Sentencia nº 01724 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Julio de 2000

Magistrado–Ponente: CARLOS ESCARRA MALAVE Exp. Nº: 0168

En fecha 17 de febrero de 2000, los ciudadanos A.O.E. y B.C., en su carácter de Contralora Municipal del Municipio Cabimas del Estado Zulia y Concejal del referido Municipio, respectivamente, asistidos por el abogado V.R.P., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 46.314, presentaron ante la Secretaría de esta Sala Político-Administrativa, escrito en el cual plantean, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el conflicto de autoridades suscitado en el Municipio Cabimas.

El 22 de febrero del año 2000 se dio cuenta en Sala del referido escrito y los anexos acompañados y, por auto de igual fecha, se designó Ponente al Magistrado CARLOS ESCARRÁ MALAVÉ, a los fines de decidir el conflicto planteado.

Mediante decisión de fecha 15 de junio de 2000, esta Sala admitió la solicitud interpuesta por los ciudadanos A.O. y B.C.; ordenó notificar al ciudadano ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS DEL ESTADO ZULIA, a los fines de que presentara su escrito de defensa y declaró con lugar la medida cautelar solicitada.

En fecha 29 de junio de 2000, el ciudadano NOE ACOSTA OLIVARES, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS DEL ESTADO ZULIA, asistido por el abogado M.R.C., presentó su escrito de informes. En esa misma fecha, el mencionado ciudadano consignó una serie de ejemplares de los Diarios Panorama y El Regional del Zulia, relacionados con el presente caso.

Mediante auto de fecha 29 de junio de 2000, esta Sala fijó para el día 30 de junio de 2000, la oportunidad para que tuviera lugar la audiencia oral y pública de las partes, la cual fue posteriormente, diferida para el día 3 de julio de 2000.

En fecha 3 de julio de 2000, oportunidad fijada para la audiencia, se dejó constancia de la asistencia de ambas partes y de la representación de la Fiscalía General de la República.

Mediante diligencia del día 12 de julio de 2000, el ciudadano ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS, consignó Inspección Judicial extralitem, practicada en la sede de la Contraloría Municipal de Cabimas en la que, a su juicio, queda demostrada la voluntad de cesar el conflicto de autoridades.

En fecha 12 de julio de 2000, la abogada A.O., presentó escrito anexando pruebas, mediante las cuales, según dice, quedó demostrado que no ha cesado el conflicto de autoridades.

Para decidir lo planteado, la Sala observa:

I

DE LA SOLICITUD PLANTEADA

Exponen los solicitantes como fundamento a su solicitud, los hechos que a continuación esta Sala resume:

1.- Que en fecha 3 de febrero de 2000, apareció publicada en un periódico de circulación local, la Resolución Nº 027/2000, dictada por el Alcalde del Municipio Cabimas, en la cual se ordena la suspensión indefinida de los sueldos y demás complementos salariales al personal adscrito a la Contraloría Municipal de Cabimas; asimismo, hace un conjunto de exhortaciones a la Cámara Municipal, como son: que ordene la reducción del personal adscrito a la Contraloría Municipal; legisle sobre la ordenanza que regule las funciones y actividades de dicha Contraloría y abra un concurso público de credenciales para la selección del Contralor Municipal.

2.- Que tal situación generó una serie de enfrentamientos entre el Alcalde y el personal adscrito a la Contraloría Municipal, lo cual, motivó que en fecha 5 de febrero de 2000, el Alcalde dictara otra Resolución, la Nº 030/2000, donde además de ratificar el contenido de la Resolución 027/2000, creó una Contraloría paralela y asumió el control previo. En efecto, mediante dicha resolución se creó la Coordinación de Control Previo de la Alcaldía de Cabimas, adscrita a la Gerencia General, para que realizara la revisión interna de las órdenes de pago, avances, contratos y cualquier otro tipo de documentos sujetos a controles previos establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

3. - Indican que el Alcalde no permite a la Contraloría Municipal ejercer los controles previo y posterior, tal como se evidencia, según afirman, de la inspección ocular practicada en la sede de la Alcaldía el día 16 de febrero y de las Actas de fechas 8 y 10 de febrero del 2000. Que esta situación ha motivado a que algunos Concejales del Municipio Cabimas, ante la ausencia de control sobre los recursos que maneja el Alcalde, hayan propuesto exhortar al sector empresarial y a los ciudadanos en general a no pagar los impuestos municipales, y que ante la inexistencia de mecanismo del control fiscal, la Cámara de Industriales y Comerciantes de Cabimas, decidió nombrar un Contralor que garantice la transparencia en el manejo de los recursos que, por vía de impuestos, son aportados por el empresariado al Municipio.

