Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 19 de Junio de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN

CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA

V.E.C., 19 de junio 2007

Año 197º y 148º

Expediente 6881

Parte Querellante: A.M.C.

Apoderada Judicial: M.L.M.I.N.. 30864

Parte Querellada: Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo

Apoderado Judicial: M.C.E., Inpreabogado 27.495.

Objeto del Procedimiento: Querella funcionarial.

En fecha 26 de Enero 2000, el ciudadano A.M.C., venezolano, mayor de edad, cédula de identidad V-3.898.981, asistido por la abogado M.E.L.M., venezolana, mayor de edad, cédula de identidad V-8.729.793, inscrita en el Inpreabogado No. 30864, interpuso querella funcionarial contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 670 de fecha 30 de julio 1999, emanado de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO PUERTO CABELLO, ESTADO CARABOBO, contentivo de su destitución, de conformidad con la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, Ley de Carrera Administrativa y la Ordenanza sobre Carrera Administrativa del Municipio Puerto Cabello.

El 13 de marzo 2000, el Tribunal solicitó al Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, remitir los antecedentes administrativos relacionados con el caso, en lapso de diez (10) diez de despacho, desde que conste en autos su ejecución.

El 26 de julio 2000 el Tribunal ordenó nuevamente al Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, remitir los antecedentes administrativos relacionados con el caso.

En fecha 30 de octubre 2000, en virtud de haberse encargado del Tribunal la abogada D.G.F., Juez Temporal, la misma se abocó al conocimiento de la presente causa.

El 01 de diciembre 2000 el Tribunal admitió la querella funcionarial interpuesta y en consecuencia se ordenó la citación del ente querellado en la persona del Síndico Procurador del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, al Fiscal General de la República a través del Fiscal Decimoquinto del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo y la notificación del Alcalde del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, para dar contestación a la querella, en el lapso establecido en el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa.

En fecha 27 de marzo de 2001, en virtud de encargarse del Tribunal el abogado R.O.-ORTIZ, Juez Temporal, se abocó al conocimiento de la presente causa.

En fecha 22 de octubre 2001 el abogado M.C.E., venezolano, mayor de edad, cédula de identidad V-7.543.808, inscrito en el Inpreabogado No. 27.495, actuando en su carácter de Apoderado Judicial del Municipio Puerto Cabello, Estado Carabobo, procedió a dar contestación al recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano A.M.C..

El 29 de octubre 2001 El Tribunal abrió el juicio a pruebas.

El 1 de noviembre 2001 la parte querellante presentó escrito de promoción de pruebas. El 7 de noviembre de 2001 el apoderado judicial del Municipio Puerto Cabello, presentó escrito de promoción de pruebas.

Por sendos autos de fecha 22 de noviembre 2001 el Tribunal admitió las pruebas promovidas por las partes.

En fecha 21 de marzo 2002, en virtud de encargarse del Tribunal la abogada D.G.F., Juez Temporal, la misma se abocó al conocimiento de la presente causa.

El 6 de agosto 2002 vencido el lapso probatorio, se fijó el quinto día de despacho siguiente para la primera etapa de relación.

El 14 de agosto 2002 comenzó la primera etapa de relación, en consecuencia se suspende el acto y se ordenó fijar el décimo quinto día siguiente para continuarla.

El 1 de octubre 2002, terminó la primera etapa de relación y en consecuencia se suspende el acto y se ordenó fijar el día de despacho siguiente para las partes presentar sus informes.

El 3 de octubre 2002 comenzó la segunda etapa de relación, en consecuencia se suspende el acto y se ordenó fijar el vigésimo día de despacho siguiente para continuarla.

El 14 de noviembre 2002 terminó la segunda etapa de relación. En consecuencia se suspende el acto y se ordenó treinta días continuos para sentenciar.

El 7 de enero 2003 se difirió el acto de dictar sentencia por uno cualquiera de los treinta (30) siguientes, en virtud de encontrarse el Tribunal conociendo y proveyendo gran número de expedientes en materia de amparo y contencioso administrativo.

En fecha 8 de julio 2003 en virtud de encargarse del Tribunal el Dr. G.C.M., Juez Suplente, se abocó al conocimiento de la presente causa.

En fecha 23 de septiembre de 2003 se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.

