Decisión nº 63-2011 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 20 de Septiembre de 2011

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8758

Mediante escrito de fecha 21 de octubre de 2010, el abogado R.P.D., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 9.298, actuando con el carácter de representante judicial de la empresa SERVICIOS DE PERSONAL LA ARENISCA, C.A., sociedad mercantil inicialmente inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 29 de septiembre de 2003, bajo el Nº 66, Tomo 138-A Sgdo, interpuso ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0138-10 de fecha 24 de marzo de 2010, debidamente notificada en fecha 27 de julio de 2010, emanada del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL), a través de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, consta en nota de secretaría que corre inserta al folio 28 del expediente judicial, que en fecha 22 de octubre de 2010, se le dio entrada al mismo.

Por auto de fecha 27 de octubre de 2010, se admitió el recurso, se ordenó citar al ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Salud y Seguridad Laborales, requiriéndole la remisión a este Juzgado Superior de los antecedentes administrativos del caso, y se ordenó notificar al Inspector del Trabajo en Guatire estado Miranda, a la ciudadana Procuradora General de la República y a la Fiscal General de la República de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 78 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se ordenó la notificación de la ciudadana L.M.W.M., en calidad de tercero interesado.

En fecha 24 de mayo de 2011, se celebró la audiencia de juicio, de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dejándose constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte recurrente y de la incomparecencia tanto de la parte demandada como de la representación del Ministerio Público.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el expediente procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, previa las siguientes consideraciones:

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

En el escrito del recurso, alegó la parte actora como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que el acto administrativo impugnado mediante el presente recurso, fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por cuanto, si bien la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo no establece procedimiento alguno para la emisión de certificaciones sobre enfermedades ocupacionales, lo correcto habría sido aplicar lo establecido en el artículo 47 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en ese sentido, ante la inexistencia de un procedimiento aplicable en la Ley especial, la Administración debió acudir al procedimiento establecido en Ley eiusdem y así no lo hizo, conculcando de esta manera el derecho a la defensa y al debido proceso que asiste a su representada, toda vez que nunca tuvo conocimiento de procedimiento previo alguno, no tuvo derecho de contradicción ni de promoción de prueba alguna que permitiera desvirtuar los hechos que se establecieron como ciertos en la investigación, así como tampoco tuvo acceso a todos los elementos con los que ha debido integrarse el expediente, de conformidad con el artículo 51 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, expediente al cual, afirma, hasta la presente nunca ha tenido acceso.

Afirma, que el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0138-10, adolece del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto se estableció que la ciudadana L.M.W.M. padecía de una “Enfermedad Agravada por las condiciones de trabajo, que le condiciona una Discapacidad Parcial y Permanente”, sin que existiera prueba alguna de tales hechos y que aportaran elementos para dar por demostrada la relación de causalidad entre la labor o el ambiente de trabajo y la enfermedad adquirida o agravada, es por lo que, sostiene, que en el presente caso, el acto impugnado se fundamentó únicamente en la declaración que hiciera la trabajadora y en la supuesta investigación hecha por un funcionario del ente recurrido, de la cual no se deriva la demostración de los hechos que motivaron a la Administración a determinar la patología y la pretendida circunstancia que la enfermedad haya sido agravada por las condiciones de trabajo.

Por último, y en virtud de las consideraciones anteriores, solicita se declare con lugar el recurso interpuesto y sea anulado el acto administrativo impugnado.

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRIDA

De la revisión de las actas que conforman el presente expediente, se observa, que dentro del lapso previsto para dar contestación a la presente demanda de nulidad, no consta que la parte accionada hubiese comparecido ante este tribunal por intermedio de sus representantes legales o apoderados judiciales, a dar contestación a la misma.

