Decisión nº 009-2008 de Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 24 de Enero de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPERIOR DÉCIMO DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. Nº 0314-07

En fecha 31 de julio de 2007, la abogada S.Y., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 67.185, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana A.C., titular de la cédula de identidad Nº 4.000.966, ejerció formal querella funcionarial contra el MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, por órgano de la respectiva ALCALDÍA, ante el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital actuando en funciones de Distribución y, el 1º de agosto de 2007, previa distribución de la causa, se recibió el expediente en este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien le corresponde dictar sentencia, sobre base de las siguientes consideraciones:

I

DE LA QUERELLA

La apoderada judicial de la querellante fundamentó la querella funcionarial ejercida sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que su representada ingresó el 16 de diciembre de 1977 a la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria del Municipio Libertador (SUMAT), prestando servicios por más de 29 años, siendo su último cargo desempeñado el de Administrador Tributario IV.

Que en el año 2002 le nació el derecho al beneficio de jubilación una vez cumplidos los requisitos previstos en el artículo 29 literal a) de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 1602 de fecha 3 de julio de 1996, el 4 de febrero de 2002 solicitó ante el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador que fuera tramitado el beneficio de jubilación de acuerdo a la mencionada Ordenanza, sin haber obtenido respuesta alguna, por lo que el 19 de mayo de 2004 ratificó tal solicitud, sobre lo que la Administración le indicó que cumplía con los requisitos pero que no había disponibilidad presupuestaria.

Que la Administración procedió a otorgarle el beneficio de jubilación mediante Resolución Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007, con vigencia a partir del 1º de mayo de 2007, con una asignación de Quinientos Ochenta y Siete Mil Seiscientos Veintisiete Bolívares con Noventa y Seis Céntimos (Bs. 587.627,96), equivalente al 72,5% del promedio del sueldo devengado durante los últimos 24 meses, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3, literal a), Parágrafo Segundo de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, con lo que se vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto se aplicó retroactivamente dicha ley, cuando lo correcto era que se aplicara la normativa legal prevista en la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, conforme a cuyo artículo 30 le correspondía el 100% de su sueldo.

Que una vez notificado el mencionado acto administrativo, su representada acudió ante el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante Oficio recibido en fecha 16 de mayo de 2007, a los fines de plantearle su desacuerdo con el referido acto, sin haber obtenido respuesta oportuna, indicándosele verbalmente que debía aplicarse la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios de acuerdo a lo señalado en la sentencia dictada el 3 de agosto de 2004 por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, publicada el 21 de octubre de 2004 en la Gaceta Oficial

Nº 38.048, que anuló la aludida Ordenanza.

Que la Administración incurrió en una falsa interpretación, pues “(…) la intención del legislador fue resguardar los derechos de los beneficiarios por la ley local fijando los efectos de esa decisión a partir de la publicación en Gaceta Oficial (…) lo que [significaba] que si el otorgamiento de jubilación se encontraba en espera de disponibilidad presupuestaria por haber sido tramitado por el funcionario quien [era] el débil jurídico, de ninguna manera podía posteriormente a ello fundamentarse en una norma no vigente para el momento de su real otorgamiento (año 2002) (…)” (Negrillas del original).

Que se le violó el derecho a la igualdad previsto en el artículo 21 del Texto Constitucional, pues en el mes de julio del año 2005 le fue otorgado a varios funcionarios de dicho Municipio el derecho al beneficio de jubilación conforme a la mencionada Ordenanza y, en el mes de agosto de 2005, la Administración revocó dichos actos administrativos por no cumplir con los requisitos exigidos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, ordenando su reincorporación a los respectivos cargos, para posteriormente reconocer en fecha 24 de abril de 2006 la jubilación otorgada, dejando sin efecto tales actos administrativos mediante Resolución Nº 188, publicada en Gaceta Municipal Nº 2746-1.

Que “(…) dichos Actos Administrativos y/o Resoluciones (…) radican en un mismo hecho con sujetos en misma paridad de condiciones, y que al ser reconocido el derecho según la ley local a unos funcionarios, la administración (sic) no se ajustó a Derecho e incurrió en violación al derecho a la igualdad (…) por lo que [demandó] del gobierno municipal [protegiese] los derechos de [su] representada (…) ya que (…) se encuentra amparada por los principio (sic) de irretroactividad de la ley, igualdad, y equidad en el ejercicio del derecho al trabajo, la progresividad de sus derechos humanos y la aplicación más favorable en materia laboral (Indubio Pro-Operario), recogido en el texto constitucional (sic) en el numeral 3 de su artículo 89 (…)”.