En fecha 27 de octubre de 2003 se difiere el acto de dictar sentencia por uno cualquiera de los treinta (30) siguientes, en virtud de encontrarse el Tribunal conociendo gran numero de expedientes en materia de amparo y contencioso administrativo.

El 28 de septiembre de 2006, se abocó al conocimiento de la causa el ciudadano O.J. LEON UZCATEGUI, en su carácter de Juez Provisorio.

Estando dentro de la oportunidad para dictar sentencia definitiva en la presente causa, pasa este Tribunal a realizar, previa las siguientes consideraciones.

-I-

ALEGATOS DEL QUERELLANTE

Denuncia el querellante que el acto se encuentra viciado por violación total y absoluta del procedimiento administrativo legalmente establecido, de conformidad con el ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y artículo 27 de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa.

Que la parte querellante de autos es funcionario de carrera administrativa al servicio del Municipio Puerto Cabello, quien ingresó mediante designación al cargo de TOPOGRAFO el 21 de enero de 1985. Posteriormente, fue sucesivamente designado a los cargos de: jefe del Departamento de Catastro y Planeamiento Urbano, Adjunto a Ingeniería Municipal, y para el año de 1999, INGENIERO INSPECTOR DE OBRAS II adscrito a la División de Ingeniería Municipal, cargo que desempeñaba para el momento de su destitución.

Que el 30 de julio 1999 la parte querellante recibió información mediante la entrega del acto contentivo de su destitución del cargo de INSPECTOR DE OBRAS II suscrito por el ciudadano Alcalde del Municipio Puerto Cabello, contra el cual incoa su pretensión funcionarial de nulidad. Anexo “A”.

Que se constata del contenido del acto administrativo que ataca su nulidad por la inexistencia del procedimiento administrativo previo a su dictamen y del cual debería ser consecuencia, y no un único trámite en tal procedimiento. Tampoco existió notificación alguna previa, y al tratarse de una materia que involucra el empleo público, cuyas causas se encuentran tasadas en la Ley de Carrera Administrativa y asumidas por la Ordenanza de Carrera Administrativa, y cuyo procedimiento fue totalmente obviado por la administración municipal.

Que se le coloca en estado de indefensión al prescindir del procedimiento o trámite, se le niega cualquier oportunidad de explanar sus razones o defensas, máxime cuando se trata de materia especial de rango constitucional, a los fines de salvaguardar el status personal del funcionario de carrera administrativa.

Denuncia el vicio de ausencia de causa, según lo previsto en los artículos 9 y 18, numeral 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que todo lo relacionado con la causa, motivos o motivación del acto administrativo repercute sobre el derecho a la defensa del administrado, por cuanto la no expresión de las razones de hecho y de derecho que lo originaron, no otorga mecanismo para su descargo o defensa.

Denuncia el vicio en el fin del acto administrativo, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que en este caso, el acto administrativo es utilizado con fines políticos, por cuanto, luego de 15 años en el ejercicio de la función pública, lo cual aduce probar, según anexos a su querella marcados “B”, “C” y “D”, contentivos de: Comunicaciones de fechas 03 de agosto de 1999 y 30 de julio de 1999 dirigidas por la Dirección de Infraestructura Física a la Dirección de Recursos Humanos, de la División de Ingeniería Municipal a la Dirección de Infraestructura Física, y de ésta a la Alcaldía del Municipio, y en las que se expresa la preocupación por la prescindencia de sus servicios, certificando la cabalidad en la prestación de sus servicios y la necesidad del cargo y de personal calificado.

Que el cargo de INSPECTOR DE OBRAS II por él desempeñado es el único cargo de Inspector de Obras II en los órganos municipales por él ya señalados.

Que en virtud de lo expuesto y probado, solicita “...se declare Con Lugar las ACCIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA y ACCIÓN DE CARENCIA, en contra del Acto Administrativo Resolución No. 670, de fecha 30 de julio de 1999, ...Omissis... declarándose la nulidad de mi destitución, pago de los salarios y otros conceptos dejados de percibir desde mi ilegal destitución hasta la definitiva, de conformidad con los términos legales expuestos …”.

-II-

DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

Que el actor en su querella incurre en una inepta acumulación de acciones, pues el recurrente en su Petitorio solicita se declare con lugar una Acción de Nulidad y una Acción de Carencia, siendo que tales pretensiones se excluyen mutuamente.