   4.- Que el contenido de las resoluciones 027/2000 y 030/2000, delatan un total desconocimiento de los elementales principios del derecho público, al pretender el Alcalde suprimir la autonomía orgánica y funcional de la Contraloría Municipal, colocando a su propio Contralor y deslegitimando a la Contralora Municipal, ciudadana A.O.E., sobre la supuesta base de un informe preliminar emanado de la Contraloría General de la República, donde sólo se hace recomendaciones. Que la Resolución Nº 027/2000, no señala que algún funcionario de la Contraloría Municipal haya incurrido en alguna de las causales de responsabilidad administrativa establecidas en el artículo 113 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que amerite una averiguación administrativa, así como tampoco la Contraloría ha notificado la existencia de formulaciones de reparos.

   5.- Que es completamente falso que exista la necesidad de legislar sobre la Ordenanza que regule el funcionamiento de la Contraloría Municipal, en virtud de que en fecha 6 de octubre de 1999, se dictó la Ordenanza sobre la Contraloría Municipal de Cabimas.

6. - Que el personal se incrementó del año 1995 al año 1996, en consecuencia, el referido exceso de personal no es imputable a las actuales autoridades de la Contraloría Municipal, y que aunque las autoridades de la Contraloría Municipal han reflexionado sobre la imperiosa necesidad de reducir el personal, ello se hará efectivo cuando el Alcalde ponga a disposición de la Contraloría Municipal, los montos de dinero por concepto de prestaciones sociales de los funcionarios afectados.

   7.- Que las resoluciones dictadas por el Alcalde han desencadenado en el Municipio Cabimas una peligrosa situación de anormalidad institucional, que se genera del enfrentamiento entre los funcionarios de la Contraloría y el Alcalde; de la crisis financiera del Municipio a causa de la negativa por parte de los sectores de cancelar los impuestos; y de la posibilidad de que la Cámara de Industriales y Comerciantes de Cabimas, asuma la designación de un nuevo Contralor, al margen de lo establecido en el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

   Finalmente, los solicitantes de la resolución del conflicto, pidieron la la determinación con respecto a cual de las dos Contralorías le corresponde el control fiscal en el Municipio Cabimas y, de igual forma solicitan que se restablezca, mediante los mecanismos que este órgano considere convenientes, la paz institucional en dicho Municipio. Igualmente, solicitan que se ordene a la Contraloría General de la República, la remisión de las actuaciones que presuntamente practicó en la sede de la Contraloría Municipal, e igualmente proceda a la notificación de los entes en conflicto.

   II ALEGATOS DEL ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS

   En su escrito de defensa, el Alcalde del Municipio Cabimas alega lo siguiente:

1. - Que si bien es cierto que dictó los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 027/2000 y 030/2000, de fechas 3 y 5 de febrero de 2000, respectivamente, en las que resolvió suspender los sueldos al personal adscrito a la Contraloría del Municipio Cabimas y crear la Coordinación de control previo de dicha Alcaldía, ello obedeció, según dice, al informe emanado de la Contraloría General de la República, de fecha 20 de enero de 2000, donde exhorta a la Contraloría Municipal a establecer controles rigurosos dirigidos a que los funcionarios que allí laboran cumplan con la jornada diaria de trabajo.

   2.- Indica que la Contraloría Municipal no cuenta con una Dirección de Personal que se encargue de elaborar la nóminas de su personal, por lo que estima, al encargarse la Coordinación de Recursos Humanos de la Alcaldía, de elaborar sus nominas y hacerles el pago respectivo a la Contraloría, encargándose de intereses ajenos, tal como aparece en el Título II, Capítulo VI, Artículo 673 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, que establece el juicio de cuentas para el administrador o encargado de intereses ajenos, se considera responsable solidario de las anomalías que ocurren en la Contraloría Municipal y se refiere a la posibilidad de ser enjuiciado de conformidad con lo previsto en el artículo 485 del Código Penal.

   3.- Que ante la Inspectoría del Trabajo, cursa expediente contentivo del procedimiento de arbitraje y conciliación entre las partes, como mecanismo de autocomposición procesal, destacando que la Junta de Arbitraje quedó conformada en mismo día en que se publicó la decisión de esta Sala por la cual se declaró con lugar la medida cautelar solicitada.

