Sentencia nº 1715 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Noviembre de 2011

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente N° 07-0905

El 21 de junio de 2007, las abogadas A.L.A.M., C.A.J.R., D.L.G., M.B.A., A.M.G. y MIRALYS ZAMORA, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 76.680, 7.404, 74.800, 49.057, 84.382 y 75.841, respectivamente, la primera actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal de Chacao Encargada y el resto con el carácter de apoderadas judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, presentaron escrito mediante el cual interpusieron solicitud de revisión de la sentencia N° 002616 dictada el 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar el recurso de apelación ejercido contra la decisión dictada el 17 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, revocó dicho fallo y declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la representación judicial de la ciudadana L.R. contra la Alcaldía del prenombrado Municipio.

El 26 de junio de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Por decisión N° 2.290 del 18 de diciembre de 2007, esta Sala se declaró competente y ordenó oficiar a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se sirviera remitir en el lapso de cinco (5) días contados a partir de su notificación, copia certificada del expediente contentivo de la referida causa, a los fines de proceder al examen de oficio del control de constitucionalidad del artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, en cumplimiento de lo dispuesto al respecto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, previo al análisis de la revisión constitucional solicitada.

Por Oficio N° 2008-0221 del 14 de marzo de 2008, la Jueza de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Neguyen Torres López, informó a esta Sala que “(…) el expediente AP42-R-2004-000447, respecto del cual se solicitan las copias certificadas, fue remitido al Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante Oficio N° 2007-0054 de fecha quince (15) de enero de dos mil siete (2007), el cual fue recibido por el mencionado Juzgado en fecha veinticinco (25) de enero de dos mil siete (2007) (…)”.

Por diligencia del 5 de febrero de 2009, la abogada M.R.G., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 109.217, solicitó pronunciamiento en la presente causa y consignó poder que acredita su representación del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Por diligencia del 2 de julio de 2009, la representación judicial de la parte actora solicitó medida cautelar innominada de suspensión de los efectos del fallo dictado el 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Por diligencias del 26 de noviembre de 2009 y 28 de enero de 2010, la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada.

Por decisión N° 219 del 12 de abril de 2010, esta Sala ordenó oficiar al Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los efectos de que remita copia certificada de las actuaciones procesales llevadas a cabo en el curso del recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido contra el Municipio solicitante, por la ciudadana L.R., a los fines de proceder al examen de oficio del control de constitucionalidad de la norma desaplicada.

Por Oficio N° 10/0610 del 24 de mayo de 2010, el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió a esta Sala copia certificada de la totalidad del expediente.

El 28 de octubre de 2010, el Abogado A.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 93.617, actuando en su carácter de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento en la presente causa.

El 9 de diciembre de 2010, se reconstituyó esta Sala Constitucional, en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión especial celebrada el 7 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

El 14 de abril de 2011 y el 30 de junio de 2011, el Abogado A.O., ratificó su solicitud de pronunciamiento en la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

I

DEL ESCRITO DE REVISIÓN

La representación judicial de la parte actora, expuso lo siguiente:

Que “(…) la sentencia definitivamente firme cuya revisión se está solicitando, desaplicó una norma de rango sublegal, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad de las leyes y normas jurídicas, previsto en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil (…)”.

Que “(…) el fallo judicial cuya revisión estamos solicitando (…) fue proferido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…) en el expediente (…) contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana L.R. (…), contra los actos de remoción y retiro del cargo de Recaudadora que ocupaba en la Dirección de Recaudación de Rentas Municipales, dictados en fechas 16 de marzo y 15 de abril de 2001, respectivamente, por el Alcalde del Municipio Chacao del Estado Miranda”.

Que “(…) sustanciada la querella en primera instancia, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo, dictó sentencia en fecha 17 de mayo de 2004, en la cual ‘(…) declaró la ilegalidad del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, de fecha 8 de febrero de 1996 (…), y la nulidad de los actos de remoción y retiro (…)’”.

