Sentencia nº 02316 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Octubre de 2006

Reproducen el mérito favorable de los autos, especialmente, las documentales promovidas con el libelo contentivas de copias certificadas del expediente administrativo, correspondiente a la solicitud realizada por la Fundación Arata al Instituto Nacional de Parques (INPARQUES).

De conformidad con lo establecido en el artículo 436 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con los artículos 31 al 33 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicitan a esta Sala requerir el original del expediente administrativo distinguido con el Nº 731-01-9503, correspondiente a la solicitud realizada por la Fundación Arata al Instituto Nacional de Parques (INPARQUES).

Igualmente, solicitan que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) exhiba el estudio técnico de impacto ambiental que sirve de fundamento al acto que declara la nulidad del Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco; así como los planos, mapas, fotografías aéreas y elementos cartográficos sobre la delimitación del referido Parque. Finalmente, solicitan la exhibición de los estudios jurídicos y técnicos sobre la zonificación del aludido Parque Nacional.

Ninguna de las pruebas indicadas en este Capitulo fueron evacuadas.

Promueven el contrato de obra celebrado entre la Fundación Arata y la Constructora Roto C.A., en fecha 8 de diciembre de 1995 a los fines de ejecutar todas las obras necesarias para materializar los proyectos autorizados por el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) en la Sabana de Arata, Estado Amazonas.

Asimismo, promueven factura de la firma de abogados Llanes Luzardo & Asociados en la cual se discriminan los gastos de elaboración de los proyectos y diseños finales, requeridos para la construcción de la Zona de Servicios autorizada por el referido Instituto.

Dichas documentales no fueron impugnadas por la parte demandada dentro del lapso establecido, en consecuencia, esta Sala les otorga pleno valor probatorio, de conformidad con lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

Promueven de conformidad con el artículo 472 del Código de Procedimiento Civil, prueba de inspección judicial, a cuyos fines solicitan el traslado y constitución del Tribunal en la ciudad de Puerto Ayacucho, Estado Amazonas, Calle Central, Edificio Sede de la Fundación Arata, con la finalidad de constatar:

1) El estado en que se encuentra el inmueble;

2) Si dentro de éste, a manera de depósito, se encuentran plantas de energía eléctrica, bombas de agua, materiales y equipos.

3) Los libros de contabilidad donde se evidencian los gastos que ha realizado la Fundación Arata, con ocasión del Convenio celebrado con el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES).

La inspección judicial referida a los puntos 1) y 2) fue practicada por el Juzgado de los Municipios Atures y Autana de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, y remitida al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, mediante Oficio Nº 98-191 de fecha 4 de mayo de 1998. No consta en autos que se haya practicado la prueba de inspección referida en el antes señalado punto tres (3).

De conformidad con lo establecido en el artículo 451 del Código de Procedimiento Civil, promovieron las siguientes experticias:

1. De carácter técnico contable, a los efectos de las siguientes determinaciones:

   1) Análisis y resultados de los gastos de inversión que hizo la Fundación Arata.

   2) El mantenimiento de las maquinarias y los equipos.

   3) Los costos de depósito.

   4) Los gastos de inversión, los costos de maquinarias, equipos y depósitos, el daño emergente y el daño originado por aplicación de los índices de precios al consumidor, inflación genérica y devaluación monetaria.

2. De carácter técnico ambiental, a los fines de determinar lo siguiente:

   1) Proyectos y memorias descriptivas que establezcan la factibilidad del Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco.

   2) La ubicación de áreas críticas o frágiles de impacto ambiental no recuperable en el Parque Nacional Parima Tapirapeco.

   3) Si el establecimiento de una Zona de Servicios en el referido Parque Nacional requería de planos de ordenación y reglamentos de usos.

   Las pruebas indicadas en este Capítulo no fueron evacuadas.

De conformidad con el aparte final del artículo 395 del Código de Procedimiento Civil, solicitan el sobrevuelo en aeronave así como filmación y reproducción cinematográfica del Parque Nacional Parima Tapirapeco, a los fines de determinar el estado en que se encuentra la zona objeto del Convenio suscrito entre la Fundación Arata y el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES). Dicha prueba no fue evacuada.