4. - Que en fecha 28 de junio de 2000, dictó Resolución Nº 129/2000, a los fines de cumplir con la cautelar dictada por esta Sala, donde haciendo el uso de la potestad de autotutela, revocó la Resolución Nº 030/2000, por medio de la cual se crea la Coordinación de Control Previo de la Alcaldía, terminando, según afirma, el conflicto de autoridades y donde, a su vez, se tiene a la ciudadana A.O. como Contralora Municipal. En consecuencia, estima que en el presente caso, no hay materia sobre la cual decidir.

   III MOTIVACION Previamente, esta Sala observa que el estado en que se encuentra el presente proceso, y visto que este órgano estableció brevísimos lapsos de tramitación y decisión, resulta inoficioso pronunciarse en cuanto a la solicitud de declaratoria de urgencia y reducción de plazos para dictar sentencia formulada por los solicitantes, en su escrito de conclusiones, presentado para la oportunidad de la audiencia oral, y así se decide. Precisado lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse en relación a la presente solicitud de resolución de conflicto, y, en este sentido, observa que el asunto planteado por los solicitantes como conflicto de autoridades municipales se origina en el hecho de que el Alcalde de Municipio Cabimas, ordenó la suspensión indefinida de los sueldos y demás complementos salariales del personal adscrito a la Contraloría Municipal y, posteriormente, creó una Contraloría paralela, asumiendo el control previo, lo cual produjo, en consecuencia, una situación de enfrentamiento entre los funcionarios de la Contraloría Municipal y el Alcalde, y de anormalidad institucional en el Municipio Cabimas. Alega el Alcalde del Municipio Cabimas que la situación de conflicto ha cesado, en virtud de que, en cumplimiento de la cautelar ordenada por esta Sala, dictó la Resolución Nº 129/2000, de fecha 28 de junio de 2000, donde revoca la Resolución Nº 030/2000, de fecha 2 de febrero de 2000, por la cual se crea la Coordinación de Control Previo de la Alcaldía y, a la vez, ordena que se tenga a la ciudadana A.O. como Contralora Municipal. Tal como consta en autos, en dicha Resolución Nº 129/2000, de fecha 28 de junio de 2000, emanada del Alcalde del Municipio Cabimas, se ordena entre otras cosas, notificar a la Coordinación de Control Previo, adscrita a la Gerencia General de la Alcaldía de Cabimas, para que suspenda sus funciones hasta tanto esta Sala se pronuncie sobre el fondo del asunto y se notifica a la Gerencia de Administración y Finanzas y a la Coordinación de recursos legales de la Alcaldía, “para que busquen los mecanismos jurídicos - financieros para poder cumplir con lo ordenado a través de la medida cautelar innominada, en relación al pago de los salarios dejados de percibir por los funcionarios que laboran en la dependencia de la Contraloría Municipal.” Estima el Alcalde del Municipio Cabimas, que en virtud de haber dictado dicha Resolución Nº 129/2000, este órgano jurisdiccional no tiene materia sobre la cual decidir. Al respecto, se observa, en primer lugar, que dicha Resolución Nº 029/2000 fue originada por la orden emanada de esta Sala con motivo de la medida cautelar innominada que se acordó en el presente proceso en fecha 15 de junio de 2000, tal como se desprende de las consideraciones de la Resolución en referencia, por lo que mal podría considerarse que en el presente caso no hay materia sobre la cual decidir. Cabe destacar que, tal como se evidencia de la Inspección Judicial practicada por el Juzgado de los Municipios Cabimas, S.R. y S.B. de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 27 de junio de 2000, en la sede del Banco Occidental de Descuento, Sucursal Cabimas, el último depósito en las cuentas nominas de los funcionarios de la Contraloría Municipal, se efectuó el día 15 de marzo de 2000, lo cual evidencia que la orden contenida en la sentencia emanada de esta Sala, en el sentido de que se depositen las cantidades de dinero a la Contraloría Municipal, para el pago de su personal, no se ha materializado.

   Ahora bien, de los documentos que constan en autos, se observa que el ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS, mediante Resolución Nº 027/2000, de fecha 30 de enero de 2000 y bajo el fundamento de haber sido notificado del Informe emanado de la Contraloría General de la República, en la que se señala que los funcionarios de la Contraloría Municipal no cumplen con la jornada diaria de trabajo, resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:

   PRIMERO: Se ordena a los órganos de la Gerencia de Administración y Finanzas de la Alcaldía de Cabimas y a la Gerencia de Recursos Humanos, la suspensión indefinida de los sueldos y demás complementos salariales al personal adscrito a la Contraloría Municipal de Cabimas, a partir de la presente fecha.

   SEGUNDO: En mi condición de Presidente del Concejo Municipal, exhortar a la Cámara Municipal, para que ordene la reducción inmediata del personal adscrito a la Contraloría Municipal, ajustándose a las recomendaciones del informe preliminar de la Contraloría General de la Raepública.