Que “(…) la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, actuando como tribunal de alzada, anuló dicha sentencia por considerar que la declaratoria de nulidad del citado Reglamento no le había sido solicitada (…). Seguidamente (…) pasó a decidir el fondo de la querella planteada y en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad del citado Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción de fecha 8 de febrero de 1996, anuló los actos de remoción y retiro (…)”.

Que “(…) el centro de la argumentación de la sentencia que anuló los mencionados actos (…) fue básicamente, que dichos actos se fundamentaron en el artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, dictado por la entonces Alcaldesa del Municipio Chacao, en el cual se establecen los cargos de confianza al servicio de ese Municipio (…), siendo que a juicio de los sentenciadores (…) la determinación de los cargos excluidos de la función pública es materia que corresponde al régimen de administración de personal del Municipio y que, por lo tanto, debía ser regulado por el Concejo Municipal por medio de instrumento de rango legal y no por la Alcaldesa del Municipio Chacao, la cual actuó fuera del margen de sus competencias e invadió la competencia le (sic) había sido atribuida al Concejo de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)’”.

Que “(…) la desaplicación decidida por los jueces de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…), lo fue en pretendido ejercicio del control difuso de la constitucionalidad previsto en el artículo 334 de nuestro texto fundamental, por considerar dichos jueces que hay contradicción entre el artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, en tanto acto dictado por una autoridad incompetente, y el artículo 138 Constitucional que expresamente señala que toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”.

Que “(…) aun cuando la sentencia no lo señala expresamente, debe entenderse que en ella se asumen como disposiciones absolutamente equivalentes el artículo 138 de la Constitución de 1999 y el artículo 119 de la Constitución de 1961, los cuales estatuyen idénticamente que ‘toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos’ (…)”.

Que “(…) en el caso que nos ocupa, la supuesta confrontación entre el artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción y el artículo 138 de la Constitución, denunciada por la sentencia cuya revisión se solicita, no sólo no es clara y precisa, sino que ni siquiera existe”.

Que “(…) aún en el supuesto negado de que se considere que la autoridad que dictó el citado Reglamento, es decir la Alcaldesa del Municipio Chacao para la época, no tenía competencia para ello, no estaríamos en tal hipótesis en presencia de un caso de autoridad usurpada, como para poder hablar de una contradicción con lo dispuesto en el artículo 138 constitucional (…)”.

Que “(…) a la Alcaldesa que dictó el citado Reglamento no se le puede negar su condición de autoridad pública, vale decir de persona investida de autoridad pública (…). Esta sola circunstancia demuestra palmariamente, que el citado Reglamento no configura un caso de usurpación de autoridad. Siendo ello así, es evidente que no hay confrontación alguna, mucho menos confrontación clara y precisa, entre el Reglamento y el artículo constitucional que consagra la usurpación de funciones (…)”.

Que “(…) no existía en el orden jurídico constitucional vigente a la época en que se dictó el Reglamento, ninguna disposición que obligara a que la definición de los cargos de libre nombramiento y remoción a nivel municipal, fuese materia de la reserva legal municipal. En consecuencia, las opciones del legislador de la materia, fuere este nacional o municipal se ubican, claramente, en ese ámbito denominado por la doctrina ‘espacios vacíos de derecho constitucional’ (…), ámbito en que el legislador al no tener que desarrollar principios o normas constitucionales, tiene absoluta libertad de acción (…) Discutir si el Reglamento en cuestión se ajusta o no a derecho es un asunto de legalidad, que no de constitucionalidad (…)”.

Que “(…) de los términos de la sentencia en cuestión se desprende que en ella se considera que el dictado del citado Reglamento, por parte de la entonces Alcaldesa del Municipio Chacao, infringió los artículos 76, 99, 153 y 155 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, que son los artículos de donde se desprendería, a juicio de los sentenciadores, la regla de que el establecimiento de cargos de libre nombramiento y remoción debería haber sido hecho mediante acto de rango legal, es decir, mediante ordenanza. Sin embargo, en rigor de verdad, de ninguna de esas normas, aislada o concordantemente consideradas, se desprende, de manera clara y precisa, que la determinación de los cargos de libre nombramiento y remoción, y en particular los de confianza, no pudiere hacerse mediante acto de rango sublegal, dictado por la Alcaldesa Municipal”.

