Sentencia nº 2801 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Octubre de 2003

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

El 24 de septiembre de 2002, los ciudadanos A.J. LEDEZMA DÍAZ, F.L., T.Z., C.B., I.M.L., L.T., R.B., H.U., E.G.S. y SHAREN FERNÁNDEZ, venezolanos y titulares de las cédulas de identidad números 4.558.712, 2.149.190, 4.254.097, 4.581.462, 641.082, 5.572.933, 7.660.035, 5.971.411, 2.085.224 y 12.112.431 respectivamente, actuando en nombre propio y en representación de los derechos e intereses difusos y colectivos de los habitantes de la Nación venezolana en vista de su condición de contribuyentes y de “ciudadanos comunes que percibimos nuestro ingreso y pagamos bienes y servicios en bolívares”, asistidos por los abogados C.A.G.S., R.P.B. y W.A., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 28.575, 9.277 y 59.984, ocurrieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a presentar solicitud de interpretación y solicitud de medida cautelar innominada, respecto del contenido y alcance de los artículos 318, 319 y 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En la misma fecha, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Realizada la lectura del expediente, pasa la Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I

DE LA SOLICITUD DE INTERPRETACIÓN

En la presente causa, la solicitud de interpretación ha sido planteada respecto del sentido y alcance de las disposiciones constitucionales que de manera textual, se citan a continuación:

Artículo 318. Las competencias monetarias del Poder Nacional serán ejercidas de manera exclusiva y obligatoria por el Banco Central de Venezuela. El objetivo fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria. La unidad monetaria de la República Bolivariana de Venezuela es el Bolívar. En caso de que se instituya una moneda común en el marco de la integración latinoamericana y caribeña, podrá adoptarse la moneda que sea objeto de un tratado que suscriba la República.

El Banco Central de Venezuela es persona jurídica de derecho público con autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia. El Banco Central de Venezuela ejercerá sus funciones en coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación.

Para el adecuado cumplimiento de su objetivo, el Banco Central de Venezuela tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria, participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que establezca la ley

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Artículo 319. El Banco Central de Venezuela se regirá por el principio de responsabilidad pública, a cuyo efecto rendirá cuenta de las actuaciones, metas y resultados de sus políticas ante la Asamblea Nacional, de acuerdo con la ley. También rendirá informes periódicos sobre el comportamiento de las variables macroeconómicas del país y sobre los demás asuntos que se le soliciten, e incluirá los análisis que permitan su evaluación. El incumplimiento sin causa justificada del objetivo y de las metas, dará lugar a la remoción del directorio y a sanciones administrativas, de acuerdo con la ley.

El Banco Central de Venezuela estará sujeto al control posterior de la Contraloría General de la República y a la inspección y vigilancia del organismo público de supervisión bancaria, el cual remitirá a la Asamblea Nacional informes de las inspecciones que realice. El presupuesto de gastos operativos del Banco Central de Venezuela requerirá la discusión y aprobación de la Asamblea Nacional, y sus cuentas y balances serán objeto de auditoria externa en los términos que fije la ley

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Artículo 320. El Estado debe promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social.

El ministerio responsable de las finanzas y el Banco Central de Venezuela contribuirán a la armonización de la política fiscal con la política monetaria, facilitando el logro de los objetivos macroeconómicos. En el ejercicio de sus funciones el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo y no podrá convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias.

La actuación coordinada del Poder Ejecutivo y del Banco Central de Venezuela se dará mediante un acuerdo anual de políticas, en el cual se establecerán los objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, balance externo e inflación, concernientes a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria, así como los niveles de las variables intermedias e instrumentales requeridos para alcanzar dichos objetivos finales. Dicho acuerdo será firmado por el Presidente o Presidenta del Banco Central de Venezuela y el o la titular del ministerio responsable de las finanzas, y divulgará en el momento de la aprobación del presupuesto por la Asamblea Nacional. Es responsabilidad de las instituciones firmantes del acuerdo que las acciones de política sean consistentes con sus objetivos. En dicho acuerdo se especificarán los resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlos. La ley establecerá las características del acuerdo anual de política económica y los mecanismos de rendición de cuentas

