Sentencia nº 1588 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 12 de Junio de 2003

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: C.Z.D.M.

Por oficio n° 1.301 del 11 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa de este alto Tribunal, a propósito de la demanda de amparo que interpuso, el 28 de noviembre de 2000, el ciudadano A.J.Á., titular de la cédula de identidad n° 5.567.577, con la asistencia de los abogados J.R.R.L. y M.L.H.Y., inscritos en el Inpreabogado bajo los n°s 45.387 y 63.458 respectivamente, contra la Presidenta del Instituto Nacional de Nutrición, en su carácter de Presidenta de la Comisión Liquidadora de la Fundación para el Programa Alimentario Materno Infantil, ciudadana N.G.T., remitió el expediente a esta Sala Constitucional para que decidiera el conflicto negativo de competencia que se planteó entre el Tribunal de la Carrera Administrativa y el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.

Luego de la recepción del expediente de la causa, se dio cuenta en Sala por auto del 20 de junio de 2002 y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.

I

DE LA CAUSA

El ciudadano A.J.Á., intentó, ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, demanda de amparo constitucional contra la Presidenta de la Comisión Liquidadora de la Fundación para el Programa Alimentario Materno Infantil, ciudadana N.G.T. por cuanto omitió pronunciamiento respecto de una solicitud con relación a la procedencia de un pago a su favor, que derivó de obligaciones contractuales, por la cantidad de veintidós millones setecientos veintitrés mil setecientos cincuenta y cuatro bolívares (Bs. 22.723.754,00).

Por decisión del 23 de enero de 2001, el referido Tribunal de la Carrera Administrativa declaró su incompetencia para el conocimiento de la pretensión de amparo y, en consecuencia, declinó la competencia en un Juzgado de Primera Instancia del Trabajo y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas (Distribuidor).

Por decisión del 20 de marzo de 2001, el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas declaró sin lugar la demanda de amparo que se interpuso y, el 30 de abril del mismo año, dicho Tribunal remitió el expediente en consulta al Juzgado Superior Quinto (Distribuidor)de esa misma circunscripción judicial de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

Mediante decisión del 23 de mayo de 2001, el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas declaró su incompetencia para el conocimiento de la causa y ordenó la remisión del expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante oficio n° 224-2001, para la resolución del conflicto negativo de competencia.

II

DE LA PRETENSIÓN DE LA PARTE ACTORA

1. Alegó:

1.1 Que, el 24 de abril de 2000, presentó solicitud por ante la Presidencia de la Fundación Programa Alimentario Materno Infantil, para que resolviera la procedencia de un pago a su favor, que derivó de obligaciones contractuales que datan de los años 1996 y 1998, por la cantidad de veintidós millones setecientos veintitrés mil setecientos cincuenta y cuatro bolívares (Bs. 22.723.754,00).

1.2 Que, el 7 de septiembre de 2000 se le informó por, “la administración ya no de la Fundación PAMI sino del Instituto Nacional de Nutrición, por órgano de abogado adscrito a la Consultoría Jurídica, vía telefónica, que el escrito que hab[ían] presentado se había extraviado y que, por consiguiente, si deseaba fuera estudiado el pedimento formulado era menester que consignara otro...”, por lo cual consignó una copia de la referida solicitud el 8 de septiembre siguiente.

2. Denunció:

La violación de su derecho de petición que establece el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto “...presentada la petición para ser resuelta por la administración (sic) y transcurrido el lapso para resolver, a la presente fecha aún se espera por una respuesta...”.

3. Pidió:

...se restablezca la situación jurídica infringida y se ordene a la presunto (sic) agraviante a emanar pronunciamiento expreso del pedimento formulado, y en consecuencia obtener una adecuada respuesta, so pena de incurrir en pena de desacato como impone el artículo 31 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales.

