestar toda clase de solicitudes y reclamos por ante cualquier órgano administrativo o judicial (…)
(Subrayado del Tribunal)
Al respecto debe destacar ésta Juzgadora tres aspectos fundamentales:
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La Dirección en cuestión no tiene personalidad jurídica y en consecuencia, mal podría un representante judicial incoar acciones en representación de ésta, pues la cualidad recae en la entidad federal Falcón y no en el órgano identificado como se estableció antes.
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El Decreto Nº 571, publicado en Gaceta Oficial del Estado Falcón Nº 32.033 de fecha 17 de octubre de 2003, mediante el cual se crea la Dirección Estadal de Protección Civil y Administración de Desastres Falcón no atribuye en ninguna de sus normas al Director la competencia para representar judicialmente al órgano y mucho menos para constituir apoderados o representantes judiciales.
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Los artículos 32 y 42 en sus numerales 12 y 13 del Decreto con rango y fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.554 extraordinaria, de fecha 12 de diciembre de 2001, le atribuye la competencia para representar judicialmente al ente estadal, así como para sustituir el mandato en apoderados judiciales, a la Procuradora General del Estado, nombramiento que recae actualmente en la ciudadana A.C.B.D.C., según Decreto Nº 267 de fecha 29 de marzo de 2004, publicado en Gaceta Oficial del Estado Falcón Nº 17 extraordinario, de fecha 30 de marzo de 2004, por lo que la abogada M.T. carece de legitimación.
La cualidad o legitimatio ad causam es condición especial para el ejercicio del derecho de acción y podemos entenderla siguiendo las enseñanzas del Maestro L.L., como aquélla “...relación de identidad lógica entre la persona del actor, concretamente considerada, y la persona abstracta a quien la ley concede la acción o la persona contra quien se concede y contra quien se ejercita en tal manera...”. (Ensayos Jurídicos, “Contribución al Estudio de la Excepción de Inadmisibilidad por Falta de Cualidad”, Fundación R.G.. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987, p.183. ).
Es decir, la cualidad debe entenderse como la idoneidad de la persona para actuar válidamente en juicio, idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito a favor o en contra; y que en nuestro ordenamiento jurídico puede ser opuesta como defensa de fondo a tenor del artículo 361 del Código de Procedimiento Civil vigente.
La ilegitimidad de la persona que se presente como apoderado o representante del actor, determina la inadmisibilidad de la acción y puede advertirse por el Tribunal aún de oficio en la jurisdicción contenciosa administrativa. Viene determinada por lo siguiente: 1° La falta de postulación en el apoderado, ya sea porque no es abogado (artículo 4 de la Ley de abogado y 166 del Código de Procedimiento Civil) o porque no tiene el libre ejercicio de la profesión (ejemplo: por ser el mandatario o apoderado funcionario público); 2° La ineficacia del poder o relación de representación entre el mandante y el apoderado o representante legal por no llenar el mismo los requisitos legales previstos en la ley (artículo 150, 151 y 152 del Código de Procedimiento Civil) y; 3° La insuficiencia del poder para proponer la demanda (artículo 154 del Código de Procedimiento Civil). Conforme lo dispone el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, para gestionar cualquier asunto en proceso civil y a través de apoderados, resulta indispensable encontrarse facultados estos últimos de mandato o poder, es decir, encontrarse facultado para ejecutar uno o más negocios por cuenta del mandante, quien a su vez le ha encargado de ello (artículo 1.684 del Código Civil). Pero ese mandato debe estar otorgado en forma pública o auténtica por así disponerlo el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil, ello es, debe encontrarse revestido de formalidades intrínsecas y extrínsecas que le otorgarán tal forma, tal como ser otorgado ante un funcionario público competente para ello (Registrador, Notario, Juez).
Por otro lado, la norma del artículo 155 ejusdem prevé el supuesto de hecho por medio del cual se otorgue mandato o poder judicial en nombre de otra persona, ya sea ésta natural o jurídica, resultando necesario en éstos casos, llenar los siguientes requisitos para decir que el mismo se encuentra “legalmente otorgado” o lo que es lo mismo, en forma pública o auténtica, a saber: 1.- Enunciar en el poder o en su sustitución, los documentos auténticos, gacetas, libros o registros que acrediten la representación que ejerce; 2.- Exhibir tales documentos al funcionario por ante el cual se otorga el poder o mandato; y 3.- Que el funcionario deje expresa constancia en nota respectiva, de los documentos, gacetas, libros o registros que le han sido exhibidos, con expresión de sus fechas, origen o procedencia y demás datos que concurran a identificarlos, sin adelantar apreciación o interpretación jurídica de los mismos.
En éste sentido, se pronunció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, cuando en sentencia Nº 00209 del 12 de Febrero de 2.003, con ponencia del Magistrado Dr. Hadel Mostafá Paolini, en el expediente Nº 2001-0142, expresó:
(SIC)”…En efecto, la norma antes transcrita dispone que el otorgante de un poder debe exhibir al funcionario que autoriza el acto los documentos auténticos, gacetas, libros o registros que acrediten la representación que se ejerce, y a su vez, el funcionario debe dejar constancia en la nota respectiva, el haber tenido a su vista tales instrumentos sin adelantar apreciación alguna o interpretación jurídica de los mismos…”. Así se reitera.
En el ámbito del derecho contencioso administrativo se incluye un elemento adicional y es la competencia otorgada por la Ley. En ese sentido, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República le atribuye la representación al Procurador General del Estado como se determinó antes.
Respecto a la legitimación para obrar en juicio, el autor A.R.R. en su obra Tratado de Derecho Procesal Civil. Volumen II.p.27, señala:
La legitimación es la cualidad necesaria de las partes. El proceso no debe instaurarse indiferentemente entre cualesquiera sujetos, sino precisamente entre aquellos que se encuentren frente a la relación material o intereses jurídicos controvertidos en la posición subjetiva de legítimos contradictores, para afirmarse titulares activos y pasivos de dicha relación. La regla general en esta materia puede formularse así: La persona que se afirma titular de un interés jurídico propio, tiene legitimación para hacerlo valer en juicio (legitimación activa) y la persona contra quien se afirma la existencia de éste interés, en nombre propio, tiene a su vez legitimación para sostener el juicio (legitimación pasiva).
Por todo lo expuesto queda claro que la parte recurrente carece de la representación o legitimación que se atribuye, verificándose de ésta manera la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y así se declara.