Promovieron las testimoniales de los siguientes ciudadanos A.U., J.P., J.R., A.S., Chirino Rivas, A.R. y J.L., venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 17.023.062, 10.606.613, 17.023.000, 17.023.033, 17.023.030, 4.979.353 y 9.735.601, respectivamente; los cinco primeros domiciliados en la ciudad de Puerto Ayacucho, Estado Amazonas, y los dos últimos, en la ciudad de Caracas.

Dichas testimoniales fueron evacuadas por el Juzgado de los Municipios Atures y Autana de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, y remitidas al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, mediante Oficio Nº 98-191 de fecha 4 de mayo de 1998.

Finalmente, la Sala observa que la representación judicial de la parte demandada no promovió pruebas en el proceso.

IV MOTIVACIÓN PARA DECIDIR Como punto previo, observa la Sala que la representación judicial de la Fundación Arata, en su escrito de demanda, solicitó la suspensión de los efectos de los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) identificados con los números 078 y 960127 de fechas 7 y 15 de febrero de 1996, respectivamente; el primero de ellos, que declara nulo el Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, Estado Amazonas; y el segundo, que revoca la autorización para las labores de reacondicionamiento y uso de una pista de aterrizaje en la Sabana de Arata, Estado Amazonas.

Sin embargo, hasta la fecha de esta decisión no ha habido pronunciamiento respecto a la suspensión de efectos solicitada, razón por la cual estima inoficioso la Sala entrar a conocer de la misma en esta etapa del proceso, pues con esta decisión se pone fin al juicio iniciado por la mencionada Fundación. Así se decide.

Establecido lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse sobre la demanda interpuesta por los apoderados judiciales de la Fundación Arata, contra el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), para lo cual se observa:

La representación judicial de la demandante alega que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) mediante Oficio identificado con el Nº 078 de fecha 7 de febrero de 1996, comunicó a la Fundación Arata que el Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, Estado Amazonas, suscrito el 16 de junio de 1995 y su modificación del día 29 de ese mismo mes y año, había sido declarado nulo de conformidad con lo establecido en los artículos 19 numeral 3 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Asimismo, alega que el referido Instituto por Oficio Nº 950770 del 14 de septiembre de 1995 le notificó a la aludida Fundación acerca de la revocatoria de la autorización para las labores de reacondicionamiento y uso de una pista de aterrizaje en la Sabana de Arata, Estado Amazonas, otorgada, al igual que el señalado Convenio, en fecha 16 de junio de 1995.

Indica, que mediante Oficio Nº 960127 del 15 de febrero de 1996 el Director General Sectorial de Parques Nacionales d el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), ingeniero R.R., revocó la autorización otorgada a la Fundación Arata en el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 95067703 de fecha 18 de agosto de 1995, para llevar a cabo la ocupación del área de la Sabana de Arata a los fines de la ejecución del Proyecto de Construcción de una Zona de Servicios.

Esgrime, que su demanda se fundamenta en la acumulación de la pretensión de nulidad de los actos mencionados actos administrativos; conjuntamente con las pretensiones de cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, y de reclamación de indemnización de daños y perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), en virtud de la suscripción del aludido Convenio.

Afirma el demandante, que acumula dichas pretensiones por la existencia de una estrecha vinculación entre los mencionados actos administrativos, el incumplimiento denunciado y, finalmente, los daños presuntamente causados.

Por su parte, los apoderados judiciales de la demandada aducen que contra dichos actos administrativos no se ejercieron los recursos administrativos correspondientes, conforme a lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en razón de lo cual los mencionados actos administrativos quedaron firmes y, en consecuencia, despliegan todos sus efectos.

Igualmente, alegan que la vía idónea para impugnar los aludidos actos administrativos no es la demanda de cumplimiento de contrato, sino el recurso contencioso administrativo de nulidad dispuesto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al caso de autos en razón del tiempo (hoy previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela).