Que el actor en su recurso de nulidad y carencia afirma que él es Funcionario de Carrera, lo cual es cierto, su ingreso se produjo ocupando el cargo de Tipógrafo.

Que no se discute que el cargo de Ingeniero Inspector de Obras que ocupaba para el momento de su remoción y retiro, era y es cargo de libre nombramiento y remoción, invocando la aceptación de dicho hecho dado al silencio del actor sobre tal circunstancia, y por lo tanto afuera del debate judicial.

Que aún sin tal reconocimiento, dicho cargo es de libre nombramiento y remoción, por cuanto las tareas y actividades típicas del mismo, y las cuales constan en el Manual de Organización del Municipio, cuya copia certificada anexa marcada “A”, y donde se especifican las funciones y el objeto general del cargo es asistir a la Dirección de Infraestructura Física en la ejecución de actividades relacionadas al área.

Que en la denuncia del actor sobre la violación total del procedimiento administrativo no indica cual procedimiento se trata, se limita a alegar que se le violó de forma TOTAL Y ABSOLUTA, ni explica en que consistió, ni como le pudo acarrear indefensión.

Que el vicio de ausencia de causa denunciado, no se encuentra presente en el acto, por cuanto no se trata de una sanción disciplinaria, sino el ejercicio de una potestad administrativa de la administración municipal, que le permite remover libremente al personal que no se encuentre ocupando cargos de carrera.

Que debe desmentir la denuncia sobre el vicio en el fin del acto administrativo, en el sentido que la toma de la decisión de su remoción y retiro no implica algún fin oculto u oscuro, desviado.

Que la actuación del Alcalde se produce apegada a la legalidad, por lo que debe concluirse que el acto de remoción y retiro no contiene los vicios que denuncia el actor, y solicita así se declare.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto del cual observa.

Como punto previo, debe dilucidar este Juzgador la defensa opuesta por la parte querellada, sobre la existencia de la causal de inadmisibilidad, por razones de inepta acumulación de pretensiones, las cuales afirma son excluyentes entre sí, identificándolas según extracto contenido en el petitorio de la querella, como “acción de nulidad” y “acción de carencia”.

Al respecto, y revisado exhaustivamente el contenido del escrito contentivo de la querella, el actor señala que interpone una querella de nulidad de acto administrativo (folio 1), y de inmediato lo identifica y lo anexa el libelo presentado. Además de la cita que hace la parte querellada no se expresa en el escrito de querella nada relacionado con una acción de carencia, por lo que este Juzgador, basado en su experiencia judicial y principio del favor acti, aplicable para la fecha de interposición de la querella, considera que se trató de error de transcripción o copiado, cuyos efectos no pueden extenderse más allá de error material involuntario, y por lo tanto inocuo a la litis. Así se decide.

Por otra parte, en relación a la falta de determinación en los vicios alegados por la parte querellante este Tribunal no obstante este alegato entra a conocer de la pretensión anulatoria en aras de garantizar tutela judicial efectiva a la parte recurrente y así se decide.

La condición de funcionario de carrera del actor fue reconocida en el escrito de contestación por la parte querellada, por cuanto la misma queda fuera del debate probatorio, y se considera un hecho admitido, de conformidad con el artículo 361 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

Se centra el debate judicial en la determinación y naturaleza jurídica del cargo que desempeñaba el actor para la fecha de su destitución, debido a que según la parte querellante el último cargo era el de Inspector de Obras II, y según la parte querellada el ultimo cargo desempeñado fue de Ingeniero Inspector de Obras II. Resulta igualmente necesario establecer si el ultimo cargo desempeñado por el querellante era de carrera administrativa; o como lo sostiene la parte querellada el cargo de Ingeniero de Obras II, esta establecido como de libre nombramiento y remoción. Finalmente se debe precisar la veracidad o existencia de los vicios de prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, ausencia de causa en el acto y desviación de su fin.

Este Juzgador, constata de los autos (folio 4), en documento anexo a la querella marcado “A”, no atacado por el Municipio en ninguna de las formas procesales establecidas, lo cual le otorga pleno valor probatorio, el acto administrativo cuya nulidad se demanda donde se expresa que “...esta Alcaldía ha decidido prescindir de sus servicios como INSPECTOR DE OBRAS ING II …” lo que concatenado con la descripción de cargo consignada por la parte querellada que riela al folio 95 del expediente, se entiende que el ultimo cargo desempeñado por el actor es el de Inspector de Obras de Ingeniería II.. Así se decide.