   TERCERO: En mi condición de Presidente del Concejo Municipal, exhortar a la Cámara Municipal, para que legisle sobre la Ordenanza que regule las funciones y actividades de la Contraloría Municipal.

   CUARTO: En mi condición de Presidente del Concejo Municipal, exhortar a la Cámara Municipal, para que aperture el Concurso Público de Credenciales para la selección del Contralor y Contralora como lo establece el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Asimismo, el ALCALDE DEL MUNICIPIO CABIMAS, vista la situación que se generó a raíz de la Resolución antes transcrita, mediante Resolución Nº 030/2000, de fecha 2 de febrero de 2000, resolvió lo siguiente:

   PRIMERO: Se crea la Coordinación de Control Previo de Cabimas, adscrita a la Gerencia General, con funcionamiento autónomo e independiente de la Gerencia de Administración y Finanzas, para que realice la revisión interna de las órdenes de pago, avance, contratos y cualquier otro tipo de documentos sujetos a los controles establecidos en la Ley de Contraloría General de la República, que actualmente realiza la Dirección de Control Previo de la Contraloría Municipal.

   SEGUNDO: Se mantiene a la Dirección de Control Posterior de la Contraloría Municipal de Cabimas, la revisión de órdenes de pago, avance, contratos y otros documentos sujetos los (sic) controles posteriores establecidos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

   TERCERO: Se ordena a la Gerencia de Recursos Humanos suministrar el personal empleado idóneo para conformar dicha Coordinación con la existente en las nóminas actuales en la Alcaldía de Cabimas.

   CUARTO: Se ordena a la Gerencia General facilitar el espacio físico y mobiliario necesario para la realización de sus funciones de la Coordinación de Control Previo que se crea mediante este acto administrativo.

   QUINTO: Se ordena a la Gerencia de Administración y Finanzas someterse a los controles establecidos en ésta resolución y dar continuidad a los procedimientos administrativos necesarios para el funcionamiento normal de la Alcaldía de Cabimas

   Requiere esta Sala, para la solución de la controversia en cuestión, precisar lo siguiente:

   El principio de legalidad, constituye el eje alrededor del cual se erige desde su nacimiento el Estado de Derecho, tal como lo califica el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al establecer que Venezuela constituye un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. Así, la sujeción de toda acción del Poder Público a la Ley General, esto es al bloque de la legalidad, constituye la base que sustenta la validez del ejercicio de ese Poder. Tal principio ha sido recogido por el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual: “La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a los cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.

   En virtud de ello, el principio en referencia, por lo que respecta al ámbito de la Administración Pública, se produce a través de la atribución de potestades, que supone la constitución del título que habilita su actuación y define los límites del ejercicio del Poder Público, es decir, los órganos administrativos no pueden actuar más allá de los límites fijados por sus potestades, y es por eso que constituye un elemento fundamental en la organización administrativa. En efecto, como elemento de organización, es claro que las potestades son atribuidas en atención al órgano que habrá de ejercerlas y más ampliamente, en función de todo el marco de la organización de la Administración. En consecuencia, las potestades no son ni deben ser determinadas por el titular de un determinado cargo.

   Ahora bien, se observa que en el Capítulo IV, referido al Poder Público Municipal de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establece:

   Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada par el cargo, de acuerdo a las condiciones establecidas por la Ley.

   Por su parte, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su Sección Tercera titulada “De la Contraloría”, inserta en el Capítulo III, referido a los órganos del Gobierno Local, establece:

   Artículo 92: Los municipios con población igual o superior a cien mil (100.000) habitantes, y los Distritos Metropolitanos en todo caso, tendrán una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional.

   La Contraloría actuará bajo la responsabilidad y dirección del Contralor, quien será nombrado por el Concejo o Cabildo. A este efecto, en los treinta (30) días siguientes a su instalación, deberá designar el jurado del concurso a que se refiere el Artículo 93 de esta Ley. Previa formación del respectivo expediente por el Concejo o Cabildo, el Contralor podrá ser destituido de su cargo mediante decisión de las dos terceras partes de los Concejales.

   ....

   . (Resaltado de la Sala).

   Artículo 97. Corresponde al Contralor Municipal:

   1º Nombrar y remover el personal de la Contraloría, sujetándose al régimen previsto en los artículos 153 y 155 de la presente Ley y a las Ordenanzas respectivas;

   2º Ejercer la administración del personal y la potestad jerárquica.

   (Resaltado de esta Sala).

