Sentencia nº 1120 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 10 de Junio de 2004

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G.G.

El 29 de octubre de 2003, el ciudadano A.P.P., titular de la cédula de identidad N° 7.991.263, asistido por el abogado A.J.B., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 40.456, solicitó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42.29 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que esta Sala Constitucional avocara el conocimiento del procedimiento de amparo constitucional que se sustanció ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en el cual presuntamente se materializó un fraude procesal.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado A.J.G.G., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Posteriormente, el 3 de diciembre de 2003, esta Sala acordó, a los fines de determinar la competencia sobre la solicitud de avocamiento formulada, pedir en el estado en que se encontraba el expediente N° 0044257 (nomenclatura de ese Tribunal), contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano M.B.C., contra el Acuerdo suscrito el 2 de septiembre de 2003, por el Concejo Municipal del Municipio vargas del Estado Vargas, que cursa ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

En ese sentido y visto que la solicitada remisión se hizo efectiva el 15 de diciembre de 2003, esta Sala, realizado el estudio individual del expediente, procede a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA SOLICITUD DE AVOCAMIENTO

En el escrito contentivo de la solicitud de avocamiento, se señaló lo siguiente:

Que, el 20 de marzo de 2001, había sido seleccionado como Contralor Municipal del Municipio Vargas, previo concurso de credenciales efectuado por un jurado calificador especialmente designado para tal fin. Que contra ese acto el anterior Contralor Municipal, ciudadano M.B.C., ejerció recurso contencioso-administrativo de nulidad, correspondiéndole el conocimiento del mismo al Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Alegó que, el 28 de junio de 2002, el referido Juzgado declaró con lugar el recurso ejercido y, en consecuencia, anuló el acto a través del cual había sido designado como Contralor Municipal, ordenando realizar un nuevo concurso. Que contra esa decisión ejerció recurso de apelación, correspondiéndole el conocimiento a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Señaló que, el 21 de agosto de 2003, la Corte declaró sin lugar la apelación interpuesta, ratificando la nulidad del concurso que había culminado con su elección. En tal sentido, destacó que “Sin embargo, en su fallo la Corte Primera dejó expresamente aclarado que los efectos de su decisión eran solo hacia el futuro, razón por la cual se acordó mantener la validez de todos los actos dictados por la Contraloría”, de allí que uno de los procedimientos de responsabilidad administrativa llevado a cabo por la Contraloría, cuya validez no fue afectada por la declaratoria de nulidad del concurso, fue precisamente el seguido contra el anterior Contralor, ciudadano M.B.C..

Precisó que, el 28 de diciembre de 2001, la Dirección de Averiguaciones Administrativas inició una averiguación contra el referido ex contralor por existir indicios de faltantes o inexistencia injustificada de bienes muebles de la Contraloría, para el momento en que el mencionado ciudadano hizo entrega del cargo. Que, el 25 de marzo de 2003, se dictó la Resolución CM-DIA-001-03, por medio de la cual se declaró la responsabilidad administrativa del ex contralor, imponiéndosele la sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un lapso de tres (3) años.

Indicó que el referido acto había quedado firme, toda vez que el ciudadano M.B.C. había ejercido el recurso de reconsideración, el cual se entiende negado “en virtud del silencio negativo”. No obstante, el mencionado ciudadano solicitó su reincorporación al cargo de Contralor, basándose en una inadecuada interpretación de la sentencia dictada el 21 de agosto de 2003, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Que, el 2 de septiembre de 2003, el Concejo Municipal acordó designarlo como Contralor Interino, mientras se proveía definitivamente, por concurso, el cargo de Contralor, ante la falta absoluta del ciudadano M.B.C. en el cargo de Contralor Municipal, en virtud de la existencia de un auto de responsabilidad administrativa en su contra.

Señaló que contra el Acuerdo del Concejo Municipal el ciudadano M.B.C. interpuso acción de amparo constitucional, “la cual ´casualmente´ también fue conocida por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital...”, materializando así, en la sustanciación de dicho proceso, el fraude procesal denunciado, aunado al hecho de que se ordenó únicamente la notificación del Alcalde del Municipio, quien no compareció a la audiencia oral y pública, quedando como aceptados los hechos incriminados. Que, el 8 de octubre de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar el amparo constitucional y dejó sin efecto el Acuerdo del Concejo Municipal suscrito el 2 de septiembre de 2003.

