Sentencia nº 02355 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 26 de Octubre de 2006

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2006-1498

Mediante oficio No. 460 del 14 de agosto de 2006 el Juzgado Superior Segundo en lo Civil, Mercantil, Bancario, del Tránsito y de Protección del Niño y del Adolescente de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, remitió a esta Sala el escrito contentivo del recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar presentado por el abogado L.S., inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 32.954, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil ARENERA EL EREIGUE C.A., inscrita ante el Registro llevado por el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en fecha 15 de diciembre de 1972, bajo el No. 16-43, Libro de Registro No. 97-A, bajo el No. 34, actualmente inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la citada Circunscripción Judicial el 15 de diciembre de 1972, bajo el No. 34, Tomo 97-A; contra el acto administrativo de fecha 9 de noviembre de 2005, dictado por el Presidente del Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, mediante el cual rescindió el contrato de arrendamiento celebrado con la hoy recurrente; así como también contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 00684 de fecha 22 de marzo de 2006 dictado por la Directora Estadal Ambiental del Estado Carabobo, dependencia adscrita al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (hoy Ministerio del Ambiente), por el cual se ordenó la paralización de las actividades de extracción de Minerales.

El 10 de octubre de 2006 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se asignó la ponencia a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTÍZ, a los fines de decidir la solicitud de amparo cautelar interpuesta.

Para decidir, la Sala observa:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Señala la representación de la parte actora que, en fecha 7 de febrero de 1996, su representada celebró un contrato de arrendamiento con el Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, sobre un inmueble constituido por un lote de terreno ubicado en el Fundo El Ereigue, del Municipio San J. delE.C..

Aduce, que en virtud de dicho contrato se le autorizó a su mandante el derecho a explotar, extraer y comercializar la arena, grava y gravilla existentes en la tercera parte de las parcelas arrendadas.

Indica, que el contrato de arrendamiento se suscribió con una vigencia a partir del 1 de enero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1996, con posibilidad de prórrogas.

Alega que, en fecha 9 de noviembre de 2005, el aludido Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado dictó un acto administrativo por el cual dio por terminado el contrato de arrendamiento No. CJ-96-006-3 del 7 de febrero de 1996, acto que le fue notificado en fecha 12 de enero de 2006.

Denunció, que el acto administrativo en referencia “acusa a la arrendataria, de haberse excedido de los límites convenidos de explotación de la extensión del lote de terreno pluriparcelario objeto del contrato, lo cual se reputaría incumplimiento contractual, aunque la redacción del presupuesto fáctico se simplificó de tal manera, que no se sabe a ciencia cierta cuál fue la causa por la cual la Administración determinó que habíase cedido una contravención del contrato Nro. CJ-96-006-3”.

En tal sentido, alega que el acto administrativo impugnado incurre en el vicio de inmotivación, por no indicar expresamente las razones que justificaron la actuación de la Administración, para tomar la decisión de dar por terminado el contrato de arrendamiento celebrado con su representada.

Agrega, que el acto recurrido no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Explica, que la notificación del acto en referencia no fue debidamente practicada “…siendo el caso que debido a esa contravención jurídica, el acto carece de ejecutoriedad por violar el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo cual no se reputa convalidado por el ejercicio del recurso administrativo, al cual se contrae el escrito de fecha 02 de febrero de 2006, presentado ante la Presidencia del IAFE”.

En orden a lo anterior, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra el acto administrativo de fecha 9 de noviembre de 2005, dictado por el Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, mediante el cual rescindió el contrato de arrendamiento celebrado con la hoy recurrente.

Por otra parte, impugna el acto administrativo contenido en el oficio N° 00684 de fecha 22 de marzo de 2006, dictado por la Dirección Estadal Ambiental del Estado Carabobo del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (hoy Ministerio del Ambiente), por el cual se ordenó la paralización de las actividades de extracción de Minerales no metálicos hasta tanto se recuperaran las áreas afectadas y el Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado concediera un nuevo contrato de arrendamiento.

Arguye, que dicha decisión “…carece de argumentos serios de los supuestos ilícitos en los cuales [su] mandante incurrió, ni se le permitió defenderse en el procedimiento administrativo que se siguió para arribar a tan inaudita resolución”.