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1. - Indican los solicitantes, que el 17 de septiembre de 2002 el Presidente de la Comisión de Finanzas, diputado R.C., presentó un Proyecto de Reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, y que sobre dicho proyecto de reforma las autoridades del Banco Central de Venezuela han señalado que el mismo no es de su autoría, que el texto no les ha sido consultado y que no están de acuerdo con su esencia y contenido, situación ésta que origina una razonable inquietud en los venezolanos, mucho más por ser el propósito de la referida reforma legislativa permitir el financiamiento del déficit fiscal del gobierno central, con las llamadas “utilidades cambiarias”.

2. - Consideran que el propósito de la mencionada reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela suscita una grave situación, en la cual la autonomía atribuida al Banco Central de Venezuela por el constituyente de 1999, vía artículo 318 de la Carta Magna, puede resultar lesionada al impedírsele cumplir con su objetivo principal, como es “lograr la estabilidad precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria” nacional, a saber, del bolívar, y que dicho mecanismo de financiamiento (a través de utilidades cambiarias) está prohibido por los artículos 320 eiusdem, y 36, numeral 1, de la Ley del Banco Central de Venezuela, y además pretende ser aprobado en forma inconsulta, inadecuada e impertinente.

3. - Sostienen que la reforma que pretende aprobarse constituye un mensaje poco claro para los agentes económicos, y evidencia una tendencia a la voracidad fiscal, así como una necesidad de financiar el déficit fiscal con cualquier recurso que se tenga a mano, como se desprende de la propia declaración del Diputado R.C., quien al presentar el proyecto en la Asamblea Nacional justificó el mecanismo escogido aduciendo que el mismo era pertinente “...por razones fiscales, a efecto de cancelar en noviembre un pico importante de servicio de la deuda externa y garantizar que en noviembre y diciembre el Ejecutivo esté en capacidad de cancelar los sueldos y salarios correspondientes a aguinaldos de más de 800.000 empleados públicos”.

4. - Advierten que el Presidente y el Director del Banco Central de Venezuela, han manifestado públicamente sus discrepancias con el texto del proyecto de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, en vista de las perturbaciones que la misma puede producir en el sistema financiero y económico nacional, pues la economía de todo país “es un sistema armónico de variables sensibles, que se ven afectadas por causas en ocasiones inverosímiles, producto de las llamadas ‘expectativas de los agentes económicos’ que responden a inquietudes y percepciones disímiles, por lo que cualquier declaración, medida o actividad afecta sensiblemente el equilibrio económico”.

5. - Alegan que la moneda como activo financiero de los agentes económicos, es un bien sensible que se deprecia por procesos económicos complejos como la devaluación y la inflación, las cuales pueden hacerse crónicas e incontrolables si no se les ataca y controla oportunamente, y que una de las formas de incrementar la liquidez monetaria, con el objeto de enfrentar los fenómenos económicos antes mencionados, es a través del mecanismo de la monetización, el cual consiste en la transformación e ingreso en la liquidez monetaria de activos que no han adquirido respaldo en la economía, por ejemplo, a través de utilidades cambiarias, siendo ésta, unida al déficit fiscal, una forma clásica de estimular y decretar la hiperinflación .

6. - Estiman que la prohibición constitucional (art. 320) de aplicar políticas deficitarias como el empleo de utilidades cambiarias para financiar el déficit fiscal, resulta vulnerada por la propuesta de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, y, asimismo, que en este caso se cumplen con todos los requisitos de admisibilidad de la solicitud de interpretación constitucional, previstos en la decisión de la Sala Constitucional n° 1077/2000, del 22.09, pues su condición de ciudadanos venezolanos es suficiente para invocar interés en las normas y políticas monetarias a ser adoptadas, para contribuir a mantener la supremacía de la Constitución y para invocar la tutela de los derechos colectivos y difusos de los demás venezolanos.