Con vista a lo expuesto, la Sala considera pertinente analizar en primer lugar la forma en que fue planteada la demanda, a los fines de determinar si se realizó o no conforme a derecho; para luego concluir, de ser el caso, con el examen de fondo del asunto controvertido.

En este sentido, a los fines de proveer acerca de las pretensiones deducidas por la actora, se hace necesario determinar la naturaleza jurídica de los actos impugnados.

Así, se observa que en las Cláusulas Primera y Tercera del referido Convenio, se expresó lo siguiente:

“PRIMERA: El presente Convenio tendrá como objeto desarrollar el establecimiento de una Zona de Servicios en la SABANA DE ARATA, en el Parque Nacional PARIMA-TAPIRAPECO, para realizar la ejecución de las obras e instalaciones, equipamiento y actividades de zoocriaderos de especies locales, que se describen a continuación:

1. - Se autoriza la construcción y las instalaciones de servicios destinados para la permanencia de los visitantes y del personal empleado.

2. - Se autoriza la construcción y dotación de un Puesto de Guardaparques adyacente a la SABANA DE ARATA.

3. - Se autoriza la creación de un centro de visitantes con su dotación básica.

4. - Se autoriza reacondicionar la pista de aterrizaje existente en la zona adyacente a la SABANA DE ARATA, en lo cual no debe emplearse el uso de maquinarias pesadas.

“TERCERA: Conforme a la Cláusula Primera de este Convenio suscrito entre la FUNDACIÓN e INPARQUES, antes del inicio de la construcción de obras e instalación del establecimiento de una Zona de Servicios en la SABANA DE ARATA, del Parque Nacional PARIMA-TAPIRAPECO, LA FUNDACIÓN debe presentar y consignar un proyecto que debe ser aprobado por INPARQUES, el cual será el encargado de establecer los lineamientos, dimensiones, tipo arquitectónico adaptado al lugar y directrices del proyecto.

De la lectura de las Cláusulas antes transcritas, se evidencia que lo acordado por las partes se trataba de un marco referencial a través del cual el Instituto Nacional Parques (INPARQUES) se comprometía a emitir, con posterioridad a su suscripción, una serie de autorizaciones destinadas al establecimiento de una Zona de Servicios en la Sabana de Arata en el Estado Amazonas.

En efecto, en la Cláusula Tercera el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), se compromete a autorizar el establecimiento de una Zona de Servicios en la Sabana de Arata, en el Parque Nacional Parima-Tapirapeco, ubicado en el Estado Amazonas, autorización que estaba condicionada a la aprobación de un proyecto que debía presentar la Fundación Arata, el cual tendría que ajustarse a los lineamientos y directrices previamente establecidos por el referido Instituto.

Igualmente, de los numerales 1 al 4 de la Cláusula Primera del aludido Convenio, se evidencia que entre dicho Instituto y la Fundación Arata se acordó la construcción e instalación de servicios destinados para la permanencia de los visitantes y del personal empleado; la construcción y dotación de un Puesto de Guardaparques adyacente a la Sabana de Arata; la creación de un centro de visitantes con su dotación básica; y, finalmente, el reacondicionamiento de la pista de aterrizaje existente en la zona adyacente a la Sabana de Arata.

Así, luego de la suscripción del Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, en la Sabana de Arata, Estado Amazonas, en fecha 16 de junio de 1995, el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) comenzó a emitir una serie de actos administrativos, mediante los cuales otorgaba a la referida Fundación, las autorizaciones previstas en los numerales 1 al 4 de la Cláusula Primera, antes mencionadas.

En este sentido, cabe indicar que consta al folio 167 del expediente, copia certificada del Oficio s/n de fecha 16 de junio de 1995, emanado del Director General Sectorial de Parques Nacionales del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), ingeniero M.C., mediante el cual, se autoriza a la Fundación Arata a realizar las labores de reacondicionamiento y uso de la pista aérea ubicada en la zona de Arata del Estado Amazonas; autorización ésta prevista en el numeral 4 de la Cláusula Primera del Convenio bajo análisis, como antes se indicó.