En razón de lo anterior, interpuso recurso de nulidad contra el acto administrativo de fecha 9 de noviembre de 2005, dictado por el Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, mediante el cual rescindió el contrato de arrendamiento celebrado con la hoy recurrente y contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 00684 de fecha 22 de marzo de 2006, dictado por la Dirección Estadal Ambiental del Estado Carabobo del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (hoy Ministerio del Ambiente), por el cual se ordenó la paralización de las actividades de extracción de minerales, hasta que se otorgara un nuevo contrato de arrendamiento; por estimar que dichos actos violentan los derechos a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la seguridad jurídica de su mandante.

Asimismo, solicitó amparo cautelar y suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, por estimar que se le causa a su mandante un gravamen irreparable por el perjuicio económico diario que le genera la paralización de sus faenas.

Por último, solicitó la admisión del recurso de nulidad y que se declare con lugar en la definitiva.

II

PUNTO PREVIO

Antes de cualquier otra consideración, es menester destacar que por sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requeridas en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala en el fallo citado, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un íter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (actualmente aparte primero del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela); procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluyó así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose aquel seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III

COMPETENCIA DE LA SALA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, para lo cual considera pertinente señalar que de conformidad con jurisprudencia reiterada de esta Sala, cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última, es decir, la acción de amparo, se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer del recurso de nulidad, que viene a ser la acción principal.

En el caso de autos, se ha interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo de fecha 9 de noviembre de 2005, dictado por el Presidente del Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, mediante el cual rescindió el contrato de arrendamiento celebrado con la hoy recurrente; así como también contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 00684 de fecha 22 de marzo de 2006 dictado por la Directora Estadal Ambiental del Estado Carabobo, dependencia adscrita al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (hoy Ministerio del Ambiente), por el cual se ordenó la paralización de las actividades de extracción de Minerales.

Ahora bien, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela no atribuye a esta Sala la competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuestos en contra de actos administrativos dictados por los órganos desconcentrados del Estado, ni tampoco establece norma atributiva de competencia alguna con respecto a los demás órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que debe atenderse al criterio jurisprudencial sentado por esta Sala, específicamente al contenido en la sentencia Nro. 02271 de fecha 24 de noviembre de 2004 (Caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.), en la cual fueron delimitadas las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera:

1.- Los conflictos de competencias que surjan entre los tribunales de cuyas decisiones puedan conocer en apelación (…).

2.- De los recursos de hecho intentados contra las decisiones relativas a la admisibilidad de la apelación en las causas cuyo conocimiento le corresponda en segunda instancia.

3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.

4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales (…).

5.- Conocer de las demandas que se propongan contra la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa en la cual alguna de las personas políticos territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T) (…).

6.- Conocer de todas las demandas que interpongan la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa en la cual alguna de las personas políticos territoriales (…) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, contra los particulares o entre sí, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T) (…)

7.- De las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sean parte la República, los Estados, los Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente público o empresa, en la cual alguna de las personas políticos territoriales (…) ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de diez mil unidades tributarias (10.000 U.T.) (…).

8.- De las abstenciones o negativas de autoridades o funcionarios distintos a los establecidos en el numeral 26 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o distintos a los de carácter estadal o municipal, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las leyes.

9.- De las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a órganos distintos a los establecidos en los numerales 26, 27, 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (…).

10.- De las acciones de reclamo por la prestación de servicios públicos ofrecidos por autoridades distintas a las locales, esto es, estadales o municipales, cuya competencia corresponde a los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales (…).

11.- De las controversias que se susciten con motivo de la adquisición, goce, ejercicio o pérdida de la nacionalidad o de los derechos que de ella derivan;

12.- De cualquier otra acción o recurso cuyo conocimiento le atribuyan las leyes. (…).

Contra las decisiones dictadas con arreglo a los numerales 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 podrá interponerse apelación dentro del lapso de cinco (5) días, por ante esta Sala Político-Administrativa.