Adujo que contra esa sentencia ejerció recurso de apelación y “la Jueza Superior Segunda en lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la apelación porque, a su extraño entender, he debido apelar en los tres días siguientes a la emisión del fallo, pues el mismo se dictó dentro del lapso legal para sentenciar...”, obviando, con tal proceder, que nunca se le notificó de la existencia de ese juicio ni a él, ni a los Concejales que adoptaron el Acuerdo impugnado a través del amparo, así como tampoco al Síndico Procurador, representante del Municipio Vargas, violándosele con tal proceder su derecho a la defensa y al debido proceso, dado que lo que se estaba impugnando era el Acuerdo de la Cámara Municipal a través del cual fue designado como Contralor Interino.

Precisó que “el expediente se encuentra en estado de ser remitido a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (aún no ha sido enviado efectivamente), en virtud de la ‘consulta legal’ prevista en el artículo 35 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Sin embargo, como sabemos, dicha Corte se encuentra sin funcionar, como consecuencia de las medidas adoptadas por la Comisión Judicial, lo que resulta imposible obtener una inmediata revisión de la sentencia”.

Finalmente, señaló que la urgencia del caso quedaba de manifiesto, toda vez que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, por auto del 27 de octubre de 2003, ordenó a la Cámara Municipal del Municipio Vargas restableciera al ciudadano M.B.C. su cargo de Contralor.

En virtud de las consideraciones expuestas, solicitó a la Sala se avocara al conocimiento, en segunda instancia, del proceso de amparo constitucional que se sustanció ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; asimismo, solicitó se acordara como medida cautelar la suspensión de los efectos de la sentencia dictada el 8 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

II DE PERTINENCIA DE LA SOLICITUD

Esta Sala, el 3 de diciembre de 2003, acordó, para determinar la competencia sobre la solicitud de avocamiento formulada, pedir en el estado en que se encontraba el expediente N° 0044257, contentiva de la acción de amparo interpuesta por el ciudadano M.B.C.. Sin embargo, siendo que, conforme con el precedente judicial contenido en los fallos números 3436/2003 y 3468/2003, corresponde a esta Sala, excepcionalmente, conocer en segunda instancia de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo -siempre que actúen en ejercicio de su competencia contencioso administrativa-, y visto que en la causa cuyo expediente se ordenó la remisión se dictó la decisión correspondiente al amparo constitucional interpuesto, la Sala considera inoficioso pronunciarse acerca del avocamiento solicitado por cuanto irremediablemente le corresponde conocer en segunda instancia de la indicada decisión y, en tales términos, entrará a conocer el mérito de lo controvertido. Así se decide.

No obstante, para garantizar el derecho a la defensa del ciudadano A.P.P., la Sala examinará los argumentos que esgrimió en contra de la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.

III

ALEGATOS DEL SOLICITANTE

E 29 de octubre de 2003, el ciudadano A.P.P., en su condición de Contralor del Municipio Vargas, presentó escrito en el cual esgrimió las siguientes consideraciones:

1. - Que se fraguó un fraude procesal, ya que se notificó como presunto agraviante al Alcalde del Municipio, quien a su entender no tiene ningún interés en defender el acto adoptado por la Cámara Municipal, señalando, además, que aquél es amigo personal del recurrente y tal situación lo llevó a no acudir a la audiencia oral.

2. - Que se obvió la notificación de las partes que sí tienen interés en el juicio, como son los Concejales que adoptaron el Acuerdo impugnado a través del amparo, el Sindico Procurador, representante del Municipio Vargas, y su persona, como beneficiaria directa de dicho Acuerdo, violándose así el derecho a la defensa y al debido proceso.

3. -Que se utilizó el amparo constitucional con la finalidad de dejar sin efecto el Acuerdo adoptado por la Cámara, lo que constituye una violación al criterio sostenido por este M.T., conforme al cual no puede utilizarse la vía del amparo constitucional como sustituto de los restantes medios procesales. Al efecto alegó que el recurso contencioso administrativo de nulidad, es el medio idóneo para alcanzar la declaratoria de nulidad de cualquier Acuerdo que suscriba la Cámara Municipal.

IV DE LA DECISIÓN DICTADA POR EL JUZGADO SUPERIOR

Mediante la sentencia dictada, el 8 de octubre de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la acción de amparo constitucional incoada por el ciudadano M.B.C., contra el Acuerdo suscrito el 2 de septiembre de 2003, por el Concejo Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, dejándolo sin efecto.