8. - Con base en los alegatos previos, los solicitantes piden que se aclare y determine, con observancia de los supuestos de procedencia 1ro y 3ro de la referida sentencia interpretativa, lo siguiente:

   1. Respecto del artículo 318, ¿qué se entiende como objeto fundamental del BCV el lograr la estabilidad de los precios y preservar el valor interno y externo del bolívar como unidad monetaria?, ¿una de las formas de emitir dinero inorgánico es mediante el decreto de utilidades cambiarias?, ¿qué se entiende por “regular” la moneda?, ¿cuál es el ámbito de interpretación y el alcance de la denominada “autonomía” del Banco Central de Venezuela? y si ¿puede la Asamblea Nacional o el Ejecutivo Nacional presentar reformas a la ley del Banco Central de Venezuela, sin la participación, consulta o iniciativa del BCV?.

   2. Respecto del artículo 319, si ¿el Banco Central de Venezuela se encuentra regido por una ley especial o por la Ley General de Bancos y otros Institutos de Crédito?, ¿la facultad de control que la Constitución otorga al Poder Legislativo sobre el Banco Central de Venezuela puede ser delegada en el Poder Ejecutivo? y ¿puede el ejecutivo nacional coadministrar, controlar y vigilar la administración del Banco Central de Venezuela?

   3. Respecto del artículo 320, si ¿puede el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional modificar el llamado acuerdo anual de Políticas en cualquier momento?, ¿son las llamadas utilidades cambiarias formas de financiar políticas fiscales deficitarias?, si ¿puede el Banco Central de Venezuela emitir dinero inorgánico? y ¿qué se entiende por estabilidad económica a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?.

9. - En vista de la inminente discusión y aprobación del proyecto de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, y con el objeto de que no quede ilusorio el contenido del eventual fallo interpretativo que se dicte en la presente causa, los solicitantes, con base en lo dispuesto por los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, estando cumplidos –a su juicio- los requisitos de procedencia previstos en dichas normas legales, solicitaron sea decretada medida cautelar innominada consistente en la suspensión de la discusión y aprobación del proyecto de ley de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, hasta que sea resuelta la presente solicitud.

   II

   DE LA COMPETENCIA

   Esta Sala ha declarado, desde su sentencia n° 1.077/2000, del 22 de septiembre, caso: S.T.L., que tiene atribuida la competencia para conocer de las solicitudes de interpretación del Texto Constitucional. Si bien no existe una disposición concreta que la prevea, tal solicitud se fundamenta en la cualidad que tiene esta Sala Constitucional como máxima garante de la integridad y vigencia del Texto Fundamental, así como en el desarrollo del poder que expresamente se le atribuye para la interpretación vinculante de sus normas. En esta ocasión, la Sala se limita a reiterar tal criterio, expuesto en numerosas sentencias posteriores (ver sentencias números 1309/2001, del 19.07, caso: H.E., 867/2002, del 08.05, caso: Universidad Central de Venezuela, y 2.926/2002, del 20.11, caso: J.V.A.).

   Así, se ha señalado que su facultad interpretativa respecto de este medio está supeditada a que la norma a interpretar esté contenida en la Constitución (cfr. sentencia n° 1415/2000 del 22 de noviembre, caso: F.R.R., entre otras) o integre el sistema constitucional (cfr. sentencia n° 1860/2001, del 5 de octubre, caso: C.L. delE.B.), del cual formarían parte los tratados o convenios internacionales que autorizan la producción de normas por parte de organizaciones internacionales (cfr. sentencia n° 1077/2000, del 22 de septiembre caso: S.T.L.) o las normas de carácter general dictadas por la Asamblea Nacional Constituyente (cfr. al respecto sentencia n° 1563/2000, del 13 de diciembre, caso: A.P.).

   En tal sentido, visto que se solicita la interpretación de tres (3) disposiciones contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a saber, en sus artículos 318, 319 y 320, esta Sala asume la competencia para conocer de la presente solicitud y pasa a pronunciarse sobre su admisibilidad. Así se declara.

   III

   DE LA ADMISIBILIDAD

   La Sala ha establecido, de manera pacífica y reiterada, en cuanto a la admisión de la solicitud de interpretación constitucional, que los solicitantes deben cumplir de forma concurrente, con los requisitos que se enumeran a continuación:

1. - Legitimación para recurrir. Debe subyacer tras la consulta una duda razonable que afecte de forma actual o futura al solicitante.