. (Resaltado de la Sala)

Por tanto, conforme al criterio antes transcrito y visto que en el caso de autos los actos administrativos recurridos fueron dictados por el Presidente del Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, ciudadano Á.G.O. y por la Directora Estadal Ambiental del Estado Carabobo del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (hoy Ministerio del Ambiente), autoridades distintas de las indicadas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala resulta incompetente para conocer el recurso de nulidad bajo estudio. En consecuencia, debe declararse que el caso de autos debe ser sustanciado y decidido por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, tribunales competentes para conocer en primera instancia, correspondiendo a esta Sala del M.T. conocer en alzada del asunto, en el supuesto de que las partes interpongan los recursos respectivos. Así se decide.

Determinada la competencia para conocer del caso de autos, se advierte que el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando (...) el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal (...)

No obstante, debe esta Sala precisar que la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, mediante decisión N° 97 de fecha 2 de marzo de 2005 (Caso: Banco Industrial de Venezuela), estableció lo siguiente:

“(...) considera la Sala que la aplicación literal de la referida norma jurídica implicaría una indebida desigualdad procesal y una indeseable inseguridad jurídica. Desigualdad procesal e inseguridad jurídica porque, en el marco de un proceso judicial y ante un supuesto de hecho en concreto –la incompetencia del tribunal ante el cual se interpuso la causa-, se producirían dos soluciones jurídicas distintas: la declaratoria de incompetencia y consecuente declinatoria, o bien la declaratoria de inadmisibilidad, según el proceso se rigiese por el Código de Procedimiento Civil (artículos 69 y 75 de dicho Código) o bien por la normativa de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 84, cardinal 2), ahora Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 19, párrafo 6), lo que, en definitiva, arroja una dicotomía de soluciones jurídicas frente a un mismo supuesto fáctico que reflejan la necesaria incompatibilidad de alguna de ambas en relación con el derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione, ante lo cual debe prevalecer, con fundamento en los precedentes de esta Sala que antes se citaron, la solución que otorga la norma procesal civil.

De manera que no existen dudas para esta Sala Constitucional de que, en este caso, si bien la decisión se fundó en el artículo 84.2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, entonces vigente, tal disposición debió ser desaplicada –vía control difuso- ante la existencia de una norma de rango constitucional que garantiza de manera expresa el acceso de toda persona a los órganos de administración de justicia.

En efecto, en el marco del sistema de justicia constitucional venezolano, todo juez de la República es juez constitucional en tanto que está en la obligación de asegurar la integridad de la Constitución (artículo 334 de la Constitución) y, fundamentalmente, porque para el cumplimiento de esa finalidad, se le otorga -entre otros instrumentos- la potestad de ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, en atención al cual “(e)n caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente” (artículo 334 eiusdem). Control difuso de la constitucionalidad que no es una facultad de los jueces de la República, sino una verdadera potestad que, por esencia, implica un poder-deber que no sólo puede ejercerse, sino que, además, debe ser ejercido en interés ajeno al propio beneficio de su titular, esto es, se ejerce en protección del interés general, lo que, en el caso concreto, se traduce en su ejercicio en aras de la obligación general de ‘asegurar la integridad de la Constitución’”.

En virtud del criterio vinculante antes transcrito emanado de la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, y en atención al derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione, advierte la Sala que en los casos en los cuales resulte incompetente el Tribunal ante el cual se interpuso la acción, -como en el caso de autos- éste deberá remitirlo inmediatamente al Tribunal que considere competente y no aplicar la consecuencia prevista en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

IV

DECISIÓN

En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que CORRESPONDE A LAS CORTES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LA COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad con amparo cautelar interpuesto por la sociedad mercantil ARENERA EL EREIGUE C.A., contra el acto administrativo de fecha 9 de noviembre de 2005, dictado por el Presidente del Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado, mediante el cual rescindió el contrato de arrendamiento celebrado con la hoy recurrente y, asimismo, contra el acto administrativo contenido en el oficio N° 00684 de fecha 22 de marzo de 2006 dictado por la Directora Estadal Ambiental del Estado Carabobo adscrita al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales (hoy Ministerio del Ambiente), por el cual se ordenó la paralización de las actividades de extracción de minerales en las parcelas de terreno propiedad del aludido Instituto Autónomo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, a los fines de su distribución. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de octubre del año dos mil seis (2006). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En veintiséis (26) de octubre del año dos mil seis, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02355.

La Secretaria,

S.Y.G.