Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 22 de Febrero de 2008

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 22 febrero 2008

Años: 197º y 149º

Expediente Nº 9340

Parte Querellante: A.d.V.L.D.

Abogado Asistente: N.V. de Soriano y L.N.B.B.,

Inpreabogado Nros.27.151 y 30.807.

Parte Querellada: Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

Demanda: Querella Funcionarial.

El 18 junio 2004 la ciudadana A.D.V.L.D., cédula de identidad V-4.023.448, asistida por las abogadas N.V. de Soriano y L.N.B.B., cédulas de identidad V-2.684.772 y V-5.554.954 Inpreabogado Nros.27.151 y 30.807, respectivamente, interpone querella funcionarial contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (INCE).

El 22 junio 2004 se dio por recibido, con entrada y anotación en los libros respectivos.

El 8 julio 2004 se admite la querella. En consecuencia se ordena citar al Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) para que conteste la querella dentro del plazo de quince (15) días de despacho, más dos (2) días que se conceden como término de distancia, desde que conste en autos las resultas de su citación y vencido el lapso de noventa (90) días continuos. Asimismo se solicitó la remisión de copia certificada del expediente administrativo correspondiente. Igualmente se ordena notificar al Procurador General de la República. Para la práctica de la citación del Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) se comisiona al Juzgado Distribuidor de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.

El 26 agosto 2004 la parte querellante presenta escrito de reforma de la querella. En esa misma fecha se dio por recibido, con entrada y se agregó a los autos.

El 28 febrero 2005 se admite la reforma. En consecuencia se ordena citar al Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) para que conteste la querella dentro del plazo de quince (15) días de despacho más dos (2) días que se conceden como término de distancia desde que conste en autos su citación y vencido el lapso de noventa (90) días continuos. Asimismo se solicitó la remisión de copia certificada del expediente administrativo correspondiente. Igualmente se ordena notificar al Procurador General de la República. Para la práctica de la notificación al Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) y al Procurador General de la República se comisiona al Juzgado Distribuidor de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.

El 5 mayo 2005 se dio por recibido, con entrada y se agregó a los autos las resultas de la comisión conferida para la notificación de la admisión al Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) y al Procurador General de la República.

El 6 octubre 2005 vencido el lapso para la contestación se fija el tercer (3°) día de despacho para la celebración de la audiencia preliminar.

El 13 octubre 2005 en razón de que ese día debían celebrarse varios actos de audiencias definitivas y preliminares se fija la celebración de la audiencia preliminar para el cuarto (4°) día de despacho siguiente.

El 21 octubre 2005 se realiza la audiencia preliminar. Constancia de la presencia de las abogadas N.V. de Soriano y L.N.B.B., Inpreabogado Nros. 27.151 y 30.807, respectivamente, con carácter de apoderadas judiciales de la ciudadana A.D.V.L.D., cédula de identidad V-4.023.448, parte querellante. Igualmente se deja constancia que no se encuentra persona alguna en representación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), parte querellada. En razón de la inasistencia de la parte querellada no re realizó conciliación. La parte querellante solicitó la apertura del lapso probatorio.

El 27 octubre 2005 la representación judicial de la parte querellante renunció al lapso probatorio.

El 31 octubre 2005 visto el desistimiento del lapso probatorio por parte de la querellante se fija el quinto (5°) día de despacho para la realización de la audiencia definitiva.

El 8 noviembre 2005 se celebra la audiencia definitiva. Constancia que no se encuentra presente la ciudadana A.D.V.L.D., cédula de identidad V-4.023.448, parte querellante, ni persona alguna en su representación. Igualmente se deja constancia que no se encuentra persona alguna en representación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), parte querellada. El Tribunal se reserva el lapso de cinco (5) días de despacho para dictar el dispositivo del fallo.

El 21 septiembre 2006 la representación judicial de la parte querellante solicitó el abocamiento del Juez Provisorio.

El 23 octubre 2006 O.L.U. se aboca al conocimiento de la causa con carácter de Juez Provisorio. Se ordena las correspondientes notificaciones.

El 9 enero 2007 se dio por recibido y se agregó a los autos las resultas de la notificación del abocamiento.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

La parte querellante alega que ha laborado para la Administración Pública Nacional durante 31 años ininterrumpidos de servicio, los 15 primeros años prestó sus servicios como docente. Señala que ingresó en el Instituto Nacional De Cooperación Educativa (INCE), en el año 1988 en el cargo de Fiscal de Recaudación I, menciona que estos 16 años de servicio prestados ha ocupado en dicha institución varios cargos siendo el último el de Gerente de Administración, adscrita a la Gerencia General del ente querellado.