2. - Novedad del objeto de la acción. Esta causal de inadmisibilidad no opera en razón de la precedencia de una decisión respecto al mismo asunto planteado, sino a la persistencia en el ánimo de la Sala del criterio a que estuvo sujeta la decisión previa.

3. - Que lo peticionado a la Sala no coincida en un todo con el objeto principal de una controversia que curse o pueda cursar ante otro tribunal o instancia judicial, esto es, será admisible la solicitud cuando la consulta exija un análisis de la norma constitucional que, si bien puede estar relacionada con el caso planteado ante otra instancia judicial, pueda y deba ser resuelta dicha duda en el solo plano de la constitucionalidad.

   Ello ocurriría en aquellos casos de novedad de una norma en el marco del ordenamiento jurídico constitucional y el consecuencial grado de imprecisión respecto a su alcance por la falta del debido desarrollo legislativo (cfr. sentencias números 2.507/2001, del 30.11, caso: Ginebra M. deF. y 2.714/2002, del 30.10, caso: Delitos de lesa humanidad).

4. - Que no sean acumuladas acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles (tal circunstancia fue sancionada en la sentencia n° 2657/2001, del 14.12, caso: Morela Hernández);

5. - Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la solicitud es admisible;

6. - Que el escrito sea inteligible y que no contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

   Observa la Sala que los ciudadanos A.J. Ledezma Díaz, F.L., T.Z., C.B., I.M.L., L.T., R.B., H.U., E.G.S. y Sharen Fernández, actúan en el caso bajo estudio invocando su condición de ciudadanos venezolanos que emplean en sus relaciones laborales, tributarias y económicas cotidianas moneda nacional (bolívar), así como su cualidad para solicitar la tutela de los derechos e intereses difusos y colectivos de los habitantes de la Nación venezolana, pero no indican en ninguna parte del escrito consignado cuál es la duda razonable, actual o potencial, que existe en cuanto al sentido y alcance que debe atribuirse a las disposiciones contenidas en los artículos 318, 319 y 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a pesar de que tal precisión es fundamental para que esta Sala reconozca legitimación en los accionantes al objeto de plantear la solicitud de interpretación, según lo estableció en su sentencia interpretativa n° 1077/2000, del 22 de septiembre.

   En efecto, en los diferentes párrafos que integran el escrito contentivo de la solicitud de interpretación constitucional, los solicitantes formulan una serie de denuncias y de consideraciones doctrinarias sobre la pertinencia y constitucionalidad de algunas previsiones contenidas en el para entonces proyecto de ley de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, actual Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial n° 5.606 Extraordinario del 18 de octubre de 2002, en particular, sobre la conveniencia político-económica y sobre la compatibilidad con la Constitución de 1999, del empleo por el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela de utilidades cambiarias para el supuesto financiamiento de políticas deficitarias, planteamientos que, lejos de evidenciar la existencia de dudas en cuanto al sentido, propósito y alcance de las normas constitucionales cuya interpretación es solicitada, revelan la intención en los accionantes de obtener un pronunciamiento preliminar sobre el apego del referido proyecto de ley con las normas contenidas en los artículos 318, 319 y 320 de la Constitución, pretensión que carece de base legal y constitucional de acuerdo al vigente ordenamiento jurídico.

   Así las cosas, se aprecia en el ánimo de los solicitantes la intención de ejercer una suerte de control a priori, no existente en el ordenamiento jurídico, sobre la constitucionalidad del entonces proyecto de ley de reforma de la Ley del Banco Central de Venezuela, actual Ley del Banco Central de Venezuela que ya ha sido objeto de recursos de nulidad (ver decisiones números 14 y 18 del Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en los expedientes 03-508 y 03-527); la Sala advierte la existencia de diferentes interrogantes que, además de no estar vinculadas con el texto de las normas contenidas en los artículos cuya interpretación es solicitada, pretenden que se dicte un pronunciamiento judicial sobre materias, decisiones o actuaciones que competen a órganos y entes del Estado venezolano como son, entre otros, la Asamblea Nacional, la Presidencia de la República, el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela, con el objeto de limitar mediante una actuación jurisdiccional las amplias potestades que dichos órganos y entes tienen atribuidas por la Constitución y las leyes para regular y dirigir las políticas económicas y monetarias, así como para asegurar la obtención de recursos destinados al financiamiento del sector público.