Ahora bien, en relación con la autorización administrativa en general, la Sala observa que ésta se define como el acto administrativo mediante el cual la Administración remueve un obstáculo que, en principio, impide al interesado el ejercicio de un derecho, previa constatación de la compatibilidad de la actividad a que da lugar, con el interés público, creando así un vínculo entre la Administración y el autorizado, generalmente basado en las obligaciones que se deben cumplir durante su vigencia, además de ajustarse a los requisitos establecidos en la Ley de que se trate; de forma tal que, el incumplimiento de cualquiera de esas obligaciones se erige en causal de revocatoria, esto, sin perjuicio del ejercicio de la potestad de autotutela de la Administración, esto es, la posibilidad que tiene la propia Administración de dejar sin efecto los actos administrativos prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 19 eiusdem.

Así, aprecia la Sala que la autorización inicialmente acordada en el numeral 4 de la Cláusula Primera del Convenio bajo análisis a la Fundación Arata para realizar las labores de reacondicionamiento y uso de la pista aérea ubicada en la zona de Arata del Estado Amazonas; y efectivamente otorgada mediante Oficio s/n de fecha 16 de junio de 1995, es un acto administrativo independiente del Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, en la Sabana de Arata, Estado Amazonas, en virtud de estar sometido a la normativa que rige las actividades autorizadas.

En tal sentido, se observa que mediante Oficio Nº 950770 de fecha 14 de septiembre de 1995, el Director General Sectorial de Parques Nacionales del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), ingeniero M.C., informó a la Fundación Arata que en uso de la potestad de autotutela de la Administración, el acto administrativo contenido en el Oficio s/n de fecha 16 de junio de 1995, mediante el cual se le autorizó a la referida Fundación a realizar las labores de reacondicionamiento y uso de la pista aérea ubicada en la zona de Arata del Estado Amazonas, había sido revocado.

En conclusión, visto que la referida autorización y su revocatoria son actos administrativos independientes del Convenio suscrito en fecha 16 de junio de 1995, estima la Sala que la Fundación Arata debió ejercer los recursos administrativos de reconsideración y jerárquico establecidos en los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contra el Oficio Nº 960127 del 15 de febrero de 1996, mediante el cual el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) le notificó a la aludida Fundación acerca de la revocatoria de la autorización para las labores de reacondicionamiento y uso de una pista de aterrizaje; esto, con el fin de agotar la vía administrativa necesaria para poder ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia aplicable al caso ratione temporis.

Las mismas consideraciones deben realizarse con relación al acto administrativo contenido en el Oficio Nº 95067703 de fecha 18 de agosto de 1995, emanado del Director General Sectorial de Parques Nacionales del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), ingeniero M.C., mediante el cual se autorizó a la Fundación Arata para que llevara a cabo la ocupación del área de la Sabana de Arata a los fines de la ejecución del Proyecto de Construcción de una Zona de Servicios, toda vez que dicho acto administrativo fue revocado por el acto contenido en el Oficio Nº 960127 del 15 de febrero de 1996, emanado de la referida Dirección, ahora bajo la responsabilidad del Ingeniero R.R., y contra este último tampoco se ejercieron los recursos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por otra parte, con relación al acto administrativo contenido en el Oficio identificado con el Nº 078 de fecha 7 de febrero de 1996, mediante el cual el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) comunicó a la Fundación Arata, que el Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, Estado Amazonas, suscrito el 16 de junio de 1995 y su modificación del día 29 de ese mismo mes y año, había sido declarado nulo de conformidad con lo establecido en los artículos 19 numeral 3 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Sala observa:

La representación judicial de la demandante alega que el referido acto administrativo está íntimamente vinculado al aludido Convenio, por tal razón, indica que cuando la Administración hace uso de la facultad contractual de extinguir el contrato anticipadamente, dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo.

De manera que contra esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la nulidad de dicho acto, sino que deberá definirse si realmente la rescisión planteada prospera, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste.