Alega como vicios de la actuación administrativa la omisión del acto para sustentar la suspensión del goce de su remuneración, lo que lo hace nulo de nulidad absoluta, asimismo alega que no fue dictado un acto administrativo que sustentara la actuación, que es de ilegal ejecución, y que dicho acto vulnera los derecho a la igualdad, a la no discriminación, a tener un salario justo, a la protección del salario, garantía al debido proceso y el derecho a la defensa, a la salud, a la falta de información y notificación de la actuación, consagrados en el Constitución.

Por otra parte señala que los actos administrativos dictados, fueron suscritos por una autoridad manifiestamente incompetente lo cual vulnera el ordinal 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Alega la prescindencia total y absoluta del debido proceso, infringiéndose normas legales y constitucionales, tal como lo sanciona el artículo 19 ordinal, 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Señala igualmente que fueron infringidos los artículos 23, 87, 108 y 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Argumenta que se violentó el artículo 73 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo consagrado en los artículos 49, 143 y 165 Constitucional y lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así mismo se transgredió el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 18, ordinal 5 y 19 eiusdem.

Finalmente solicita se declare la nulidad de la decisión administrativa de suspensión en el sueldo y de los actos de despidos impugnados, dictados por el instituto querellado y se acuerde el beneficio de jubilación que le corresponde.

-II-

DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), en la oportunidad correspondiente, no dio contestación a la querella, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley sobre el Estatuto de la Función Pública, se entiende contradicha la demanda en todas sus partes.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto del cual observa.

Antes de entrar a analizar los alegatos de las partes, debe este Tribunal determinar cual es el pedimento de la querellante. De la confusa redacción del escrito de querella, así como del escrito de reforma, se puede entender que la pretensión está dirigida contra el acto de despido, contenido en la Orden Administrativa del 23 julio 2003, y su notificación del 16 septiembre 2003. Por otra parte, también demanda la nulidad del acto por medio del cual se le suspende el sueldo durante el tiempo que estuvo de reposo, sin embargo de una lectura adecuada de la querella, así como de las documentales anexadas a la misma, se puede entender que la suspensión del sueldo surge como consecuencia del acto de despido, es decir, que es una consecuencia del acto del mismo, aun cuando, no había sido notificado a la querellante.

Establecido lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar los vicios de nulidad alegados por la querellante contra el acto del 23 julio 2003, y su posterior notificación. Denuncia la querellante como primer vicio a analizar la incompetencia manifiesta del órgano que dictó la Orden Administrativa del 23 julio 2003, debido a que fue dictado por el Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E) no por la autoridad que legalmente tiene la competencia para nombrar, remover y destituir funcionarios públicos en el mencionado Instituto, de conformidad a lo establecido en el Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

El vicio de incompetencia ha sido objeto de estudio por la jurisprudencia patria. En este sentido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia Nro. 2059 del 10 agosto 2006, ha resumido las definiciones que Jurisprudencialmente se han dado sobre este vicio, señalando:

“Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:

La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: R.C.R.V., que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...

.

Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Aplicando lo anteriormente trascrito al caso de autos, puede apreciarse que en la actualidad la competencia para remover a un funcionario público dentro del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), corresponde al Presidente del Instituto, tal como lo establece el artículo 24 numeral 12 del Reglamento de la Ley Sobre la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), al señalar:

Corresponde al Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) las siguientes funciones:

...Omissis...

12. Nombrar, remover y destituir a los funcionarios y demás personal del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

Sin embargo, este Reglamento entró en vigencia el 03 noviembre 2003, mediante su publicación en la Gaceta Oficial Nro. 37.809, es decir, con posterioridad al momento de haber sido dictados los actos impugnados, no siendo en consecuencia aplicable el mismo a la presente causa. Así se decide.

Establecido lo anterior se aprecia que la autoridad que nombró a la querellante en el cargo de Gerente de Administración fue el Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), quien era, para ese momento, la máxima autoridad dentro del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), por lo en concordancia con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, correspondía a ese órgano la competencia para nombrar, remover y destituir a los funcionarios que presten servicio en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE). Adicional a ello, se aprecia que en aplicación del principio administrativo de paralelismo de forma, la misma autoridad que nombró a la querellante tiene competencia para retirarla de su cargo, -siempre y cuando no cambie las normas jurídicas que regulen al ente-, En este caso, el Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE). En consecuencia, no se ha manifestado en la presente causa, el vicio de incompetencia y así se declara.