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito presentado en fecha 12 de agosto de 2011, la abogada A.C.C., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 75.676, obrando con el carácter de Fiscal Auxiliar Trigésimo Primero del Ministerio Público a Nivel Nacional, con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, según Resolución Nº 727 de fecha 11 de octubre de 2004, consignó opinión del Ministerio Público en los términos siguientes:

Señala, que se desprende del acto administrativo impugnado que la Certificación Nº 0138-10 que lo contiene esta suscrito por la ciudadana H.R., en su carácter de Médico Ocupacional perteneciente a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Miranda, adscrita al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

Al respecto, sostiene que las mencionadas DIRESAT, se erigen como el ente ante el cual se deben dirigir los trabajadores para dar inicio a las averiguaciones preliminares pertinentes para calificar el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional, cuyos funcionarios estarán encargados de recabar los elementos de convicción que culminen en un informe técnico del Médico Ocupacional, que establezca el posible nexo de causalidad entre el origen del accidente o enfermedad sufrida por el trabajador y su medio ambiente de trabajo, lo que, a su parecer, daría inicio al procedimiento administrativo llevado a cabo por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales con la participación de la representación patronal, en el cual se permita la alegación y probanza correspondiente y donde el Instituto -siendo que tiene atribuida tal facultad- compruebe, califique y certifique el origen del accidente de trabajo o de la enfermedad ocupacional, todo ello, en acatamiento de lo establecido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y de conformidad con el artículo 49 constitucional, en aras de garantizar el derecho a la defensa y la presunción de inocencia de la representación patronal.

En ese sentido, afirma que los funcionarios adscritos a las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores son colaboradores del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, en consecuencia, su actuación se circunscribe a la elaboración del mencionado informe técnico, por lo que carecen de la competencia para la calificación y certificación de accidentes o enfermedades ocupacionales.

Así las cosas, y siendo que la Certificación impugnada mediante el presente recurso, fue suscrita por la ciudadana H.R. en su carácter de Médica Ocupacional de la DIRESAT- MIRANDA, en cual califica como de origen ocupacional la enfermedad padecida por la ciudadana L.M.W.M., a pesar de no tener atribuida tal competencia, pues por mandato expreso de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en su artículo 76, la misma le pertenece al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, es por ello, que considera que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual se abstiene de pronunciarse respecto de los demás vicios denunciados por considerarlo inoficioso.

Finalmente, solicita se declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

DE LA COMPETENCIA

Procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente demanda de nulidad, y en tal sentido considera oportuno este Sentenciador, precisar que la Ley que rige al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales es la Ley de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236 de fecha 26 de julio de 2005, la cual en su Disposición Transitoria Séptima, establece que la competencia para conocer de los actos administrativos dictados en ejecución de dicha Ley, corresponderán a los Tribunales Superiores del Trabajo de la circunscripción judicial en donde se encuentre el órgano que haya dictado el acto administrativo que dio origen al recurso.

No obstante, a pesar del mandato de Ley, los Tribunales Superiores con competencia en materia Laboral, ejerciendo un control difuso de la Constitucionalidad “desaplicaban” el artículo in comento, por cuanto el mismo contrariaba la doctrina establecida por la Sala Constitucional de nuestro M.T., por lo que en Sentencia No 29 de fecha 19 de enero de 2007, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia atribuyó la competencia de tales controversias a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.

De igual manera, la Sala de Casación Social en sentencia Nº 1330 del 14 de junio de 2007, acogiendo el criterio citado, señaló a tal efecto; “que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo”.

Ahora bien, ciertamente la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia de fecha 26 de julio de 2011 revisó el anterior criterio frente al conflicto de competencia planteado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central y atribuyó la competencia para conocer de las demandas de nulidad ejercidas contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales a la jurisdicción laboral.

Sin embargo, atendiendo a lo establecido en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, que consagra el principio perpetuatio fori, este Juzgado declara su Competencia para conocer de la presente demanda de nulidad, toda vez que el mismo fue interpuesto en fecha 21 de octubre de 2010, aún vigente el criterio vinculante que nos otorgaba la competencia.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con relación al asunto sometido a su consideración y en tal sentido observa, que la parte actora en su escrito de promoción de pruebas, cursante desde el folio 51 al 53 del expediente judicial, denuncia la incompetencia del órgano y de la persona que se identifica como suscriptora del acto que hoy recurre, por lo cual solicita la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido, de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

De igual manera, en la opinión del Ministerio Público, la Médica Ocupacional que suscribe el acto, carece de la competencia necesaria para ello.