El referido Juzgado Superior en su fallo estableció lo siguiente:

(...) “En el caso que nos ocupa, la Cámara Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, consideró “Que la Contraloría Municipal del Municipio Vargas, a través de la Dirección de Investigaciones Administrativas mediante Resolución N° CM-DIA-01-03 de fecha 25 de Marzo de 2003, declaró la responsabilidad administrativa al ciudadano Econ. M.B.C. venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V-4.279.104, imponiéndole una sanción pecuniaria de Dos Millones Doscientos Mil Bolívares (Bs. 2.200.000,00) y la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por un período de tres (3) años.

Ahora bien, afirma el accionante en el escrito libelar que contra la citada Resolución interpuso el correspondiente recurso de reconsideración, y del cual, aún no ha obtenido respuesta; hechos éstos que conforme a lo sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se consideran aceptados por la parte accionada, toda vez que no ocurrió a la audiencia oral y pública, tal como consta al acta de fecha 1° de octubre de 2003. Además, consta al folio 68 oficio de notificación dirigido al accionante donde se le indica “que con la presente notificación de la decisión, quedara usted a derecho para interponer el recurso de reconsideración ante la Dirección de Investigaciones Administrativas dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su notificación”, y en similares términos fue expresado en el acto notificado.

Siendo ello así, y tomando en consideración que el derecho constitucional al debido proceso es de orden público, y no es solamente seguridad jurídica, es seguridad social (Sic), busca preeminentemente influjo en la aplicación de la Ley, fulmina con la nulidad los actos que vayan contra él, vigila la tranquilidad ciudadana, el respecto mutuo (Sic) y la paz colectiva, mantiene el equilibrio de las instituciones y jurídicamente la seguridad y la justicia, puede apreciarse que la Cámara Municipal tomó una decisión sin que se hubiera cumplido a cabalidad con el proceso establecido en la Ley que la propia Resolución N° CM-DIA-001-03, repitió que se encontraba aplicando. Pues, se impidió al recurrente alegar argumentos (Sic) en pro de la defensa de sus intereses y en definitiva contradecir la decisión de la citada Dirección de Investigaciones Administrativas.

Por consiguiente, en criterio de quien decide la Cámara Municipal del citado Municipio violó directamente el derecho constitucional al debido proceso Así se declara.” (...).

V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada como fue la competencia de esta Sala para conocer de la sentencia emitida, el 8 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar, la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano M.B.C. contra el Concejo Municipal del Municipio Vargas, dejando sin efecto el Acuerdo del 2 de septiembre de 2003, dictado por el citado Concejo Municipal, procede a decidir dicha consulta en los términos siguientes:

Al respecto, aprecia la Sala que la decisión del referido Juzgado Superior de declarar procedente el amparo y de dejar sin efecto el Acuerdo suscrito por el Concejo Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, fue fundamentada en la presunta violación al debido proceso, establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que, el referido Concejo Municipal tomó una decisión sin que hubiera cumplido a cabalidad con el proceso establecido en la Ley de la Contraloría General de la República, al impedir al recurrente alegar en pro de su defensa la decisión dictada por la Dirección de Investigaciones Administrativas.

En ese orden de ideas, considera la Sala conveniente destacar que, en relación con la interposición de la acción de amparo ante la existencia de medios ordinarios de impugnación, que en sentencia N° 963, del 5 de junio de 2001 (caso: J.Á.G. y otros), esta Sala asentó lo siguiente:

(…) la acción de amparo constitucional, opera en su tarea específica de encauzar las demandas contra actos, actuaciones, omisiones o abstenciones lesivas de derechos constitucionales, bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o

b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo.

La exigencia del agotamiento de los recursos a que se refiere el aludido literal a), no tiene el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo los que permitan reparar adecuadamente lesiones de derechos fundamentales que se denuncian. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación que puedan estar previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquellos normales que, de manera clara, se manifiesten ejercitables y razonablemente exigibles. En consecuencia, por ejemplo, ante el agotamiento de la doble instancia en un juicio civil, el actor tendrá la posibilidad de recurrir en casación o en amparo constitucional, pues es sabido que aquélla constituye una vía extraordinaria de revisión.