   De las normas antes transcritas se evidencia que, en primer lugar, es atribución de la Contraloría Municipal lo concerniente al control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, correspondiendo al Concejo Municipal la designación y remoción del Contralor Municipal y es a este último, a quien le corresponde la dirección de la Contraloría Municipal, la administración del personal y los nombramientos y remociones del personal de la Contraloría, sujetándose al régimen previsto en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

   Al ordenar el Alcalde del Municipio Cabimas, a los órganos de Gerencia de Administración y Finanzas de la Alcaldía de Cabimas y a la Gerencia de Recursos Humanos, la suspensión indefinida de los sueldos y demás complementos salariales al personal adscrito a la Contraloría Municipal y al crear, mediante Resolución Nº 030/2000, la Coordinación de Control Previo adscrita a la Alcaldía, actuó fuera de su competencia, invadiendo las potestades que tiene atribuida legalmente la Contraloría Municipal.

   Tal situación implica una grave violación al principio de legalidad de la actividad administrativa por cuanto, tal como se señaló precedentemente, los órganos del Poder Público, no pueden ejercer competencias o facultades si no existe instrumento de rango constitucional o legal que lo habilite para ello. El Alcalde del Municipio Cabimas no tenía facultades para suspender el sueldo a los funcionarios de la Contraloría, así como tampoco para crear una dependencia adscrita a la Alcaldía para ejercer el control previo, función esta del órgano llamado a ejercer importantes atribuciones de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos del Municipio.

   En razón de lo antes expuesto, este órgano jurisdiccional resuelve la controversia planteada en el presente caso, acordando que corresponde a la Contraloría Municipal, a cargo de la ciudadana A.O., el ejercicio de las atribuciones establecidas en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo cual se deja claro que la Coordinación de Control Previo de la Alcaldía del Municipio Cabimas, creada por el ALCALDE DE CABIMAS mediante Resolución Nº 030/2000 de fecha 2 de febrero de 2000, no tiene ninguna atribución o facultad para ejercer las funciones establecidas por la Ley a la Contraloría Municipal.

   Asimismo, a fin de propender al debido funcionamiento de dicha Contraloría Municipal y garantizar la paz en el Municipio Cabimas, esta Sala, como último órgano contralor de la constitucionalidad y legalidad de la actividad del Poder Público, en su deber de resolver el conflicto en cuestión, le ORDENA al Alcalde del Municipio de Cabimas del Estado Zulia, depositar los sueldos de los funcionarios de la Contraloría Municipal, -que se les debe desde que les fuera suspendidos los mismos-, en la entidad bancaria respectiva, de conformidad con lo establecido en la Ordenanza de Presupuesto, Ingresos y Gastos correspondiente. En este punto, cabe indicar que no procede la solicitud formulada en el presente proceso, en el sentido de que se le permita a la Contraloría Municipal, manejar su presupuesto, por cuanto ello compete conforme al artículo 74, ordinal 6º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, al Alcalde como Administrador de la Hacienda Publica Municipal.

   Asimismo, siendo que se trata, en casos como el presente, de resolver, una situación de hecho que en sí misma, es contraria al orden institucional y que por sus implicaciones para la colectividad y para los individuos que la integran, compromete el orden público, deja sin efecto los actos emanados del Alcalde del Municipio Cabimas, contenidos en las Resoluciones Nos. 027/2000, de fecha 30 de enero de 2000; 030/2000 de fecha 2 de febrero de 2000 y 129/2000 de fecha 28 de junio de 2000, por ser violatorias a lo previsto en el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 92 y 97 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

   Por otra parte, no procede el pedimento de los solicitantes, en el sentido de que acumule y resuelva el procedimiento de arbitraje, por cuanto se trata de

   un procedimiento de naturaleza administrativa, no acumulable al presente proceso judicial.

   Finalmente cabe destacar que, en todo caso, de haber incumplido la Contralora Municipal con sus deberes, en cuanto a la administración del personal, al no aplicar las sanciones o correctivos a los funcionarios que incumplen el horario de trabajo y en el supuesto de no acatar las recomendaciones en cuanto al funcionamiento y organización del órgano contralor municipal, que le hiciera la Contraloría General de la República, contenidas en la Inspección Fiscal que cursa en autos, practicada en el Municipio Cabimas, la cual concluye que existe un alto porcentaje de funcionarios que no cumplen con la jornada de trabajo, existen en la Ley que rige la materia municipal, mecanismos propios para la determinación de su responsabilidad en la dirección del órgano contralor, pudiendo quedar sometida, por tanto, a las consecuencias previstas en el artículo 92 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

   V DECISION Por las razones antes expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley: