Sentencia nº 01158 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 21 de Septiembre de 2011

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2010-0875 Mediante escrito presentado en fecha 7 de octubre de 2010 el abogado J.A.P., titular de la cédula de identidad N° 6.932.621, e inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 64.351, actuando en su propio nombre, solicitó la interpretación de los numerales 12 y 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.163 del 22 de abril de 2009.

El 13 de octubre de 2010 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, lo cual se efectuó el 26 del mismo mes y año.

Por auto del 11 de noviembre de 2010 el referido Juzgado, admitió cuanto ha lugar en derecho el recurso interpuesto y ordenó la notificación de las ciudadanas Presidenta de la Asamblea Nacional, Fiscala General de la República y Procuradora General de la República; esta última de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Dejó establecido igualmente el mencionado Juzgado, que una vez constasen en autos las notificaciones ordenadas se remitiría el expediente a la Sala, a fin de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio conforme a lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Cumplidas las notificaciones ordenadas, en fecha 1° de marzo de 2011 se pasó el expediente a la Sala.

El día 9 del mismo mes y año se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó la Audiencia de Juicio para el día treinta y uno (31) de marzo de 2011, de acuerdo a lo previsto en el aludido artículo 82.

Por auto de fecha 9 de marzo de 2011 se dejó constancia de la designación realizada por la Asamblea Nacional a la Doctora T.O.Z. en fecha 7 de diciembre de 2010, quien se juramentó e incorporó como Magistrada Principal de la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal de la República en fecha 9 de diciembre del mismo año, quedando la Sala integrada de la siguiente manera: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero; los Magistrados Levis Ignacio Zerpa y Emiro García Rosas y la Magistrada T.O.Z..

Llegada la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio, se dejó constancia de la comparecencia del ciudadano J.A.P., de la sustituta de la Procuradora General de la República y de la representación de la Asamblea Nacional, quienes expusieron sus argumentos. En esa oportunidad la representación de la República y de la Asamblea Nacional consignaron sus conclusiones por escrito.

En fecha 14 de abril de 2011 la causa entró en estado de sentencia, de lo cual se dejó constancia conforme a lo previsto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Realizado el estudio de las actas que componen el expediente, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la interpretación de los numerales 12 y 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal solicitada por el abogado J.A.P., lo cual pasa a hacer en los términos siguientes:

I

DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN

Mediante escrito presentado ante esta Sala en fecha 7 de octubre de 2010, el abogado J.A.P., antes identificado, actuando en su nombre, interpuso recurso de interpretación acerca de los numerales 12 y 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. En su escrito alegó lo siguiente:

Que siendo Asesor externo del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Miranda, se le presenta la duda respecto a “a) si puede o no el Concejo Municipal, otorgar el beneficio de jubilación a los funcionarios y funcionarias que laboran en ese organismo; b) cual sería el ente encargado de erogar el pago derivado del otorgamiento de dicho beneficio y durante todo el período de disfrute de la misma; c) si es al Alcalde de la entidad o con cargo al presupuesto del Concejo Municipal”.

Señala que tales dudas surgen por existir un considerable número de funcionarios, quienes a pesar de cumplir todos los requisitos y exigencias que establecen los artículos 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y 49 de su Reglamento, se han visto impedidos de gozar de tal beneficio por la falta de claridad de las normas que disponen y procuran su otorgamiento.

Aduce que tal situación no es exclusiva del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, sino que es recurrente en varios Concejos Municipales del país donde los Alcaldes y Presidentes de los Concejos Municipales, no encuentran una n.c. en la que puedan fundamentar el otorgamiento de tal beneficio para que no sea considerado una extralimitación de funciones.

Expone que el artículo 7 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, dispone que “El funcionario o empleado que tenga derecho a la jubilación, podrá solicitarla ante la máxima autoridad del organismo, por intermedio de la Oficina de Personal respectiva (…)”.

Alega que conforme a la aludida norma, “en aplicación del artículo 95.12 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (…) y el artículo 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…), es al Presidente o Presidenta del Concejo Municipal al que correspondería otorgar dicho beneficio de jubilación a los funcionarios y funcionarias, empleados y empleadas que laboran para dicho Concejo”.

Indica que “el Concejo Municipal después de habérsele otorgado autonomía administrativa y funcional en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, surgió una incertidumbre que ni dicha Ley, ni la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios o su reglamento, clarifican, y es (…) si es al Alcalde o Alcaldesa del Municipio (…) el órgano al que le corresponde otorgar o velar por el otorgamiento del derecho de jubilación a ‘todos los funcionarios, funcionarias, empleados y empleadas’ del Municipio, o si (…) dicho derecho de jubilación debe ser concedido u otorgado por el Presidente o Presidenta del Concejo Municipal (…) con cargo a la partida que al efecto debería disponer el Municipio, a través del Alcalde, como administrador del patrimonio municipal”. (sic)

Igualmente, señala que a diferencia de lo que establecía el numeral 16 del artículo 74 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, la norma cuya interpretación se solicita no determina claramente la competencia o atribución de potestad de otorgamiento del derecho de jubilación a los funcionarios y empleados del Concejo Municipal y, en general, a todos los funcionarios y empleados de los órganos que componen el Municipio.

Finalmente, solicita se interprete cuál es el alcance jurídico del numeral 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en cuanto al vacio que se presenta en relación a las jubilaciones y, en este orden, se declare cuál es el sentido, propósito, alcance y razón en base a los principios constitucionales de intangibilidad y progresividad del beneficio de jubilación.

Asimismo, pide se declare “a quien corresponde pagar las pensiones derivadas del otorgamiento del beneficio de la jubilación para los funcionarios y funcionarias del Concejo Municipal, durante el periodo de disfrute de la misma, si es al alcalde ó con cargo al presupuesto del Concejo Municipal”. (sic)

II

DE LA OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En fecha 31 de marzo de 2011 la abogada Raysabel Gutiérrez Henríquez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 62.705, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, manifestó la opinión del órgano que representa con relación a la interpretación solicitada, en los términos siguientes:

Respecto a la admisibilidad del recurso señala que, en el caso de autos, no se cumple con el requisito de la legitimación para solicitar la interpretación, pues del escrito recursivo se observa que el accionante no menciona ni anexa documento que acredite su cualidad para interponer el recurso en nombre del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, toda vez que señala ser asesor externo del mismo, en razón de lo cual pide sea declarado el recurso inadmisible.

Indica que con la interpretación requerida, el actor pretende que esta Sala “de respuesta a una serie de interrogantes que no están incursas dentro de la norma de la cual solicita interpretación”, por cuanto para resolver sus planteamientos se necesita realizar un estudio sobre el procedimiento para otorgar el beneficio de jubilación de los funcionarios, funcionarias, empleados y empleadas al servicio del Concejo Municipal y de los demás órganos que componen los Municipios, así como determinar a cuál presupuesto deben imputarse las jubilaciones en caso de ser concedidas.

Acerca del planteamiento formulado por la parte actora, referido a que esta Sala “declare cuál es el sentido, propósito, alcance y razón en base a los principios constitucionales de intangibilidad y progresividad del beneficio de jubilación”; señala la República que resulta improcedente formular la solicitud en los términos planteados, por cuanto la misma es genérica e indeterminada al no precisarse la norma o el conjunto de disposiciones en torno a las cuáles ha de realizarse la interpretación.

Precisa la representación de la República que esta Sala, en sentencia N° 00079 de fecha 22 de enero de 2009, concluyó que de acuerdo a los enunciados de los referidos numerales 12 y 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, al Concejo Municipal “le corresponde el nombramiento de su personal y el de la Secretaría y el Cronista”; por lo cual resulta claro que entre los deberes y atribuciones del Concejo Municipal no se hace mención a que ese órgano municipal le corresponda otorgar el beneficio de la jubilación a su personal.

Concluye la representación de la República que la lectura concatenada del numeral 16 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y las normas cuya interpretación se solicita, se desprende que al Alcalde como máximo jefe de la rama Ejecutiva Municipal se le atribuía la facultad para otorgar el beneficio de jubilación a los funcionarios (as), empleados (as) al servicio del Municipio, en virtud de lo cual en resguardo del espíritu, propósito y razón del instrumento jurídico vigente, debe llenarse en forma semejante este vacío normativo concluyendo que es al Ejecutivo Municipal en la persona de su Alcalde o Alcaldesa al que corresponde, “… el otorgamiento del referido derecho al personal adscrito al Municipio, en el presente caso al Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda”.

III

DE LA OPINIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL

Mediante escrito presentado el 31 de marzo de 2011 los abogados M.E.G.B., C.E.F.D., J.J.C., C.M.R.B. y J.S., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 24.994, 66.384, 92.948, 97.533 y 109.373, respectivamente, actuando con el carácter de representantes de la Asamblea Nacional, presentaron un escrito contentivo de la opinión del órgano que representan, en los términos siguientes:

Sostienen que el ordinal 7° del artículo 88 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, atribuye al Alcalde funciones como administrador del Municipio y jefe del Ejecutivo Municipal; y el artículo 95 eiusdem, prevé la configuración y funciones privativas del Concejo Municipal como órgano legislativo del Municipio, de lo cual se evidencia que las autoridades legislativas y ejecutivas del Municipio, poseen competencias que están directamente relacionadas con la administración del personal que labora para dichos órganos.

Que en razón de lo anterior, afirman “debe entenderse que, por una parte, corresponde al funcionario o funcionaria o empleado y empleada realizar la solicitud de parte a la máxima autoridad del organismo para el cual presta servicio, y por otra parte, corresponde a estas dos entidades como máximas autoridades, tanto del órgano legislativo como al propio Alcalde o Alcaldesa, el otorgamiento de la jubilación cuando corresponda si es de oficio, a los funcionarios (as) o empleados (as) que presten servicios para dichos órganos”.

Que los Municipios y sus entes descentralizados o con autonomía propia, se encuentran sometidos a la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios; por tanto -afirman- estos últimos deben regirse y están subordinados al cumplimiento de las regulaciones y de los requisitos allí establecidos para el otorgamiento del beneficio de jubilación y de las pensiones, en razón de lo cual una vez llenos los requisitos de procedencia, corresponderá a las máximas autoridades de dichos entes incorporar dentro de su presupuesto los recursos necesarios para el cumplimiento y pago de las jubilaciones y pensiones.

Finalmente, señala la representación de la Asamblea Nacional que el derecho a la jubilación y a percibir una pensión de jubilación constituye un derecho social por excelencia, de fundamental importancia para el estado social y, en consecuencia, la administración municipal (y sus órganos o entes descentralizados) se encuentran en la obligación de otorgar el referido beneficio cuando se llenen los extremos previstos en la ley, como parte del sistema de previsión y seguridad social el cual se haya reservado al Poder Público Nacional.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto al recurso de interpretación que ha sido planteado; no obstante, se hace necesario efectuar algunas precisiones, a fin de determinar la vigencia de las normas cuya interpretación se solicita.

En ese sentido se observa que, en el caso de autos, la parte actora solicita la interpretación de los numerales 12 y 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.163 del 22 de abril de 2009; sin embargo, es del dominio público que en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° Extraordinario 6.015 de fecha 28 de diciembre de 2010, fue publicada una reforma parcial de dicha Ley.

En efecto, se observa en la aludida reforma la modificación de los artículos 1, 2, 3, 5, 19, 30, 33, 35, 36, 37, 51, 81, 82, 110, 111, 275, 281; el cambio en la denominación de los Capítulos III y V y del Título IV; así como la incorporación del artículo 112; asimismo, se suprimió el artículo 284 y se incorporó una nueva Disposición Transitoria.

Como puede observarse, en la reforma efectuada a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal en fecha 28 de diciembre de 2010, no fue modificado en forma alguna el artículo 95 (objeto del recurso de interpretación), razón por la cual considera la Sala que en el caso bajo estudio se ha configurado lo que la jurisprudencia ha denominado la “conversión del recurso”. Así se decide.

Precisado lo anterior, observa la Sala el alegato expuesto por la sustituta de la Procuradora General de la República en su escrito de opinión, conforme al cual el caso de autos debe ser declarado inadmisible, pues no se cumple con el requisito de la legitimación para solicitar la interpretación, por cuanto del escrito recursivo se observa que el accionante no menciona ni anexa documento que acredite su condición para interponer el recurso en nombre del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Bolivariano de Miranda, pues sólo señala ser asesor externo del mismo.

Tal alegato lleva a esta M.I. a revisar el auto de admisión dictado en fecha 11 de noviembre de 2010 por el Juzgado de Sustanciación por el cual se admitió el recurso de autos y, al respecto, observa:

En primer lugar, se evidencia que dicho Juzgado con el objeto de admitir el recurso de autos revisó las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y lo admitió cuanto ha lugar en derecho.

Sin embargo, cabe resaltar que además de los requisitos generales de inadmisibilidad de las demandas previstos en el aludido artículo 35, en el caso de autos, por tratarse de una demanda de interpretación, la cual debe llenar otros requisitos adicionales a los ya verificados, debe observarse el contenido del numeral 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual establece lo que sigue:

Artículo 31. Son competencias comunes de cada Sala del Tribunal Supremo de Justicia:

(...omissis...)

5. Conocer las demandas de interpretación acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso que disponga la ley para dirimir la situación de que se trate

.

La referida norma además de regular la competencia de este Alto Tribunal para conocer de los recursos de interpretación, dispone expresamente algunos supuestos de admisibilidad de este especial recurso, a saber: i) Que la interpretación solicitada verse sobre un texto legal; ii) Que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación sometida a interpretación. (Vid. sentencia de esta Sala N° 1126 del 11 de agosto de 2011).

En segundo lugar, advierte la Sala que el Juzgado de Sustanciación en el auto de fecha 11 de noviembre de 2010, antes mencionado, no dio cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Capítulo III, sección tercera, titulada “procedimiento común a las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas”, en el cual se prevé, específicamente, en el artículo 80, lo siguiente:

Artículo 80. En el auto de admisión se ordenará la notificación de los interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará el tribunal, para que comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la audiencia de juicio. El cartel será librado el día siguiente a aquel en que conste en autos la última de las notificaciones ordenadas.

En los casos de nulidad de actos de efectos particulares no será obligatorio el cartel de emplazamiento, a menos que razonadamente lo justifique el tribunal.

La norma transcrita establece con toda claridad que en el auto de admisión de las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas, se deberá ordenar librar un cartel de notificación a los interesados a fin de que comparezcan a hacerse parte en la causa, y puedan ejercer su derecho a intervenir en la audiencia de juicio que al efecto se fije. El cartel será librado al día siguiente a aquel en que conste en autos la última de las notificaciones ordenadas. La única excepción prevista en la referida norma a la obligatoriedad del cartel de emplazamiento, es la referida a los recursos de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, que no es el caso de autos.

Ahora bien, no constando en autos que el Juzgado de Sustanciación haya revisado los requisitos previstos en el numeral 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en la oportunidad de admitir el recurso de interpretación, ni ordenado la subsiguiente publicación del cartel de notificación que establece el aludido artículo 80, debe la Sala anular dicho auto, así como todas las actuaciones posteriores; en consecuencia, se ordena reponer la causa al estado de admisión del recurso de interpretación de autos.

Establecido lo anterior, se ordena la remisión de este expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de que una vez revisados los supuestos de admisibilidad (artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y numeral 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia), dé cumplimiento a lo previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Capítulo III, Sección Tercera, titulada “Procedimiento común a las demandas de nulidad, interpretación y controversias administrativas”, específicamente, los artículos 76 y siguientes. Así se establece.

V

DECISIÓN

Sobre la base de los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ANULA el auto de admisión dictado por el Juzgado de Sustanciación en fecha 11 de noviembre de 2010, así como todas las actuaciones sucesivas realizadas en el expediente.

2.- REPONE LA CAUSA al estado en que el Juzgado de Sustanciación revise nuevamente la admisibilidad del recurso de interpretación solicitado por el abogado J.A.P., antes identificado, de los numerales 12 y 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° Extraordinario 6.015 de fecha 28 de diciembre de 2010, en los términos expuestos en este fallo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de septiembre del año dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

YOLANDA J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

E.G.R.

T.O.Z.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintiuno (21) de septiembre del año dos mil once, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01158, la cual no está firmada por el Magistrado Emiro García Rosas, por motivos justificados.

La Secretaria,

S.Y.G.