Que “(…) la entonces Alcaldesa dictó el tantas veces citado Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción de fecha 8 de febrero de 1996. Vale decir, se trata de un texto reglamentario del cual es incontestable su legalidad, si se tiene en cuenta que simplemente desarrolló el mandato legislativo contenido en el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al Servicio del Municipio Chacao del Estado Miranda”.

Que “(…) el Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción de fecha 8 de febrero de 1996, es un típico ejemplo de reglamento exhortado, figura ésta que hace referencia a los casos en los que el legislador, mediante regulación expresa, traspasa a la Administración el poder normativo sobre determinados aspectos; casos en los que el legislador exhorta o invita, expresamente a la Administración a ejercer su poder reglamentario, más allá de los límites usuales (…)”.

Que “(…) solicitamos que esta Sala Constitucional (…) ejerza la potestad de revisión de sentencias definitivamente firmes de control difuso de la constitucionalidad, con respecto a la sentencia N° 002616 dictada en fecha 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…), y consecuencialmente, anule la mencionada sentencia, por errada interpretación del artículo 138 de la Constitución vigente y de su equivalente el 119 de la Constitución de 1961, y ordene emitir nueva sentencia en el juicio contencioso funcionarial incoado por la ciudadana L.R. (…), contra la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, el cual cursa por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…), considerando la interpretación acorde con la Constitución (…)”.

Que “En virtud de que la sentencia cuya revisión se solicita se encuentra, actualmente, en fase de ejecución, se jura la urgencia de la presente solicitud a fin de evitar la consolidación del grave error judicial antes denunciado”

II

DEL FALLO SOMETIDO A REVISIÓN

La sentencia objeto de la presente revisión fue dictada el 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró con lugar el recurso de apelación ejercido contra la decisión dictada el 17 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, revocó dicho fallo y declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la representación judicial de la ciudadana L.R. contra la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

(…) que correspondía al Municipio o Distrito, el deber de establecer el régimen de administración del personal, la estabilidad de los cargos, así como el sistema de seguridad social al cual deba afiliarse el personal municipal o distrital, salvo que existiera un sistema nacional de afiliación obligatoria.

(…) que los Concejos o Cabildos eran los Órganos del Municipio encargados de establecer el régimen de administración del personal que para éste trabaje, obligación establecida en los ya citados artículos 153 y 155 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y la cual debía realizar mediante las Ordenanzas Municipales, como expresamente se señala.

El análisis normativo antes efectuado nos permite concluir que la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal excluía la posibilidad de que el régimen de administración del personal al servicio del Municipio o Distrito, lo que incluye la determinación de la estabilidad de los cargos, pudiera ser regulada por medio de un instrumento de rango sublegal, como sería un Reglamento.

Asimismo, no pasa desapercibido por esta Corte que si bien es cierto que de conformidad con el artículo 74 numeral 5 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal le correspondía al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaría y Sindicato Municipal, cuya administración era atribuida al Concejo o Cabildo, de forma alguna puede entenderse que ello lo facultara para establecer el sistema de administración de personal, así como las exclusiones al régimen de carrera administrativa, como en efecto hizo al dictar el Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción de fecha 12 de febrero de 1996 (…), pues ello es de reserva legal municipal, por lo que es el Concejo quien debía llevar a cabo tal atribución mediante la sanción de las Ordenanzas Municipales (…).

Esta Corte observa que tal circunstancia fue evidenciada por el a quo, el cual acertadamente afirmó que la Ley Orgánica de Régimen Municipal atribuía de forma exclusiva al Concejo Municipal lo relativo a la administración de personal, incluyendo la determinación de los cargos excluidos de la carrera administrativa municipal, lo que deviene en el vicio de usurpación de funciones de conformidad con el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues la ciudadana Alcaldesa era incompetente para dictarlo, respecto a lo cual, por ser la competencia de orden público, podía pronunciarse el Juzgador de autos, aun cuando ello no hubiese sido denunciado por la accionante.