Una vez determinado lo anterior, pasa este tribunal a pronunciarse sobre la naturaleza del cargo Inspector de Obras de Ingeniería II, lo cual realiza según los parámetros vigentes para la fecha de la ocurrencia de los hechos expuestos a su decisión, específicamente contenidos en la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratio temporis al caso en concreto, en concordancia con la Ordenanza de Organización de la Carrera Administrativa del Municipio Puerto Cabello, con disposiciones coincidentes.

El artículo 2 de la Ley de Carrera Administrativa clasificó a los funcionarios públicos en funcionarios de carrera y los de libre nombramiento y remoción, estableciendo las características de unos y otros, ubicándose la diferencia en que los primeros gozaban de estabilidad en su ejercicio y los segundos carecían de ella, en razón de la jerarquía de su cargo o de las funciones inherentes a él, teniéndose los primeros como la regla, y los segundos como excepción. Al establecer la ley un régimen excepcional al de carrera administrativa y la estabilidad que ésta involucra, trató de dar movilidad y agilidad al desempeño de algunos destinos públicos, necesarios para la ejecución de las políticas públicas, en razón del alto nivel del cargo en la estructura organizacional funcional del ente u órgano público, o en razón del contenido de las funciones y actividades que involucra su ejercicio, por cuanto las mismas implican conocimiento o desarrollo, supervisión o ejecución de las políticas gubernativas del ente u órgano público.

Todo ello, según la clasificación genera diferentes formas de terminación de la relación de empleo público, garantizando en todos los casos el derecho a la defensa del funcionario, según el supuesto que se presente.

En el presente caso, el actor ingresó a la administración pública municipal, en el año 1985, como Topógrafo, cargo de carrera administrativa como se fijó supra y están de acuerdo las partes, desempeñando cargos en distintas áreas u órganos del Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo, hasta el de Inspector de Obras de Ingeniería II, que desempeñaba para la fecha que fue notificado del acto impugnado.

Afirma la parte querellada que éste se clasifica como de libre nombramiento y remoción debido a las tareas y actividades típicas del área, y consigna un Manual de Organización en copia certificada, y en fase probatoria promueve documental constituido por Hoja de Descripción del Cargo de Inspector de Obras de Ingeniería II, (folio 94), las cuales se valoran plenamente por cuanto no fueron objeto de impugnación por la contraparte, y así se declara.

Este Juzgador, de la revisión de ambos recaudos, no observa ni constata en ninguno de los dos, que se encuentren sujetos a la excepción prevista por la legislación funcionarial en cuanto a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, por cuanto al establecer la ley que éstos se encuentran exceptuados de la carrera administrativa, crea un régimen de excepción a la misma, de contenido limitativo, y sobre todo, expreso. Con ello, esta legislación especial, aseguró su cumplimiento y su no utilización para fines distintos a la protección y regulación de la función pública.

Los cargos sujetos a dicho régimen excepcional no conforman lista abierta en las administraciones públicas, por el contrario se encuentran o deben encontrarse descritos y clasificados expresamente, según el criterio de la misma, por la jerarquía alto nivel de cargo, o el nivel de intimidad, cercanía o confianza de determinadas funciones que ameriten que los funcionarios que se desempeñen en los mismos deban ser removidos por la sola voluntad del máximo representante de cada ente u órgano de la administración pública.

En ninguna forma en las documentales aportadas por el Municipio se clasifica o se ubica el cargo de Inspector de Obras de Ingeniería II como exceptuado de la carrera administrativa, o de la estabilidad a que ésta da derecho. En consecuencia resulta forzoso para este Juzgador establecer que el cargo de Inspector de Obras de Ingeniería II no se encuentra clasificado por el ente municipal como de libre nombramiento y remoción por instrumento jurídico alguno de los aportados al proceso, y al tratarse éste de un régimen excepcional, debe ubicar dicho cargo dentro de la carrera administrativa, y en la estabilidad que les es consecuente, y así se decide.