De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, el mismo procede cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión que el uso de los medios procesales ordinarios resultan insuficientes al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado. Alguna de tales circunstancias podría venir dada cuando, por ejemplo, la pretensión de amparo exceda del ámbito intersubjetivo para afectar gravemente al interés general o el orden público constitucional; en caso de que el recurrente pueda sufrir una desventaja inevitable o la lesión devenga irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse el hecho de que tal vía sea costosa o menos expedita que el procedimiento de amparo); cuando no exista vía de impugnación contra el hecho lesivo, o ésta sea de imposible acceso; cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal; o ante dilaciones indebidas por parte los órganos judiciales, tanto en vía de acción principal como en vía de recurso (debe recordarse, no obstante, que el concepto de proceso sin dilaciones indebidas es un concepto jurídico indeterminado, cuyo contenido concreto deberá ser obtenido mediante la aplicación, a las circunstancias específicas de cada caso, de los criterios objetivos que sean congruentes con su enunciado genérico. Podrían identificarse, como ejemplo, de tales criterios objetivos: la complejidad del litigio, los márgenes ordinarios de duración de los litigios del mismo tipo, la conducta procesal del interesado y de las autoridades implicadas y las consecuencias que de la demora se siguen para los litigantes. Así pues, criterios de razonabilidad pesarán sobre la decisión que se tome en cada caso concreto)

.

Por tanto, antes de acudir a la vía del amparo en el presente caso, se podía interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el Acuerdo suscrito por la Cámara Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, hecho que permitía al Tribunal de la causa contenciosa administrativa de la región capital, reparar o restituir, en caso de que lo considerare procedente, la situación jurídica que se alegó infringida en el presente caso.

Así pues, al no haberse interpuesto el referido recurso, antes de acudir a la vía de amparo constitucional, la acción deviene en inadmisible, conforme al numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual prevé:

No se admitirá la acción de amparo:

...omissis...

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado

.

Causal de inadmisibilidad de la acción de amparo que esta Sala ha analizado en retiradas oportunidades, entre las cuales, en la sentencia N° 2369, dictada el 23 de noviembre de 2001 (caso: M.T.G.), estableció a los fines de fijar su interpretación, lo siguiente:

"...la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (H. Kelsen, Teoría P. delD., Buenos Aires, Eudeba, 1953, trad, de M.N.)”.

Cabe destacar, en adición a lo expuesto, que estando interesadas en el control jurisdiccional del acto impugnado diversas personas, el recurso contencioso administrativo de nulidad se presentaba como medio idóneo que garantizaría a través de un debido proceso el derecho a la defensa y al contradictorio de todas las partes involucradas. Lo que, por lo demás, no fue garantizado por el a-quo, que no se aseguró de notificar a aquellas, lo que viciaba al proceso de amparo del que se encontraba conociendo y que en franca violación al ordenamiento jurídico, sustanció y decidió erradamente, todo lo cual hace nula dicha sentencia y así se declara.

En virtud de las anteriores consideraciones esta Sala, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, revoca la decisión dictada, el 8 de octubre de 2002, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, y en consecuencia, declara inadmisible la referida acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano M.B.C. contra el Concejo Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, dejando sin efecto el Acuerdo del 2 de septiembre de 2003, dictado por el citado Concejo Municipal, Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las consideraciones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Se ABOCA, en segunda instancia, al conocimiento de la causa contentiva de la acción de amparo interpuesta por el ciudadano M.B.C. contra el Concejo del Municipio Vargas del Estado Vargas, conforme al precedente judicial contenido en los fallos 3436/2003 y 3468/2003;

SEGUNDO

REVOCA la sentencia dictada, el 8 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano M.B.C. contra el Concejo Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el cual la declaró con lugar.

TERCERO

Como consecuencia del presente fallo, cobra vigencia el Acuerdo suscrito por la Cámara del Concejo Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, que declaró la falta absoluta del ciudadano M.B. en el cargo de Contralor Municipal, en virtud de la existencia de un auto de responsabilidad administrativa en su contra, que lo inhabilita para el ejercicio de cargos públicas. Designando al ciudadano A.P. como Interino mientras se provee definitivamente, por concurso, el cargo de Contralor.

CUARTO

Se ordena a la Cámara Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas, iniciar el concurso de ley para el nombramiento al cargo de Contralor Municipal, el cual no deberá exceder de 20 días hábiles siguientes a la publicación de la presente sentencia.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de junio de dos mil cuatro (2004). Años: 194º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO A.J.G.G. Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L.R.C. Exp. 03-2823

AGG/ casv