III DE LOS TRIBUNALES QUE DECLARARON SU INCOMPETENCIA

1. El Tribunal de la Carrera Administrativa declaró su incompetencia para el conocimiento de la demanda de autos, porque consideró que la Fundación para el Programa Alimentario Materno Infantil se regía por normas de derecho privado y quedaba excluida del ámbito de aplicación de la Ley de la Carrera Administrativa.

2. El Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, con ocasión de la consulta de la decisión que dictó el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de esa misma circunscripción judicial determinó que:

La materia en cuestión, entra a [su] entender, por su afinidad, con el derecho invocado como lesionado, dentro del ámbito de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa (sic). Mal podría, ciertamente, el Tribunal de la Carrera Administrativa, determinar cual es el tiempo estimado para responder y/o la respuesta adecuada sobre lo solicitado por el querellante, dada la situación especial en la cual se encuentra la Fundación presunta agraviante. Tampoco podría hacerlo un juez laboral, pues, escaparía de su esfera de competencia determinar si una persona jurídica pública, está actuando no ajustada a los lineamientos de la Administración Pública, cuestión muy diferente, insistimos, al nexo o situación jurídica existente entre el querellante y dicha persona pública querellada y la procedencia o improcedencia de las pretensiones explanadas en la solicitud cuya respuesta espera. Así se establece.

Por las consideraciones procedentes (sic), de orden público, estima su deber esta Juzgadora constitucional, declarar la INCOMPETENCIA, del Juzgado Superior Primero del Trabajo de esta Circunscripción Judicial, en razón de la materia. Tal declaratoria, implica, habida cuenta la declinatoria del Tribunal de la Carrera Administrativa, la existencia de un conflicto negativo de competencia cuya resolución (al no existir un Juzgado Superior común de los Tribunales que declararon su incompetencia), corresponderá a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la resolución del conflicto negativo planteado motivo por el cual se remitirá sin dilación el presente expediente a dicha sala.

IV MOTIVACIÓN PARA LA DECISION Para determinación de la competencia de la Sala en lo que concierne a los conflictos negativos de competencia que, en materia de amparo constitucional, se suscitan entre los tribunales de la República, se observa que:

El artículo 266, cardinal 7, de la Constitución de la República dispone:

Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

[OMISSIS]

7. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior común a ellos en el orden jerárquico.

Por su parte, el artículo 12 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, dispone:

"Artículo 12.- Los conflictos sobre competencia que se susciten en materia de amparo entre Tribunales de Primera Instancia serán decididos por el Superior respectivo. Los trámites serán breves y sin incidencias procesales."

En el caso de autos, el conflicto de competencia se presentó entre el Tribunal de la Carrera Administrativa y el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, sin que exista, entre ellos, un Tribunal Superior común en el orden jerárquico.

Los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil disponen:

“Artículo 70. Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia."

Artículo 71. La solicitud de regulación de competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.(Subrayado añadido)

Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de la impugnación de la decisión a que se refiera el artículo 349, la solicitud de la regulación de la competencia no suspenderá el curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia."

De las disposiciones que se transcribieron se desprende que, si el Juez o Tribunal que ha de suplir a otro que se hubiese declarado incompetente, se considerare también incompetente, deberá solicitar, de oficio, la regulación de competencia; y que, ante la inexistencia de un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción o en el caso de que la incompetencia fuese declarada por un Tribunal Superior, la decisión corresponderá al Tribunal Supremo de Justicia.

2. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con el artículo 266, cardinal 1, y último aparte, atribuyó a esta Sala la potestad de “Ejercer la jurisdicción constitucional conforme al Título VIII de esta Constitución”, jurisdicción que comprende lo concerniente al amparo constitucional.

Así, de conformidad con lo que disponen tales normas, esta Sala Constitucional ha declarado su competencia para la regulación de la competencia, en materia de amparo constitucional, en los casos en que, como en el presente, se ha ejercido la demanda correspondiente en forma autónoma y no existe, en la respectiva Circunscripción, un Tribunal Superior común a aquellos tribunales que hubiesen declarado su incompetencia, o bien la incompetencia hubiese sido declarada por un Tribunal Superior. Así se decide.