En consecuencia al ser el actor funcionario de carrera administrativa en el desempeño de un cargo de carrera administrativa para la fecha en que el Municipio Puerto Cabello “prescinde de sus servicios” éste se encontraba en la obligación legal de utilizar una de las causales previstas en la ley funcionarial para terminar dicha relación, si esa era su intención, las cuales son de naturaleza taxativa, previstas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, y dar cumplimiento al procedimiento administrativo previo a la terminación de la relación, según lo previsto en ella y su Reglamento, artículos 118, 119 y siguientes.

De la revisión de los autos, y pruebas aportadas por el Municipio, no se evidencia el cumplimiento de la normativa referida, resultando la violación del derecho a la defensa del actor y la transgresión a la garantía del debido proceso, siendo forzoso concluir en el vicio de nulidad absoluta previsto en el artículo 19, numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativas, relacionado a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, y así se decide.

Sin embargo, considera necesario este Juzgador, puntualizar sobre la defensa de la parte querellada, en la que afirma, que la remoción y retiro (distinción que no se encuentra causada en los autos, por cuanto el acto cuestionado expresa que ”prescindir de sus servicios”), no forman parte de una sanción disciplinaria por lo que no existía para él la obligación de un procedimiento previo, y que el acto es parte de la potestad administrativa del Alcalde para remover al personal que no ocupe cargos de carrera, como el del actor, que es de libre nombramiento y remoción.

Al respecto, es menester aclarar que aún siendo dicho cargo de libre nombramiento y remoción el Municipio Puerto Cabello debió aplicar al actor, en función a la naturaleza de su empleo público de carrera administrativa, establecer su situación jurídica como de funcionario de carrera administrativa en el desempeño de un cargo de libre nombramiento y remoción, lo cual es totalmente distinto a un funcionario de libre nombramiento y remoción, lo cual implica ingreso a la función pública bajo régimen excepcional y el sucesivo ejercicio de cargos también de régimen exceptuado por la ley. Sin embargo, al no ser los hechos expuestos en la presente causa, la Alcaldía del Municipio Puerto Cabello debe acarrear la consecuencia de su ilegal actuación.

En cumplimiento del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil en cuanto a la obligación del Juez de pronunciarse sobre lo alegado y probado, conocido doctrinaria y jurisprudencialmente como el Principio de Congruencia Jurídica, pasa este juzgador a pronunciarse sobre las denuncias y defensas restantes que conformaron el debate judicial.

Sobre el vicio de ausencia de causa del acto administrativo contentivo de la orden “de prescindir de sus servicios”, quien decide debe declararlo existente, debido a que como se citó de su contenido mismo sólo expresa orden que da por efecto la terminación de la relación de empleo público desde la fecha de su notificación al actor, 30 de julio de 1999, sin expresar de manera alguna, la razón de hecho y de derecho que dan lugar a dicha orden. Lo que es más grave aún, de interpretarse como pretende la defensa de la parte querellada que la prescindencia de sus servicios, es la causa del acto, ésta es totalmente ilegal, al no encontrase en las previstas taxativamente en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa. Así se decide.

En cuanto a la denuncia y defensas del vicio sobre la desviación del fin del acto, este juzgador concluye que faltó la prueba del mismo, en cuanto a la existencia del fin diferente al previsto por la ley especial, lo cual le impide su declaratoria de existencia en este caso. Así se decide.

-IV-

DECISIÓN

Conforme a lo expuesto este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley declara:

1) CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano A.M.C., venezolano, mayor de edad, cédula de identidad V- 3.898.981, asistido por la abogado M.E.L.M., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad V-8.729.793, inscrita en el Inpreabogado No. 30864, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. 670 de fecha 30 de julio de 1999, emanado de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO PUERTO CABELLO, ESTADO CARABOBO,

2) En consecuencia SE ORDENA la reincorporación del ciudadano querellante al cargo de Inspector de Obras de Ingeniería II y el pago de los salarios caídos desde la fecha del ilegal retiro hasta la fecha de su reincorporación definitiva al mencionado cargo. Para el cálculo de los mismo se ordena experticia complementaria del fallo, de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los diecinueve (19) días del mes junio de 2007, siendo las dos y treinta minutos de la tarde (2:30 p.m). Año 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

El Juez Provisorio

O.L.U.

El Secretario

GREGORY BOLÍVAR R.

Exp. Nº 6881

OLU/af

Diarizado Nº ____