   En todo caso, tal posibilidad fue negada por esta Sala de manera categórica en la referida sentencia n° 1077/2000, del 22.09, cuando señaló que “...igualmente, será inadmisible el recurso (...) cuando a juicio de la Sala, lo que se plantea no persigue sino la solución de un conflicto concreto entre particulares o entre éstos y órganos públicos, o entre estos últimos; o una escondida forma destinada a lograr una opinión previa sobre la inconstitucionalidad de una ley”.

   En cuanto al carácter meramente académico de algunas de las interrogantes planteadas en su escrito por los ciudadanos peticionantes (verbigracia, ¿qué se entiende por “regular” la moneda?, ¿qué se entiende por estabilidad económica a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela?) esta Sala Constitucional ha advertido en anteriores causas contentivas de solicitudes de interpretación constitucional, así como la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia en jurisprudencia reiterada, lo hizo al conocer solicitudes de interpretación de normas legales (cfr. sentencias del 05.08.92, caso: A.F.V.; 16.05.95, caso: Ministro de la Defensa; 16.06.95, caso: Presidente de la República; 19.01.99, caso: Fundahumanos; 19.01.99, caso: M.J.M. y otros; 26.01.99, caso: C.M.G.; 28.01.99, caso: P.R.; y 28.01.99, caso: Ministerio de Relaciones Exteriores), que tal vía jurisdiccional no puede ser empelada como un ejercicio académico, desprovisto de la finalidad práctica de contribuir con la mejor aplicación, en este caso, del Texto Constitucional, pues no es concebible que se abra la posibilidad a cualquier particular o grupo de ellos de ocupar a la jurisdicción en resolverle dudas que, en abstracto, tuviere acerca de la interpretación de una norma, sin que exista un caso o situación concreta, que origine de una duda de interpretación o aplicación normativa razonable, al cual aplicar el contenido del fallo interpretativo requerido, ya que la labor de la Sala Constitucional, como máximo y último intérprete de la Constitución, es dar solución a situaciones fácticas y no resolver solicitudes que simplemente aspiran a una labor intelectual, consultiva, pedagógica o casi de asesoría (cfr., entre otras, sentencia de esta Sala n° 3.024/2000, del 02.12, caso: J.A.C.C.).

   Por los motivos precedentes, visto que los ciudadanos A.J. Ledezma Díaz, F.L., T.Z., C.B., I.M.L., L.T., R.B., H.U., E.G.S. y Sharen Fernández, aun cuando están en una especial situación que los legitima, no demostraron la existencia de una duda razonable sobre el sentido y alcance que debe atribuirse a las disposiciones contenidas en los artículos 318, 319 y 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que pueda afectar, en la actualidad o en el futuro, sus derechos e intereses como ciudadanos venezolanos, y visto que la comprobación de tal circunstancia conlleva la ausencia del objeto de la solicitud de interpretación, esta Sala declara inadmisible la petición de interpretación constitucional formulada en la presente causa por los prenombrados ciudadanos, por no ajustarse a los requisitos de admisibilidad prescritos por la doctrina jurisprudencial de este Supremo Tribunal. Así se decide.

   IV

   DECISIÓN

   Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara INADMISIBLE la solicitud de interpretación constitucional presentada por los ciudadanos A.J. Ledezma Díaz, F.L., T.Z., C.B., I.M.L., L.T., R.B., H.U., E.G.S. y Sharen Fernández, asistidos por los abogados C.A.G.S., R.P.B. y W.A., sobre el sentido y alcance de las disposiciones contenidas en los artículos 318, 319 y 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Publíquese, regístrese y archívese el expediente.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de octubre dos mil tres. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   JMDO/ns

   Exp. n° 02-2348.