Así las cosas, se constata que el acto administrativo recurrido contenido en la Certificación Nº 0138-10 de fecha 24 de marzo de 2010, notificada en fecha 27 de julio de 2010, emanada del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), por medio de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda, fue suscrito por la Médico Ocupacional H.R., en su carácter de Médico Ocupacional perteneciente a la DIRESAT Miranda, adscrita al mencionado Instituto.

Al respecto, debe precisar quien decide, que la competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones conferidas a los entes y órganos de la Administración Pública, las cuales vienen determinadas por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo que los rige; es decir, por el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí, que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo cual, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que se traduce en que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia sea un funcionario de hecho o un usurpador. (Sentencia Nº 161 de fecha 3 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

En ese mismo orden de ideas, debe hacerse referencia a la importancia de la delegación de atribuciones señalando al efecto, que la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización.

Asimismo debe indicarse, que existen dos tipos de delegaciones: la delegación de atribuciones y la delegación de firmas. La delegación de atribuciones o facultades en un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, a otro órgano que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman emanados del funcionario inferior delegado y no del superior delegante. En consecuencia, tales actos son susceptibles de impugnación a través del recurso administrativo de reconsideración por ante el mismo funcionario que los emitió, y, una vez agotado dicho recurso, el administrado tendrá a su disposición el recurso jerárquico ante el respectivo superior jerárquico.

La delegación de firma, en cambio, no es una transmisión de competencias en el sentido apuntado, ya que el inferior delegado se limita a suscribir los documentos o actos señalados en la delegación, conservando el superior delegante la competencia, la decisión y la responsabilidad sobre el acto en sí mismo considerado. Es por ello que, no siendo responsables los delegados de la ilegalidad de los actos, los recursos de reconsideración deben interponerse ante el propio superior delegante. (Vid. sentencia Nº 02447 dictada en fecha 2 de octubre de 2006 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia).

En ese mismo orden de ideas a los efectos de verificarse si quien suscribe el acto impugnado tenía atribuida la competencia para ello, este Sentenciador considera pertinente traer a colación los artículos 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y 133 Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los cuales son del tenor siguiente:

Artículo 27: En el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a la Administración Pública, sin especificar el órgano o ente que debe ejercerla, se entenderá que corresponde al órgano de la Administración Central con competencia en razón de la materia. De existir un ente competente en razón de la materia, le corresponderá a éste el ejercicio de dicha competencia.

En el caso que una disposición legal o administrativa otorgue una competencia a un órgano o ente de la Administración Pública sin determinar la unidad administrativa competente, se entenderá que su ejercicio corresponde a la unidad administrativa con competencia por razón de la materia y el territorio, del segundo nivel jerárquico del respectivo órgano o ente.

Artículo 133: La competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esta Ley, corresponde al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

En virtud de las normas antes transcritas, este Tribunal considera que el referido artículo 76 como el 133 de la precitada ley, le atribuyen de manera general la competencia para calificar el origen de la enfermedad o accidente de trabajo, al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), sin especificar de manera expresa a qué Dependencia de ese Instituto le corresponde tal atribución, de allí que, debe aplicarse el principio contenido en el artículo 27 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual expresamente indica que cuando una norma de rango legal o administrativa, otorgue competencia a la Administración Pública y no se especifique a qué órgano ha de corresponderle, debe entenderse que le corresponderá al ente con competencia en razón de la materia, y por consiguiente a la máxima autoridad del mismo.