3. Ahora bien, para la resolución del conflicto negativo de competencia para el conocimiento de la demanda de amparo que se intentó, resulta pertinente el señalamiento de las siguientes consideraciones:

3.1 Se señala como agraviante a la Presidenta del Instituto Nacional de Nutrición, toda vez que, a decir del demandante violó su derecho de petición, por cuanto no recibió respuesta oportuna de ella sobre una solicitud con relación a un pago a su favor que derivaría de obligaciones contractuales.

Ahora bien, es evidente para esta Sala que la naturaleza del supuesto agraviante es la de un órgano de la Administración Pública Nacional en ejercicio de una función administrativa.

3.2. Dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales que:

Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.

En caso de duda, se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de la materia.

Si un Juez se considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga competencia.

Del amparo de la libertad y seguridad personales conocerán los Tribunales de Primera Instancia en lo Penal, conforme al procedimiento establecido en esta Ley.

Ahora bien, esta Sala Constitucional, en concordancia con la norma transcrita, dictó sentencia el 8 de diciembre de 2000, en la cual se pronunció acerca de la competencia para el conocimiento de las demandas de amparo que se intenten contra actuaciones u omisiones provenientes de los órganos de la Administración Pública, en los términos siguientes:

La Sala está consciente de que los órganos de la administración central o descentralizada, al dictar actos administrativos, o realizar uno de los supuestos del artículo 5 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, pueden lesionar derechos y garantías constitucionales de personas tanto en el Área Metropolitana de Caracas, como en diversas partes del país.

En estos casos la infracción constitucional se reputa que ocurre en el lugar donde se desmejora o lesiona la situación jurídica; es decir, en el lugar donde se concreta el efecto del acto, y conforme a lo explicado en este fallo, lo natural será acudir en amparo ante los Tribunales de Primera Instancia de dicho lugar, o los excepcionales del artículo 9 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

Sin embargo, mientras no se dicten las leyes que regulen la jurisdicción constitucional o la contencioso-administrativa, y a pesar de la letra del artículo 7 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, el conocimiento de los amparos autónomos afines con la materia administrativa, corresponderá en primera instancia a los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, que tengan competencia territorial en el lugar donde ocurrieron las infracciones constitucionales, a pesar de que no se trate de jueces de primera instancia.

Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que las personas lesionadas deban trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el hecho lesivo, a fin de obtener la tutela constitucional. En beneficio del justiciable, si en la localidad en que ocurrieron estas transgresiones, no existe Juez Superior en lo Contencioso Administrativo, pero sí un Juez de Primera Instancia en lo Civil, éste podrá conocer del amparo de acuerdo al procedimiento del artículo 9 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales.

(...)

E) La Sala decide que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo continuará conociendo en primera instancia de los amparos autónomos contra los actos administrativos, omisiones o vías de hecho de los organismos del poder público que ha venido hasta ahora conociendo en esa instancia, dejando a salvo la actuación de los jueces de primera instancia y de municipio en los supuestos consagrados en el literal D) de este fallo.

La segunda instancia de las decisiones sobre los amparos autónomos que conozca la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo corresponderá a esta Sala

. (Resaltado añadido).

Sobre la base del criterio que fue transcrito, se observa que en el caso de autos se imputó una injuria constitucional a una autoridad administrativa (Presidenta del Instituto Nacional de Nutrición). Por tanto, es evidente que los tribunales especializadosen materia contencioso-administrativa son los competentes para el conocimiento de la demanda de amparo que fue interpuesta, y de ellos, el tribunal competente es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pues tiene su sede en el lugar de ocurrencia del supuesto hecho lesivo; por lo cual, se ordena la remisión de las actas procesales a la mencionada Corte para que conozca en primera instancia el caso de autos.