Alega la parte recurrente que el acto administrativo atacado en nulidad de fecha 01 diciembre 1997, se encuentra afectado del vicio en la causa ó falso supuesto, de inmotivación, de prescindencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido, además de ser de imposible e ilegal ejecución, vicios que lo afectan de nulidad absoluta de conformidad a lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos.

Al dictarse un acto administrativo, ese acto necesariamente tuvo que haberse dictado con fundamento en un expediente administrativo, el cual fue solicitado por este Tribunal en el auto de admisión de la causa.

En casos como el de autos, donde el acto administrativo impugnado disminuye los derechos de un administrado, -Derecho al Trabajo, al Salario, a la Estabilidad laboral- resulta fundamental remitirse al expediente administrativo levantado por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), a los fines de verificar la presencia de los vicios alegados. Una vez revisado las actas que integran la presente causa, puede apreciarse que los antecedentes administrativos no fueron consignados por la parte querellada, a pesar de haber sido requeridos expresamente por este Tribunal en el auto de admisión de la causa. Incluso, durante la tramitación del procedimiento la representación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), no se hizo presente en la tramitación de la presente causa, a pesar de haber sido validamente notificados.

Esta falta de consignación del expediente administrativo obra en favor del administrado, como bien lo ha expresado tanto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que la falta de consignación de los antecedentes constituye una verdadera “presunción favorable a la pretensión del actor”. Señala la Corte:

(…) es necesaria destacar que, como acertadamente ha señalado la doctrina y la jurisprudencia administrativa, si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio al recurrente a quien le correspondería tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de perdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación

(Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14/08/1989; apud cit. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nº 2125 de fecha 14/08/2001).

Aplicando lo anterior al presente caso, al no constar en autos los antecedentes administrativos, resulta imposible verificar la existencia de los vicios alegados por la parte recurrente. En consecuencia, debe este Tribunal tomar por válidas las afirmaciones formuladas por la parte querellante y en consecuencia declarar la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado por estar inficionado del vicio de falso supuesto de hecho y del vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, previsto en el artículo 19 ordinal 4, de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, y así se declara.

Con respecto al vicio de inmotivación, considera este Tribunal que el acto administrativo impugnado expresa en forma breve los motivos por los cuales se dicta, por lo que atendiendo a la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, según la cual la poca o exigua motivación, no da lugar al vicio de inmotivación, considera este Juzgador que no se ha manifestado este vicio en la presente causa y así se declara.

En relación a la imposibilidad o ilegalidad de ejecución del acto administrativo impugnado, observa el Tribunal que el acto ya fue ejecutado por Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), por cuanto en los actuales momento la querellante no presta servicio en ese Instituto, con lo cual se entiende que el acto ya surtió sus efectos legales, en consecuencia no se encuentra afectado de esta causa de nulidad absoluta prevista en el artículo 19 ordinal 2 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, y así se decide.

Declara la nulidad del acto impugnado, procede la reincorporación de la querellante al ultimo cargo desempeñado, -Gerente de Administración- o en su defecto a uno de igual jerarquía, así como los salarios dejados de percibir entre la fecha en que fue ilegalmente retirada -15 septiembre 2003, fecha en que dejó de percibir su salario- hasta su reincorporación definitiva al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena experticia complementaria del fallo de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y así se declara.

-IV-

DECISIÓN

Conforme a lo expuesto este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley declara:

1. CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana A.D.V.L.D., cédula de identidad V-4.023.448, asistida por las abogadas N.V. de Soriano y L.N.B.B., cédulas de identidad V-2.684.772 y V-5.554.954 Inpreabogado Nros. 27.151 y 30.807, respectivamente, contra el INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (I.N.C.E). En consecuencia;

2. SE ORDENA la reincorporación de la querellante al ultimo cargo desempeñado, -Gerente de Administración- o en su defecto a uno de igual jerarquía, así como los salarios dejados de percibir entre la fecha en que fue ilegalmente retirada -15 septiembre 2003, fecha en que dejó de percibir su salario- hasta su reincorporación definitiva al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena experticia complementaria del fallo de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los veinte y dos (22) días del mes febrero 2008, siendo las dos de la tarde (3:00 p.m.). Año 197º de la Independencia y 149º de la Federación.

El Juez Provisorio

O.L.U.

El Secretario

G.B.R.

Expediente Nro. 9340

En la misma fecha se libraron los Oficios Nros 1135/6806; 1136/6807; 1137/6808; 1137/6808 ¬¬¬¬¬¬¬; y _______/1138/6809

El Secretario,

Abg. G.B.R.

OLU/getsa

Diarizado Nº