Que el acto administrativo recurrido violenta las garantías previstas en los artículos 19, 21, 24, 51 y 80 del Texto Constitucional, pues a pesar de estar en vigencia desde hace años la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la Administración continuaba aplicando Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, hasta la referida sentencia que dejó sin efecto la misma y, que el ente querellado debió garantizar el derecho de su representada antes de aplicar la nueva normativa desde su promulgación.

Finalmente, solicitó que fuere declarada la nulidad de la mencionada Resolución Nº 404 que le otorgó el beneficio de jubilación y, que se tome como normativa legal a aplicar la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, se ordene cancelar a diferencia de la pensión desde el 1º de mayo de 2007 y las que se generen en el transcurso del proceso, tomando en cuenta los aumentos de sueldo que se produzcan en la Administración Pública hasta la efectiva ejecución de la sentencia, así como el pago de la diferencia en el porcentaje que aporte el organismo querellado a la Caja de Ahorro del Personal jubilado como consecuencia del ajuste de la pensión jubilatoria y el monto de la remuneración de fin de año, todo ello determinado mediante experticia complementaria del fallo.

II

DE LA CONTESTACIÓN

En fecha 22 de noviembre de 2007, la abogada S.C.O., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 118.292, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, presentó escrito de contestación a la querella funcionarial interpuesta, oponiendo las siguientes defensas y excepciones:

Negó, rechazó y contradijo tanto en los hechos como en derecho la querella incoada y, señaló que para el momento en que se le solicitó a la Administración que estudiare la posibilidad de incluir a la querellante en el listado de los funcionarios a ser jubilados, ésta no cumplía los requisitos exigidos por la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, por lo que no se le otorgó tal beneficio, siendo que, cuando efectuó una nueva solicitud, la Administración no le dio respuesta y, en tal sentido, no se violó derecho alguno ni se dejó de garantizar el derecho a la seguridad social.

Que “(…) al momento en que [se otorgó] el beneficio de jubilación [a la querellante] lo [hizo] bajo los términos establecidos por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, por que (sic) (…) [cumplía] con los requisitos establecidos por dicha norma (sic) encontrándose esta (sic) en vigencia para dicho momento (…), ya que la misma es de reserva legal y la administración (sic) [podía] en todo momento aplicar las leyes que [creyere] conveniente (…) [encuadrando] dentro de los supuestos establecidos en el Artículo 3 de la [referida] Ley (…)”.

Rechazó que se hubieren vulnerado los derechos a la igualdad y a la estabilidad laboral de la querellante pues, por una parte, “(…) la misma no [había] sido maltratada por la Administración o abuso (sic) que contra ella se [cometieron], ya que no fue acreedora de tal derecho (…)” y, por la otra, “(…) la estabilidad [era] un concepto en el campo de la (sic) relaciones funcionariales no indica (…) estabilidad absoluta sino limitada al cumplimiento del procedimiento establecido en la norma; En (sic) [este] caso (…) la recurrente no cumplía con los requisitos para obtener tal beneficio (…)”.

Finalmente, solicitó que fuese declarada sin lugar la querella interpuesta.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, pronunciarse sobre la querella interpuesta por la apoderada judicial de la ciudadana A.C. contra el Municipio Libertador del Distrito Capital, por órgano de la respectiva Alcaldía, tendente principalmente a lograr la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007, mediante la cual le fue otorgado el beneficio de jubilación.

1. Como punto previo, debe este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido estima que a tenor de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada el 11 de julio de 2002 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.482, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, según la cual la competencia para conocer de controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio y, visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la jurisdicción de la Región Capital, entre la querellante y el Municipio Libertador del Distrito Capital, por órgano de la respectiva Alcaldía y, que el acto administrativo impugnado fue dictado en la referida entidad territorial, en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella interpuesta. Así se declara.

2. Sentado lo anterior, corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital decidir la querella interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Del análisis de las actas procesales, se evidencia que la pretensión de la querellante se dirige, principalmente, a obtener la nulidad de la Resolución

Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007, mediante la cual le fue otorgado el beneficio de jubilación de conformidad con la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, por considerar que la Administración erró al aplicar dicha normativa, pues, a su juicio, le era aplicable el régimen previsto en la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal y, que en consecuencia de ello, se ordene el pago de la diferencia existente entre el monto de la pensión de jubilación que estaba percibiendo y el que a su juicio le corresponde, tomando en cuenta los aumentos de sueldo que se hubieren generado en el tiempo, además del pago de la diferencia del porcentaje de aporte del organismo querellado a la Caja de Ahorros del personal jubilado y, del monto de la remuneración de fin de año.

Así, dicha ciudadana sustentó su pretensión sobre la base de las disposiciones previstas en los artículos 19, 21, 24, 51, 80 y 89 numeral 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos a la protección de los derechos humanos, al derecho a la igualdad, al principio de irretroactividad de la ley, a los derechos de petición y seguridad social y, al principio in dubio pro operario, como parte del derecho al trabajo, respectivamente, siendo su argumento fundamental la aplicación errónea por parte de la Administración Pública del instrumento normativo empleado para el otorgamiento en su favor del beneficio de jubilación, lo que, a su juicio, ocasionó el quebrantamiento de las disposiciones antes mencionadas.

Al respecto, este Sentenciador, a los fines del análisis de los argumentos expuestos, estima necesario traer a colación lo siguiente:

Bastamente, ha señalado tanto la doctrina como la jurisprudencia patria que el falso supuesto constituye un vicio que afecta de nulidad el acto administrativo que adolece del mismo, sea que se trate del denominado falso supuesto de hecho “(…) que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo (…)”, o bien, del llamado falso supuesto de derecho que “(…) tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da a la norma un sentido que ésta no tiene (…)”; en uno u otro caso, la consecuencia sería la misma, por lo que alegada la existencia de tal vicio debe examinarse si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, y si se dictó de manera que guardara la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma jurídica (Vid. entre otras, la sentencia Nº 00933 de fecha 29 de julio de 2004, caso: Inspector General de Tribunales vs. Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, emanada de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

De esta forma, existirá falso supuesto de derecho cuando se ha incurrido en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo, aplicando al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula. La falsa aplicación de una norma jurídica se verifica cuando, aún entendiéndose rectamente una norma en sí misma, se aplica a un hecho no regulado por ella o se aplica de manera de llegar a consecuencias jurídicas contrarias a las requeridas por la Ley (Vid., entre otras, sentencias Nros. 1.586 y 1.655 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 5 y 12 de diciembre del año 2000, respectivamente).

Ello así, a juicio de este Juzgador, en el caso de autos, el argumento que sustenta la solicitud bajo análisis coincide con el denominado falso supuesto de derecho, toda vez que al señalar la parte querellante que se afectaron “(…) el patrimonio y los derechos de su representada, por cuanto lo correcto [era] que el hoy querellado [aplicara] la normativa legal prevista en la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal (…)” para el otorgamiento del beneficio de jubilación, y no la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, aplicada por una falsa interpretación de la sentencia dictada el 3 de agosto de 2004 por la Sala Constitucional del Tribunal de Justicia, mediante la cual anuló la referida Ordenanza, con lo que, desde su punto de vista, se violaron, entre otros, el principio de irretroactividad de la ley y el derecho a la igualdad que la asiste, previsto en los artículos 24 y 21 del Texto Constitucional, respectivamente, está afirmando, tácitamente, que hubo una falsa aplicación del derecho pues, a su juicio, la Administración fundamentó el acto administrativo de jubilación en una norma que no era aplicable al caso concreto.

Ahora bien, a los fines de efectuar el respectivo análisis, este Sentenciador debe precisar que en fecha 12 de abril de 1984 el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal dictó la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal que fue publicada en la Gaceta Municipal Nº 612, Extraordinaria, de fecha 1º de junio de 1984, siendo ésta posteriormente modificada por el referido Órgano Legislativo local y, publicada en la Gaceta Municipal de dicha entidad territorial Nº 1602, Extraordinaria, de fecha 3 de julio de 1996.

Aunado a lo anterior, por notoriedad judicial este Juzgador tiene conocimiento que el 22 de marzo de 2002, se ejerció recurso de nulidad contra la referida Ordenanza, del cual terminó conociendo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que, en fecha 3 de agosto de 2004 dictó la respectiva decisión en el caso: J.R.H., cuyos términos precisos expuestos a continuación, en criterio de este Órgano Jurisdiccional, deben ser reflejados por considerarse necesarios los fines de la resolución del presente caso:

(…) Ahora bien, esta Sala, al decidir casos similares precedentes (vid. sentencias números 3347/2003, 3072/2003, 819/2002, 2724/2001, 835/2000 y 450/2000), ha dejado claramente sentado que la competencia para legislar sobre el régimen de la seguridad social en general, sea o no funcionarial, corresponde en exclusiva al Poder Nacional, en atención a lo dispuesto en los artículos 86, 147, 156.22, 156.32, 187.1 del Texto Fundamental vigente, con lo que resulta inconstitucional que los Estados o Municipios dicten leyes y ordenanzas en esa materia.

(…omissis…)

De acuerdo con lo antes expuesto, resulta evidente que, en el presente caso, el entonces Concejo Municipal del Distrito Federal invadió el ámbito de competencias exclusivas del Poder Legislativo Nacional al sancionar la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, incurriendo así en una usurpación de funciones, lo que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a declarar la nulidad por inconstitucionalidad de la citada Ordenanza, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se decide.

Declarado lo anterior, esta Sala Constitucional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, debe determinar los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias de normas, para tal fin, se observa que, en el presente caso, en el supuesto de fijarse los efectos del presente fallo hacia el pasado, es decir, ex tunc, traería como consecuencia, que algunos funcionarios públicos que ya hubiesen obtenido el beneficio de jubilación o pensión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley local impugnada, se verían en la obligación, en caso de no cumplir con los requisitos señalados en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, de reincorporarse como personal activo, así como de reintegrar los pagos obtenidos por concepto de jubilación o pensión. Asimismo, la administración municipal por su parte, estaría en la obligación de reincorporar y pagar los sueldos dejados de percibir por aquellos funcionarios que se encontrasen en la situación descrita anteriormente, lo cual, obviamente, ocasionaría una inseguridad jurídica y un descontrol presupuestario sin precedentes.

Siendo ello así, esta Sala, por razones de seguridad jurídica y en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley local, fija los efectos de esta decisión a partir de la publicación de este fallo en Gaceta Oficial, es decir, le otorga efectos ex nunc, sin que ello prejuzgue sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores municipales al haber dictado una ordenanza en flagrante usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional y violando de esta manera el principio de reserva legal nacional contenido en la Constitución. Así se decide (…)

(Negrillas de este Tribunal Superior).

De la sentencia citada parcialmente, la cual fue publicada el 21 de octubre de 2004 en la Gaceta Oficial Nº 38.048, resulta claro que la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal fue totalmente anulada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia por motivos de inconstitucionalidad, fijándose los efectos de dicha decisión, por razones de seguridad jurídica hacia el futuro, es decir, a partir de su publicación en Gaceta Oficial.

Posteriormente, en fecha 30 de agosto de 2005, el Síndico Procurador del Municipio Libertador del Distrito Capital, entre otros ciudadanos, interpuso ante la mencionada Sala del M.T. de la República recurso de interpretación constitucional del alcance de la sentencia antes citada, siendo éste declarado Improponible mediante decisión de fecha 14 de octubre de 2005, recaída en el Expediente Nº 05-1838, por no tratarse de una solicitud de interpretación de textos legales, pese a lo cual, el decisor pasó a destacar lo mencionado en la sentencia objeto de la solicitud que le fue presentada, para luego señalar lo siguiente:

(…) [Resulta] evidente que la Ordenanza objeto de anulación sólo sería aplicable a aquellos casos en los que los funcionarios públicos ya hubiesen obtenido el beneficio de jubilación o pensión, de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley local, debiendo en consecuencia aplicarse al resto de los procesos de jubilación que se encontraren en curso o que se iniciaren con posterioridad a la referida nulidad lo señalado en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios (…)

(Negrillas de este Tribunal Superior).

De la interpretación concordada de lo expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en las decisiones parcialmente transcritas, resulta claro que, pese a los motivos que generaron la nulidad por inconstitucionalidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, los efectos de tal nulidad fueron fijados hacia el futuro, en aras de salvaguardar la seguridad jurídica y los derechos de aquellos funcionarios que ya hubieren obtenido el beneficio de jubilación de acuerdo a dicha normativa, debiendo aplicarse a los procesos de jubilación que estuvieren en curso o que se iniciaren con posterioridad a la publicación en Gaceta Oficial de la aludida decisión la ley nacional, que no es otra que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, sancionada el 2 de julio de 1986, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 3.850, Extraordinario del 18 de julio de 1986 y, reformada por la Asamblea Nacional el 27 de abril de 2006, siendo publicado su texto en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.426 de fecha 28 de abril de 2006.

Dicho de otro modo, si bien como consecuencia lógica de la declaratoria de invalidez de un acto normativo contrario a derecho desaparecen también del orden jurídico los efectos, igualmente antijurídicos, que éste hubiere podido producir hasta ese momento, pues tal declaratoria, por regla general, lleva aparejado el carácter retroactivo, quedando sin protección legítima los actos dictados antes de su anulación; existe la posibilidad que ante determinadas circunstancias deba limitarse tal retroactividad, eliminándose dicho acto no desde su origen sino desde el momento mismo de la declaratoria de nulidad, fijándose los efectos ex nunc o hacia el futuro de la invalidez, con lo que se reputan válidos los actos dictados en el pasado sobre la base o en ejecución del anulado, siendo esto último lo que ocurrió al ser anulada por inconstitucionalidad la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal.

Ahora bien, de acuerdo a lo expresado por la querellante en su libelo, a los efectos del otorgamiento del beneficio de jubilación, debieron aplicársele las disposiciones contenidas en la Ordenanza anulada, para lo cual, de acuerdo a lo determinado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, resultaría indispensable que, para el momento en que se publicó en Gaceta Oficial la decisión anulatoria, lo cual ocurrió el 21 de octubre de 2004, “(…) ya [hubiere] obtenido el beneficio de jubilación o pensión (…)”.

Atendiendo a lo expuesto, este Sentenciador debe resolver, en primer lugar, lo que considera el punto neurálgico del caso que nos ocupa, que no es otro que determinar sobre cuál texto normativo debía sustentarse el acto administrativo recurrido mediante el cual se le otorgó a la querellante el beneficio de jubilación, sí la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, tal como ésta lo afirma o, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, como efectivamente ocurrió.

En tal sentido, se observa que la querellante adujo que “(…) obtuvo el Derecho al Beneficio de Jubilación en el año 2.002 (sic) (…)” por lo que “(…) una vez cumplidos los requisitos o llenos los extremos de la Ley Local (…) en fecha 04 de Febrero de 2.002 (sic), se dirigió por ante el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador y solicitó le fuere tramitado el Beneficio según la normativa prevista en el artículo 29 literal a de la (…) Ordenanza. Sin (sic) obtener ningún tipo de respuesta, por lo que en fecha 19 de Mayo de 2.004 (sic) ratificó la solicitud de trámite y otorgamiento del Beneficio (…) [y que la] Administración le indicó que cumplía con los requisitos (…), pero que no había disponibilidad presupuestaria para ello (…)”, por lo que, mal podía aplicársele una norma que no estaba vigente para la fecha de la solicitud, pues “(…) si bien es cierto que se le otorgó el beneficio en fecha 01-05-2.007 (sic) (…) no es menos cierto que la intención del legislador fue resguardar los derechos de los beneficiarios por la ley local fijando los efectos de esa decisión a partir de la publicación en la Gaceta Oficial (…) lo que [significaba] que si el otorgamiento de jubilación se encontraba en espera de disponibilidad presupuestaria (…) de ninguna manera podía posteriormente a ello fundamentarse en una norma no vigente para el momento de su real otorgamiento (año 2.002 (sic)) (…)” (Negrillas del original).

Al respecto, debe precisarse que el derecho a la jubilación, como parte del derecho constitucional a la seguridad social, se deriva de la relación de empleo público existente entre el funcionario y el ente público o privado para quien prestó el servicio, nace una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio en el trabajo establecidos en la norma aplicable y se adquiere mediante su reconocimiento u otorgamiento a través de acto administrativo expreso una vez verificados los extremos de ley de acuerdo al procedimiento previsto para ello, permitiéndole al beneficiario disfrutar de una remuneración de por vida sin una contraprestación en servicio, por lo que para pasar del servicio activo a la condición de jubilado se requiere, además de la necesidad de cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos, que el interesado solicite dicho beneficio ante la autoridad competente y ésta, previo procedimiento, se lo otorgue formalmente, salvo el caso en que la Administración proceda de oficio, donde no mediará solicitud previa.

De acuerdo a lo anterior, no basta la mera solicitud efectuada a los fines que sea reconocido el derecho a la jubilación, por considerar que están llenos los extremos legales para ello, sino que es necesario que la Administración verifique el cumplimiento de tales requisitos en el curso del procedimiento establecido al efecto, al cabo del cual, efectuada la comprobación de rigor y los cálculos respectivos, se otorgará formalmente dicho beneficio mediante un acto administrativo que lo acuerde con expresión del tiempo y modo en que éste se hará efectivo.

Ello así, al fijar la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia hacia el futuro los efectos de la nulidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, declarada mediante decisión de fecha 3 de agosto de 2004 por haberse invadido materia de reserva legal propia del Poder Legislativo Nacional, tal como ella misma lo expresó, dichos efectos en el tiempo fueron limitados de esa forma, principalmente, para resguardar la seguridad jurídica de los “(…) funcionarios públicos que ya hubiesen obtenido el beneficio de jubilación o pensión (…)”, esto es, de aquellos a quienes previa solicitud o bien de oficio, la Administración Municipal, siguiendo el procedimiento de rigor a través del cual pudo comprobar el cumplimiento de los requisitos previstos para ello, les otorgó dicho beneficio mediante acto expreso con indicación del tiempo y modo en que éste se honraría.

En el caso de la referida Ordenanza, dicho procedimiento, iniciado a solicitud de parte interesada, pasaba por dirigir tal requerimiento por escrito, junto a los recaudos necesarios, a la Cámara Municipal quien, previo informe de la Comisión Permanente de Bienestar Social y de la Comisión Permanente a la que estuviere atribuida la consideración de los asuntos relativos a la dependencia donde prestare sus servicios el solicitante, acordaría el beneficio, haciéndose efectivo a partir de la fecha en que ésta lo acordare, tal como se desprende de los artículos 4, 6, 8 y 32 del mencionado instrumento normativo.

En el presente caso, tal como se señaló supra, la querellante alegó que a los efectos del otorgamiento del beneficio de jubilación debía aplicársele la mencionada Ordenanza pues, “(…) una vez cumplidos los requisitos (…) de la Ley Local (…) en fecha 04 de Febrero de 2.002 (sic), se dirigió por ante el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador y solicitó le fuere tramitado el Beneficio (…) Sin (sic) obtener ningún tipo de respuesta, por lo que en fecha 19 de Mayo de 2.004 (sic) ratificó la solicitud (…) [y que la] Administración le indicó que cumplía con los requisitos (…), pero que no había disponibilidad presupuestaria para ello (…)” (Negrillas del original).

Al respecto, constan en su orden a los folios veintitrés (23) y veinticuatro (24) del expediente, la solicitud de jubilación dirigida por la querellante al Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, recibida el 14 de febrero de 2002 y, la ratificación de la misma, dirigida al mismo órgano, recibida por éste el 19 de mayo de 2004, sin que se evidencie en autos la respuesta de la Administración a la segunda solicitud, a la que hace referencia la querellante, ni ningún otro elemento del que pueda si quiera presumirse que, en tal oportunidad y, pese a que la solicitud no fue presentada ante la autoridad correspondiente que era la Cámara Municipal, el procedimiento se hubiera completado y, la Administración Municipal, previo informe de la Comisión Permanente de Bienestar Social y de la Comisión Permanente a la que estuviere atribuida la consideración de los asuntos relativos a la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria (SUMAT), dependencia donde prestaba sus servicios la querellante, le hubiere otorgado a ésta el beneficio de jubilación, con indicación que el mismo se haría efectivo en fecha posterior por falta de disponibilidad presupuestaria, como pretende hacerlo ver la querellante.

Ello así y, pese a que, ciertamente, ambas solicitudes de fechas 14 de febrero de 2002 y 19 de mayo de 2004, se enmarcan en el período previo a aquel que se inicia el 21 de octubre de 2004 con la publicación en Gaceta Oficial de la decisión anulatoria de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, momento a partir del cual fueron fijados los efectos temporales de la referida decisión y, consecuencialmente, debía aplicarse desde entonces la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, tales solicitudes no resultan suficientes para entender que a la querellante ya le había sido otorgado el beneficio de jubilación conforme a la ley local anulada cuando por decisión judicial ésta desapareció del ordenamiento jurídico y, que por tanto, se encontraba en el único caso de excepción en que debía considerarse en plena vigencia tal instrumento normativo.

Por el contrario, los documentos consignados en autos sólo demuestran que previamente a la declaratoria de nulidad efectuada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia se había iniciado el procedimiento para el otorgamiento del beneficio de jubilación a la querellante, presumiéndose que para entonces se encontraba en curso y, por tanto, de acuerdo a las decisiones emanada de la referida Sala en fechas 3 de agosto de 2004 y 14 de octubre de 2005, resultaba aplicable la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios para la fecha en que éste fue conferido mediante Resolución Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007.

En consecuencia, visto que con anterioridad al momento en que comenzó a surtir efectos la declaratoria judicial de nulidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal la querellante sólo había solicitado el otorgamiento del beneficio de jubilación sin que consten en autos elementos que demuestren que éste se hubiere acordado para dicha época, visto, asimismo, que le fue otorgado el beneficio de jubilación mediante Resolución Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007 y, que de acuerdo a las decisiones de fechas 3 de agosto de 2004 y 14 de octubre de 2005 emanadas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a partir del momento de la publicación en Gaceta Oficial de la decisión anulatoria de la mencionada Ordenanza debían tramitarse los procedimientos de jubilación que se encontraran en curso y los que se iniciaran posteriormente conforme a la normativa contenida en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios que entró en vigencia 18 de julio de 1986 y, fue posteriormente reformada, siendo publicado su texto en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.426 de fecha 28 de abril de 2006, en consecuencia, estima este Juzgador que la Administración Pública Municipal no aplicó retroactivamente la mencionada Ley y, por el contrario, obró ajustada a derecho al sustentar el acto administrativo recurrido en la ley nacional, por lo que resulta forzoso desestimar el argumento de la parte querellante. Así se declara.

Aunado a lo anterior, en cuanto a la alegada violación del derecho a la igualdad, este Sentenciador estima necesario señalar que, para que tal violación se produzca, debe tratarse en forma desigual a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho.

En el presente caso, la alegada violación de tal derecho la sustentó la querellante en el hecho que le fue otorgado a varios funcionario del Municipio Libertador del Distrito Capital el derecho al beneficio de jubilación conforme a la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, trayendo a colación la Resolución Nº 188, publicada en Gaceta Municipal Nº 2746-1 en apoyo de tal alegato.

Al respecto, se desprende del texto de la mencionada Resolución Nº 188, cuyo ejemplar fue consignado como anexo de la querella interpuesta y riela a los folios veintinueve (29) al cuarenta y cuatro (44), que a los funcionarios de la referida entidad territorial a los que atañe dicho acto administrativo les fue otorgado formalmente, con anterioridad a la fecha en que surtió efectos la nulidad de la aludida Ordenanza, el beneficio de jubilación, tal como se expresó en el sexto considerando de dicho acto administrativo, siendo revocado dicho beneficio por la Administración Pública Municipal en virtud de una errónea interpretación de la decisión anulatoria del instrumento normativo local, por lo que, en ejercicio de la potestad de autotutela administrativa, a través de la mencionada Resolución

Nº 188 fue reconocido dicho error, con lo que quedaron en plena vigencia los actos administrativos dictados primigeniamente.

De lo expuesto, se deduce claramente que la situación de hecho en la que se encontraba la querellante, a la que no le había sido otorgado el beneficio de jubilación con anterioridad al momento en que comenzó a surtir efectos la declaratoria de nulidad de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, resultaba totalmente distinta a aquella en la que se encontraban los funcionarios a los que hace referencia la aludida Resolución Nº 188, a los que sí les había sido reconocido el mencionado derecho bajo el imperio de la ley local, lo que justifica el tratamiento distinto empleado por la Administración en cada caso, en consecuencia de lo cual este Sentenciador debe desestimar el alegato bajo análisis. Así se declara.