V DECISION Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, DECLARA que el tribunal competente para el conocimiento de la demanda de amparo constitucional que incoó el ciudadano A.J.A. contra la Presidenta del Instituto Nacional de Nutrición, en su carácter de Presidenta de la Comisión Liquidadora de la Fundación para el Programa Alimentario Materno Infantil, ciudadana N.G.T., es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; en consecuencia se REVOCA la decisión que dictó el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas el 20 de marzo de 2001, y ORDENA la remisión de las actas procesales a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para el pronunciamiento respectivo en el término de ley.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de junio de dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

J.M. DELGADO OCANDO

Magistrado

A.J.G.G.

Magistrado

C.Z.D.M.

Magistrada-Ponente

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

CZM.sn.ar

Exp. No 02-1510

Quien suscribe, J.E.C.R., salva su voto por disentir de sus colegas del fallo que antecede, por las siguientes razones:

El fallo del cual se disiente, expresa que es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la competente para conocer de la acción de amparo ejercida contra un órgano de la Administración Pública, por tener dicha Corte su sede en el lugar de ocurrencia del supuesto hecho lesivo. Para ello, la Sala se fundamenta tanto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, como en la jurisprudencia del 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire).

La Sala en múltiples ocasiones ha señalado que los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo con sede en el lugar donde ocurrieron los hechos o acto presuntamente lesivos, son competentes para conocer de las acciones de amparo ejercidas contra la Administración Pública[1], y de allí que, casos como el presente sean remitidos a los respectivos Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo.

El artículo 7 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, establece:

Son competentes para conocer de la acción de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia afín con la naturaleza del derecho o de la garantía constitucionales violados o amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo

(resaltado del disidente).

Mientras que, la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que:

Mientras se dicta la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia

.

Como se ve, los Tribunales de Primera Instancia en materia funcionarial, son los jueces superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia. De allí que, conforme con el artículo 7 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, vendrían a ser éstos los competentes para conocer de las acciones de amparo autónomas ejercidas contra la Administración Pública, que tengan relación con la materia funcionarial.

Las anteriores consideraciones las realiza el disidente, porque si bien es cierto que, mediante decisión del 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire), la Sala había establecido que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “continuará conociendo en primera instancia de los amparos autónomos contra los actos administrativos, omisiones o vías de hecho de los organismos del poder público que ha venido hasta ahora conociendo en esa instancia”, considero que dicha jurisprudencia, en el momento en que fue dictada, venía a regir de manera transitoria, mientras no fuesen dictadas las leyes que se adaptaran al nuevo cambio normativo que se instauró a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Tanto es así, que el sistema normativo a partir de la Constitución de 1999, ha venido modificándose para adaptarlo a las nuevas realidades, y es por ello que, el 11 de julio de 2002, mediante Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482, fue dictada la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual deroga así las que en materia funcionarial venían rigiendo, como lo fue la Ley de la Carrera Administrativa.

Por ello, siendo la Ley del Estatuto de la Función Pública una norma de rango general, posterior a la jurisprudencia establecida por la Sala, ésta es la que debe prevalecer, y por tanto, la jurisprudencia debe adaptarse a las nuevas formas que se regulan, y ese es el caso de la función pública. Por tanto, quien disiente considera que es a partir de la entrada en vigencia de la Ley que rige la materia funcionarial, cuando las competencias se establecen, y de allí el cambio en materia del amparo constitucional contra actuaciones de origen funcionarial.

Por las razones que se expresan, queda así asentado el criterio del disidente.

Caracas, en la fecha ut-supra.

El Presidente de la Sala,

I.R.U.

El Vicepresidente-Disidente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

J.M.D.O.

A.J.G.G.

C.Z. deM.

El Secretario,

J.L.R.C.

EXP. Nº: 02-1510

J.E.C.R./

[1] Ver al efecto, sentencias del 28 de julio de 2000 y 2 de marzo de 2001, casos: Inversora El Rastro; y, F.A.S.A. y otros, respectivamente.