Sin embargo, este Órgano Jurisdiccional advierte que el a quo no sólo verificó que la Alcaldesa del Municipio Chacao incurrió en el vicio de usurpación de funciones sino que, a consecuencia de ello, procedió a declarar la nulidad por ilegalidad del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, lo cual excede con creces los términos en que fue planteado el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, pues la querellante requirió únicamente la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales fue removida y retirada del cargo de recaudador, adscrito a la Dirección de Recaudación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, dictados por el Alcalde del referido Municipio en fecha 16 de marzo y 15 de abril de 2001 y no del referido Reglamento, el cual es el acto de efectos generales que le sirvió de fundamento, fijando ex nunc los efectos de dicha declaratoria.

…omissis…

En atención a lo expuesto, esta Corte observa que el Juzgador de Primera Instancia modificó la controversia judicial debatida, pues no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, sino que declaró la nulidad del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, aun cuando ésta no le había sido solicitada, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia e incurriendo, por tanto, en el vicio de ultrapetita, lo que deviene en su nulidad de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem (…).

Siendo lo anterior así, esta Corte debe declarar con lugar la apelación interpuesta y revocar la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 17 de mayo de 2004, que declaró la ilegalidad del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción (…).

(…) la determinación de los cargos excluidos de la función pública es materia que corresponde al régimen de administración del personal del Municipio y que, por lo tanto, debía ser regulado por el Concejo Municipal por medio de instrumento de rango legal y no por la Alcaldesa del Municipio Chacao, la cual actuó fuera del margen de sus competencias e invadió la competencia que le había sido atribuida al Concejo de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, incurriendo así en el vicio de usurpación de funciones.

En consecuencia, el referido Reglamento no sólo infringió los artículos 76, 99, 153 y 156 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, sino que comporta además la violación del artículo 138 constitucional, por lo que el a quo debió proceder a desaplicar al caso concreto el artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, en la cual se establecen los cargos de confianza y, por lo tanto, de libre nombramiento y remoción, al servicio del Municipio Chacao, conforme el cual fue removida y retirada la querellante de su cargo, ello en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, en atención a lo previsto en los artículos 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 20 del Código de Procedimiento Civil, en lugar de declarar la nulidad del texto reglamentario, sin que ésta le hubiese sido requerida.

…omissis…

Como corolario de lo anterior, y a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, esta Corte ordena la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así como el pago de los sueldos dejados de percibir actualizados, esto es, con los respectivos aumentos o incrementos que hubiere experimentado, y aquellos beneficios socioeconómicos que debió haber percibido de no haber sido separada ilegalmente del ejercicio del cargo y que no impliquen la prestación del servicio activo, desde el momento de su retiro hasta su efectiva reincorporación, dentro de los cuales se encuentran comprendido ‘(…) todos los bonos, compensaciones, aumentos y prestaciones que se deban acumular mensualmente (…), tal como fue solicitado por la accionante (…).

Asimismo, se observa que la querellante solicitó le fueran cancelados los gastos médicos que pudiesen sobrevenir en virtud de que ésta gozaba del beneficio del seguro que como empleada de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda le correspondía, pretensión ésta que es indeterminada e incierta por cuanto se refiere a hechos futuros, los cuales son los eventuales gastos médicos que podría o no haber efectuado la querellante desde la interposición de la presente demanda hasta la sentencia definitiva, razón por la que dicha solicitud debe ser desestimada por esta Corte (…).

En virtud de los anteriores razonamientos, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto (…)

.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad de decidir, esta Sala observa:

Al efecto, la parte actora solicitó la revisión constitucional de la sentencia N° 002616 dictada el 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar el recurso de apelación ejercido contra la decisión dictada el 17 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, revocó dicho fallo y declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la representación judicial de la ciudadana L.R. contra la Alcaldía del prenombrado Municipio.

Ahora bien, se advierte que la decisión contra la cual se intenta la presente solicitud de revisión constitucional, desaplicó el artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción, del 8 de febrero de 1996, por control difuso de la constitucionalidad, por considerar que el mismo fue dictado por una autoridad incompetente.