En cuanto a la falta de aplicación del principio in dubio pro operario como parte del derecho al trabajo, este Sentenciador estima que el mismo tiene cabida ante la existencia de dudas sobre la aplicación de una norma o la concurrencia de varias de ellas frente a la misma situación de hecho, supuesto éste que difiere del caso bajo análisis en que la decisión anulatoria de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal fijó claramente los efectos temporales de tal nulidad, por lo que, ante la inexistencia de duda alguna en cuanto a la determinación de la norma aplicable para el otorgamiento del beneficio de jubilación para los funcionarios del Municipio Libertador del Distrito Capital en función del tiempo en que éste fuere conferido, no resultaba aplicable al caso concreto el referido principio. Así se declara.

Finalmente, en cuanto al quebrantamiento del derecho de petición al que alude la querellante, debe señalarse que ésta no especificó las circunstancias que pudieron originar la alegada violación, no obstante, deben examinarse las actas procesales a los fines de verificar si existen elementos de los que pudiera desprenderse tal violación, en el entendido que el mencionado derecho supone que, ante la demanda de un particular formulada ante una autoridad en el ámbito de sus competencias, ésta se encuentra obligada a resolver el caso concreto y emitir la respuesta pertinente en un término prudencial o, en su defecto indicar las razones por las cuales se abstiene de tal actuación, sin que deba asumirse que tal resolución implique la aceptación o procedencia de la petición formulada.

En el presente caso, las únicas solicitudes formuladas por la querellante ante la Administración Municipal que constan en autos son aquellas en las que solicitó el otorgamiento del beneficio de jubilación en fechas 4 de febrero de 2002 y 18 de mayo de 2004, recibidas el 14 de febrero de 2002 y 19 de mayo de 2004, respectivamente, respecto a las que, ciertamente, no existen en el expediente respuesta alguna.

No obstante, tal como se señaló anteriormente, para que se configure el quebrantamiento del derecho de petición, las solicitudes formuladas deben versar sobre las materias cuya competencia se encuentre atribuida a la autoridad a la que se dirigen las mismas, por lo que, visto que en el caso bajo análisis la querellante solicitó el beneficio de jubilación bajo el imperio de la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones para los Funcionarios y Empleados al Servicio de la Municipalidad del Distrito Federal, dirigiendo la misma, en dos oportunidades, al Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital y, que de acuerdo al mencionado instrumento normativo la competencia para conocer de tales solicitudes se encontraba atribuida a la respectiva Cámara Municipal, este Sentenciador estima que no se configura la violación alegada, máxime cuando el objetivo perseguido con la solicitud formulada, que no era otro que lograr el otorgamiento del beneficio de jubilación, fue satisfecho al dictarse el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007, que le reconoció dicho beneficio a la querellante, razón por la que se desestima el alegato bajo análisis. Así se declara.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara Sin Lugar la querella interpuesta. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. - SU COMPETENCIA para conocer de la querella interpuesta por la abogada S.Y., actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana A.C., antes identificadas, contra el MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, por órgano de la respectiva ALCALDÍA, a los fines de obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 404 de fecha 27 de abril de 2007, mediante el cual le fue otorgado a la querellante el beneficio de jubilación;

2. - SIN LUGAR la querella interpuesta.

Publíquese y regístrese. Notifíquese a la parte querellante de conformidad con lo establecido en el artículo 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con lo dispuesto en los artículos 22 y 251 del Código de Procedimiento Civil. Notifíquese al Síndico Procurador del Municipio Libertador del Distrito Capital, conforme a lo establecido en el último aparte del artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Notifíquese al Alcalde de dicha entidad territorial, a los fines legales consiguientes. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a

los veinticuatro (24) días del mes de enero del año dos mil ocho (2008). Años 197° de la Independencia y 148° de la Federación.-

EL JUEZ,

E.R. EL…/

/…SECRETARIO,

M.E.

En fecha 24/01/2008, siendo las, (03:00 p.m.) , se publicó y registro la anterior sentencia bajo el Nº 009-2008

EL SECRETARIO,

M.E.

Exp. N° 0314-07