Como corolario de lo anterior, debe concluirse que, la competencia para emitir Certificaciones de Discapacidad, está atribuida al Presidente del referido Instituto (INPSASEL), puesto que el artículo 76 ibídem es claro al indicar que el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) es el órgano encargado de Certificar un accidente de trabajo o una enfermedad ocupacional, para lo cual ha de servirse o apoyarse en los informes o dictámenes elaborados por los funcionarios comisionados para ello, más no es competencia de éstos emitir y suscribir el acto definitivo que certificará el accidente de trabajo o la enfermedad ocupacional, por cuanto sus actuaciones se limitan a una fase investigativa y de recomendación, por lo que al haber suscrito la Médico Ocupacional el acto que certifica la enfermedad, y por cuanto no se evidencia delegación alguna que permitiera calificar y certificar el origen ocupacional de la enfermedad padecida por la ciudadana L.M.W.M., a criterio de este Órgano Jurisdiccional, se extralimitó en las atribuciones que tiene conferidas, y por consiguientes actuó fuera de su competencia, viciando de nulidad absoluta al acto recurrido. Así se declara.

No obstante la declaratoria anterior, que anulo el acto administrativo objeto del presente recurso, resulta necesario para este Jurisdicente, pronunciarse con base a la denuncia efectuada por la parte recurrente con relación a la violación en la que, a su parecer, incurriera la Administración, del debido proceso y del derecho a la defensa al prescindir del procedimiento legalmente establecido.

Al respecto, es menester señalar que el derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.

En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.

Precisado lo anterior, puede afirmarse que el presente caso, se evidencia claramente la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que, en efecto, como refiere la parte actora, no hubo procedimiento previo, cuyas etapas fuesen cumplidas y llevadas a cabo dentro de los lapsos establecidos legalmente, siendo imposible que, la hoy recurrente pudiera ejercer en momento alguno, las defensas que considerara pertinentes para desvirtuar la comprobación del origen ocupacional de la enfermedad padecida por la ciudadana L.M.W.M.. Así se declara.

Por último, en cuanto al falso supuesto, denuncia la parte actora que el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0138-10, adolece del vicio in comento, por cuanto estableció que la ciudadana L.M.W.M. padecía de una “Enfermedad Agravada por las condiciones de trabajo, que le condiciona una Discapacidad Parcial y Permanente”, sin que existiera prueba alguna de tales hechos. Al respecto, debe indicarse, que declarada como fue la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, toda vez que la Administración, prescindió de manera absoluta del procedimiento legalmente establecido, no dando oportunidad a la parte recurrente de esgrimir alegatos o defensas con las cuales le fuese posible a la Administración generar un silogismo positivista con base a las condiciones de trabajo y a la enfermedad ocupacional declarada, que permitiera establecer de manera objetiva el nexo de causalidad entre éstas, se genera en quien decide la convicción de que se materializó una apreciación sesgada de los hechos que sustentaron la calificación de enfermedad ocupacional contenida en el acto impugnado, configurándose así el vicio de falso supuesto de hecho denunciado por la representación de la parte actora. Así decide.

Analizados como fueron, conforme al principio de exhaustividad, las pretensiones de las partes, se estiman los vicios denunciados y conforme a las consideraciones expuestas, se procede a anular el acto administrativo impugnado a través del presente recurso.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado R.P.D., actuando con el carácter de representante judicial de la empresa SERVICIOS DE PERSONAL LA ARENISCA, C.A, ambos identificados en el encabezado del presente fallo, contra el acto administrativo de Certificación Nº 0138-10, de fecha 24 de marzo de 2010, emanada del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a través de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Miranda.

SEGUNDO

CON LUGAR el mencionado recurso contencioso administrativo de nulidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de septiembre del año dos mil once (2011). Años: 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

EL JUEZ TEMPORAL,

H.S.L.

LA SECRETARIA,

K.F.R.

En la misma fecha de hoy, siendo las (11:00 A.M. ), quedó registrada bajo el Nº63-2011.

LA SECRETARIA,

K.F.R..

Exp. Nº 8758

HSL/mgf