En este sentido, esgrime que la facultad de rescisión constituye una cláusula contractual expresa, aceptada por el co-contratante, quien ante el supuesto de considerarse perjudicado por la forma en que la autoridad administrativa hizo uso de la mencionada facultad, puede solicitar ante el órgano competente el cumplimiento de dicho contrato como medio para resolver la controversia.

Sin embargo, la Sala observa que en el caso bajo análisis no se trata de un acto administrativo que rescinde el Convenio suscrito entre el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) y la Fundación Arata, en ejecución de una cláusula contractual, sino que se esta en presencia del ejercicio de la potestad de autotutela de la Administración, materializada en la declaratoria de nulidad del aludido Convenio, por tal razón, la vía idónea para atacar dicho acto es con el ejercicio de los recursos establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y no la demanda de cumplimiento de contrato interpuesta por la representación judicial de la accionante.

En efecto, se observa que el Oficio identificado con el número 078, de fecha 7 de febrero de 1996, que cursa al folio 50 del expediente indica en forma expresa que el motivo de la declaratoria de nulidad se encuentra fundamentado en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 83 eiusdem, resaltando a su vez que el interesado podía interponer, en caso que considerara lesionados sus derechos, dentro del lapso de quince (15) días siguientes contados a partir de su notificación, el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por lo tanto, el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 078, de fecha 7 de febrero de 1996, mediante el cual el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) comunicó a la Fundación Arata, que el Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, Estado Amazonas, suscrito el 16 de junio de 1995 y su modificación del día 29 de ese mismo mes y año, declarado nulo de conformidad con lo establecido en los artículos 19 numeral 3 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debió ser impugnado en sede administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94 y 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los fines de agotar la vía administrativa necesaria para poder ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad previsto en el numeral 2 del artículo 124 de la entonces vigente Ley de la Corte Suprema de Justicia.

Ahora bien, en forma alguna se indica en el libelo, ni consta en las actas que conforman el expediente que contra dichos actos administrativos la Fundación Arata hubiese ejercido el recurso de reconsideración previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y mucho menos, que dichos actos se hayan declarado nulos; por lo tanto, quedaron definitivamente firmes y, en consecuencia, despliegan todos sus efectos, entre ellos, la declaratoria de nulidad del Convenio para el establecimiento de una Zona de Servicios para el Parque Nacional Parima Tapirapeco, la revocatoria de la autorización de fecha 9 de junio de 1995 para las labores de Reacondicionamiento y Uso de una pista de aterrizaje en la Sabana de Arata y, finalmente, la ocupación del área en cuestión.

Por lo antes expuesto debe la Sala declarar improcedente la demanda de cumplimiento de contrato y reclamación de daños y perjuicios ejercida por la representación judicial de la Fundación Arata contra el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES).

Finalmente, con respecto a la condenatoria en costas procesales, ya esta Sala en anteriores oportunidades ha dejado sentado que no procede tal imposición cuando la sentencia resulte favorable a la República o a cualquiera de los entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, aunque sea su contraparte la que haya ejercido la demanda. Ver sentencias Nros. 01475, 01639 y 01677, de fechas 7, 28 y 29 de junio de 2006, Expedientes Números 2005-2099, 2004-0320 y 2001-0348, respectivamente.

Ahora bien, visto que el caso bajo análisis se trata de una demanda contra el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), Ente que goza del citado privilegio por ser su naturaleza jurídica la de un instituto autónomo, según lo señalado en el artículo 97 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.305 del 17 de octubre de 2001 y en atención al criterio antes expuesto, la Sala se abstiene de condenar al pago de costas a la parte perdidosa en este juicio. Así se declara.

V

DECISIÓN Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento del contrato y reclamación de indemnización de daños y perjuicios interpuesta por la FUNDACIÓN ARATA, contra el INSTITUTO NACIONAL DE PARQUES (INPARQUES).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de octubre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veinticinco (25) de octubre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02316.

La Secretaria,

S.Y.G.