Así las cosas, remitido el fallo mediante el cual se realizó la desaplicación del artículo 3 del Reglamento sobre los Cargos de Libre Nombramiento y Remoción dictado por la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, por parte de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y, como quiera que tal decisión se encuentra definitivamente firme, pasa esta Sala a revisarla y, a tal efecto, observa lo siguiente:

Advierte la Sala que la referida Corte basó tal desaplicación fundamentalmente en que la Alcaldesa del Municipio Chacao al dictar dicho Reglamento “(…) actuó fuera del margen de sus competencias e invadió la competencia que le había sido atribuida al Concejo de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, incurriendo así en el vicio de usurpación de funciones”.

Asimismo, observa que la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable al presente asunto ratione temporae establecía en sus artículos 153 y 155 lo siguiente:

Artículo 153: “El Municipio o Distrito deberá establecer un sistema de administración de personal que garantice la selección, promoción y ascenso por el sistema de mérito; una remuneración acorde con las funciones que se desempeñen; estabilidad en los casos y un adecuado sistema de seguridad social, a menos que exista uno nacional, al cual debe afiliarse obligatoriamente el personal municipal o Distrital.

En todo lo relacionado con las jubilaciones y pensiones de los empleados públicos municipales se aplicará la ley nacional.

Los empleados de los institutos autónomos municipales son funcionarios públicos sujetos al régimen de administración de personal que se refiere el presente artículo”.

Artículo 155: “El Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera administrativa, pudiendo asociarse con otras entidades para tal fin”.

Por su parte, los cardinales 3° y 10° del artículo 76 y, el artículo 99 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establecían lo siguiente:

Artículo 76: “Son facultades de los Concejos y Cabildos:

…omissis…

3.- Sancionar Ordenanzas y dictar acuerdos

…omissis…

10. Aprobar el sistema de administración del personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios.”

Artículo 99: “Las ordenanzas que sancionen los Concejos o Cabildos, sobre el régimen de Administración de Personal, conforme a lo dispuesto en el artículos 76 de la presente Ley, deberán establecer los requisitos y condiciones para ocupar los cargos de Directores o jefes de las distintas unidades administrativas de los Municipios o Distritos”.

De conformidad con la normativa citada, corresponde a los Concejos Municipales regular el régimen de carrera de sus funcionarios y todo lo relacionado con la condición de carrera o de libre nombramiento y remoción de los cargos de la Administración Pública Municipal, sin menoscabo de la potestad reglamentaria que la propia Ley Orgánica de Régimen Municipal le reconocía a los alcaldes en el artículo 74.3, para dictar actos normativos de rango sub legal destinados a desarrollar la ordenanza contentiva de dichas normas, dentro de los límites que ella imponga (Vid. Sentencia de la Sala N° 765 del 23 de mayo de 2011).

Ahora bien, advierte la Sala que la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Chacao del Estado Miranda establece, en su artículo 5, lo siguiente:

Artículo 5: “Los Cargos de Libre Nombramiento y Remoción se determinan en el Reglamento de la presente Ordenanza y para su ejercicio se exigirán los siguientes requisitos:

a.- Ser venezolano.

b.- Tener título o certificación que lo acredite en la profesión afín con el cargo a desempeñar.

c.- Capacidad técnica comprobada en el área de Dirección o Confianza para la cual pretenda ser ingresado”.

Por su parte, el Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción del Municipio Chacao del Estado Miranda señala en los artículos 1, 2 y 3, lo siguiente:

Artículo 1: “De conformidad con el artículos 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa de los Funcionarios al servicio del Municipio Chacao, los cargos de libre nombramiento y remoción se clasifican en cargos ‘de alto nivel’ y cargos ‘de confianza’”.

Artículos 2: “Son cargos ‘de alto nivel’:

1.- Directores.

2.- Auditor General.

3.- Asistentes a los Directores.

4.- Coordinadores.

5.- Jefes de División.

6.- Asistentes”.

Artículo 3: “Son cargos ‘de confianza’:

1.- Jefes de Departamento.

2.- Jefes de Sección.

3.- Secretarias Ejecutivas.

4.- Abogado IV.

5.- Aquellos adscritos presupuestaria y nominalmente al Despacho del Alcalde.

6.- Aquellos cuyas funciones primarias y normales que comprendan el ejercicio de actividades de contabilidad, auditoría, supervisión, fiscalización, inspección, recaudación o cobranza, compras, tesorería o caja, informática, seguridad, custodia o manejo de documentos de carácter confidencial, así como aquellos que ejerzan funciones de adjuntos a los altos niveles jerárquicos”.

Del análisis de las disposiciones transcritas se evidencia que la Ordenanza que rige el estatuto funcionarial en el Municipio Chacao del Estado Miranda no resulta exhaustiva en cuanto al establecimiento de los cargos de libre nombramiento y remoción, sino que dejó a la Administración plena libertad para establecerlos sin señalar, al menos, los parámetros bajo los cuáles debían ser determinados dichos cargos específicamente los de libre nombramiento y remoción por constituir una excepción al principio general de carrera que reconoce el Texto Fundamental en su artículo 146 (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.618 del 24 de noviembre de 2009), el cual es del tenor siguiente:

Los cargos de los órganos de la Administración pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración pública y los demás que determine la Ley (…)

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Es así pues, evidente, que el citado artículo 5 de la Ordenanza carece de una taxativa categorización de las condiciones excepcionales que debían orientar al reglamentista a la hora de precisar cuáles son los cargos de libre nombramiento y remoción, dando lugar a una normativa reglamentaria que, tal como se desprende, desarrolló de modo exhaustivo y praeter legen las bases programáticas que debieron estar en la ordenanza; entonces, el Reglamento sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción del Municipio Chacao del Estado Miranda, in extenso, estableció el régimen de excepción propio de las relaciones especiales de sujeción de empleo público, a saber, la condición de libre nombramiento y remoción, vulnerando el principio de legalidad, por no constituir el desarrollo de la ley, sino una legislación sub legal autónoma que, como tal, excede a la institución de la colaboración reglamentaria (Vid. Sentencia de la Sala N° 1.592 del 23 de noviembre de 2009).

Ahora bien, en cuanto a la desaplicación del artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción del 8 de febrero de 1996, se debe advertir que el legislador municipal se excedió de lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigente para ese entonces, al delegar en la Alcaldesa la clasificación de los cargos de libre nombramiento y remoción, pues efectivamente no puede apreciarse que hubo usurpación de funciones por parte de la misma, como lo indicó la sentencia objeto de revisión, puesto que la Ordenanza le delegó dicha atribución.

Bajo estas premisas, resulta forzoso para esta Sala declarar conforme a derecho la desaplicación del artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción del Municipio Chacao del Estado Miranda, realizada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.

Ello así, declarada conforme a derecho la desaplicación, debe esta Sala entrar a conocer la solicitud de revisión constitucional planteada por la parte actora de la sentencia N° 002616 dictada el 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar el recurso de apelación ejercido contra la decisión dictada el 17 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, revocó dicho fallo y declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la representación judicial de la ciudadana L.R. contra la Alcaldía del prenombrado Municipio.

En este sentido, la sentencia Nº 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”), señaló que la facultad de revisión es “(…) una potestad estrictamente excepcional, extraordinaria y discrecional (…)”; por ello, “(…) en lo que respecta a la admisibilidad de tales solicitudes de revisión extraordinaria esta Sala posee una potestad discrecional de admitir o no admitir el recurso cuando así lo considere” y “(…) la Sala puede en cualquier caso desestimar la revisión ‘(…) sin motivación alguna, cuando en su criterio, constate que la decisión que ha de revisarse, en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales’ (…)”.

Entonces, la discrecionalidad que se le atribuye a la facultad de revisión constitucional, no debe entenderse como una nueva instancia y, por lo tanto, el recurso en cuestión se admitirá sólo a los fines de preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales o cuando exista una deliberada violación de preceptos de ese rango, así como cuando se contraríen los criterios vinculantes de la Sala Constitucional del M.T., lo que será determinado por la Sala en cada caso, siendo siempre facultativo de ésta su procedencia.

Así pues, la Sala ha señalado que “(…) la revisión no constituye una tercera instancia, ni un instrumento ordinario que opere como un medio de defensa ante la configuración de pretendidas violaciones, sino una potestad extraordinaria y excepcional de esta Sala Constitucional cuya finalidad no es la resolución de un caso concreto o la enmendatura de ‘injusticias’, sino el mantenimiento de la uniformidad de los criterios constitucionales en resguardo de la garantía de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, lo cual reafirma la seguridad jurídica (…)” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.943/2004, caso: “Construcciones Pentaco JR, C.A.”).

Ahora bien, la Sala, una vez a.l.t.d. las actas del expediente, estima que la situación planteada no se enmarca dentro de la finalidad que persigue la solicitud de revisión en los términos expresados en los fallos citados supra, ya que la decisión judicial sometida a su consideración no contradice sentencia alguna proferida por esta Sala, ni quebranta preceptos o principios contenidos en nuestra Carta Magna, toda vez que en el caso de autos no se evidencia que exista un grotesco error de interpretación de la norma constitucional que permita definir que se sostuvo un criterio contrario a la jurisprudencia previamente establecida por esta Sala y, a su vez, que no se manifiestan violaciones de los antes señalados preceptos constitucionales; por lo que se considera que la solicitud de revisión interpuesta no contribuiría a la uniformidad de la interpretación de las normas y principios constitucionales.

Asimismo, se estima, de acuerdo con los términos como fue planteada la solicitud de revisión, que la representación legal del solicitante pretende la revisión del fondo de la materia que ya fue objeto de estudio por las correspondientes instancias, cumpliéndose a cabalidad con el principio del doble grado de jurisdicción. Por esta razón, esta Juzgadora puede deducir más bien que el solicitante procura, con la presente revisión, una nueva instancia en la cual se replantee lo que ya fue objeto de análisis judicial, ello en virtud de que la decisión impugnada resultó contraria a sus intereses.

Siendo así, con fundamento en las sentencias supra transcritas, en la cuales se delimitaron las decisiones objeto de este especial medio de impugnación y se estableció la potestad discrecional y extraordinaria que tiene esta Sala Constitucional para su ejercicio, se desestima la revisión solicitada, reiterando que la revisión constitucional no constituye una tercera instancia, ni una vía para que las partes obtengan una decisión como si esta Sala fuese una alzada de los Tribunales denunciados.

En consecuencia, visto que no se da ninguno de los supuestos para que proceda la revisión constitucional, esta Sala declara que no ha lugar la presente solicitud de revisión, de conformidad con el criterio antes expuesto (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 93/01, 325/05 y 260/01 casos: “Corpoturismo”, “Alcido Pedro Ferreira” y “Benítez Bolívar”, respectivamente). Así se decide.

Finalmente, se exhorta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para que en lo sucesivo remita en tiempo oportuno las sentencias objeto de revisión, a fin de dar cumplimiento con lo previsto en el artículo 25 numeral 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declara:

1.- CONFORME A DERECHO la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad del artículo 3 del Reglamento N° 001-96 sobre Cargos de Libre Nombramiento y Remoción del Municipio Chacao del Estado Miranda.

2.- NO HA LUGAR la revisión constitucional interpuesta por las abogadas A.L.A.M., C.A.J.R., D.L.G., M.B.A., A.M.G. y MIRALYS ZAMORA, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 76.680, 7.404, 74.800, 49.057, 84.382 y 75.841, respectivamente, la primera actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal de Chacao Encargada y el resto con el carácter de apoderadas judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda, de la sentencia N° 002616 dictada el 19 de octubre de 2006, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró con lugar el recurso de apelación ejercido contra la decisión dictada el 17 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, en consecuencia, revocó dicho fallo y declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la representación judicial de la ciudadana L.R. contra la Alcaldía del prenombrado Municipio.

Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de esta decisión a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, así como al Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Archívese el expediente y cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de Noviembre de dos mil once (2011). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. Nº 07-0905

LEML/b