Sentencia nº 21 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 2 de Junio de 2010

El 15 de mayo de 2002, los ciudadanos A.J.P.M., A.T.G.C. y G.A.O.L., antes identificados, a través de su apoderado judicial, el ciudadano G.E.P., antes identificado, demandaron al municipio R.G. del estadoC., con base en los siguientes argumentos:

“Mis preidentificados mandantes prestaron servicios personales mediante relaciones individuales de trabajo a tiempo indeterminado, a las órdenes, por cuenta y bajo relación de subordinación y dependencia como patrono del MUNICIPIO AUTÓNOMO R.G.D.E.C., ello según las condiciones de trabajo que a continuación se particularizan para cada trabajador:

A.J.P.M.: Ingresó a trabajar el día 17 de Marzo de 1.997, desempeñándose en calidad de DIRECTOR DE DESARROLLO AGRÍCOLA Y ASUNTOS VECINALES hasta el día 04 de septiembre del 2000, habiendo devengado durante el mes inmediatamente anterior al día en que terminó la relación laboral un salario normal diario QUINCE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO BOLÍVARES (Bs. 15.688) (…).

A.T.G.C.: Ingresó a trabajar el día 16 de Enero de 1.996, desempeñándose en calidad de JEFE DE HACIENDA hasta el día 04 de septiembre de 2000, habiendo devengado durante el mes inmediatamente anterior al día en que terminó la relación laboral una salario normal diario de OCHO MIL SETECIENTOS CUARENTA BOLÍVARES (Bs.8.640) (…).

G.A.O.L.: Ingresó a trabajar el día 16 de Enero de 1.996, desempeñándose en calidad de JEFE DE SERVICIOS PÚBLICOS hasta el día 02 de octubre del 2000, habiendo devengado durante el mes inmediatamente anterior al día en que terminó la relación laboral una salario normal diario de OCHO MIL SEISCIENTOS CUARENTA BOLÍVARES (Bs. 8.640) (…).

Terminada la relación laboral por la exclusiva y deliberada voluntad unilateral del patrono, mis representados le exigieron el pago inmediato de las prestaciones, indemnizaciones y demás beneficios laborales legales y convencionales pendientes (…) obteniendo como única respuesta (…) que a ellos no les correspondían tales derechos porque eran funcionarios de libre nombramiento y remoción…” (sic).

El 7 de octubre de 2002, la ciudadana Z.T., venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad número 9.644.188, actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal del municipio R.G. del estadoC., opuso la cuestión previa contenida en el numeral 1 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referida a la incompetencia del Tribunal, con base en lo siguiente:

“… tal y como asevera el actor, sus representados desempeñaban cargos de Alto Nivel y lo sustenta con las remuneraciones propias de dichos cargos (…) en virtud de lo cual, se trata de funcionarios públicos municipales del Municipio R.G. delE.C., donde ocupaban cargos de dirección, y debido a su condición de empleados públicos municipales, se encuentran sometidos a un Régimen de Derecho Público, y no bajo la tutela de la Ley Orgánica del Trabajo (…)

Por todos los alegatos aquí expuestos (…) solicito al Ciudadano Juez (…) declare su incompetencia para conocer del presente juicio y remita el Expediente, al Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte…”.

El 9 de diciembre de 2002, el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito, Trabajo y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia mediante la cual declaró sin lugar la referida cuestión previa, con base en lo que se indica a continuación:

“… la reclamación esta centrada al pago de las Prestaciones Sociales y siendo este un derecho tutelado, regulado y más aun protegido por la Constitución Nacional en el sentido de tener acceso a la Justicia en la forma mas expedita, considerando quien aquí decide que las normas aplicables en la presente causa son aquellas contempladas en la Ley Orgánica Del Trabajador por remisión interpretativa de la Constitución Bolivariana De Venezuela.

Así tenemos que, al no existir la Ordenanza de Administración de Personal. Tal como preceptúa el Artículo 153 de la Ley Orgánica De Régimen Municipal, y que de Autos se desprende que las partes están contestes en ello, necesariamente le es aplicable la disposición del Artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo la cual señala taxativamente su aplicación ante la carencia de la referida ordenanza de Administración de Personal.

En consecuencia, quien aquí decide considera que este Tribunal Segundo De Primera Instancia En lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito, Trabajo Y Estabilidad Laboral es competente para conocer del presente juicio. Y así se decide” (sic).

El 6 de marzo de 2003, la ciudadana Z.T., antes identificada, actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal del municipio R.G. del estadoC., ejerció “Recurso de Regulación de la Jurisdicción”.

El 21 de abril de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia mediante la cual declaró inadmisible el referido recurso.

El 2 de septiembre de 2004, el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito, Trabajo y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia mediante la cual declaró su incompetencia, argumentando:

“Por cuanto se observa que el presente juicio es de naturaleza laboral, y en virtud de que se iniciará la aplicación de esta Circunscripción Judicial de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que prevé la creación de la Jurisdicción Laboral Autónoma y Especial, este Tribunal se declara incompetente para conocer toda vez que su conocimiento por la materia está atribuida a los Juzgados Especiales Laborales de esta Circunscripción Judicial, al cual se ordena remitir este expediente…”.

El 9 de noviembre de 2004, el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó auto mediante el cual señaló:

“Por recibido el presente expediente N° 3836, proveniente del juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito, Bancario, Trabajo y de Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, al cual se le suprimió la competencia en materia de trabajo según Resolución N° 2004-0147 de fecha 07 de Septiembre de 2.004 dictada por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia”.

El 15 de febrero de 2005, el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia mediante la cual declaró con lugar la referida demanda.

El 10 de marzo de 2005, la ciudadana Z.T., antes identificada, actuando con el carácter de Síndica Procuradora Municipal del municipio R.G. del estadoC., apeló de la referida decisión.

El 14 de marzo de 2005, el Juzgado Primero de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó auto mediante la cual oyó en ambos efectos la apelación interpuesta.

El 31 de octubre de 2005, el Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia declarándose incompetente para conocer de la apelación, y declinó el conocimiento del asunto en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.

El 29 de julio de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, con sede en la ciudad de Valencia, dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente para conocer del presente caso, remitiendo las actuaciones a la Sala Político Administrativa para que ésta dirimiera el conflicto negativo de competencia.

El 28 de octubre de 2008, la Sala Político Administrativa se declaró incompetente para dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, remitiendo las actuaciones a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

II

DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA

El 31 de octubre de 2005, el Juzgado Primero Superior del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente para conocer la apelación ejercida contra la sentencia dictada el 15 de febrero de 2005 por el Juzgado de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, por las siguientes razones:

“… de conformidad con lo establecido en el artículo 177 de la (…) [Ley Orgánica Procesal del Trabajo] defendiendo así la integridad e uniformidad de la jurisprudencia de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, según sentencia de fecha 02 de febrero de 2000 (…) la cual afirmó, respecto a los Tribunales competentes para dirimir los asuntos relacionados con la función pública de los funcionarios estadales y municipales (…) y asimilada esta atribución a las reclamaciones provenientes del empleo público de los funcionarios estadales y municipales, el Tribunal Contencioso Administrativo Regional será el competente en Primera Instancia, para que en lo sucesivo conozca de este tipo de reclamaciones, provenientes de los funcionarios públicos estadales y municipales (…) Asimismo la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 12 de febrero de 2004 (…) determinó que corresponde a los Tribunales con competencia en materia Contenciosa Administrativa funcionarial, la competencia para conocer y decidir las controversias que versen sobre la relación de empleo público. OMISSIS. Por todo lo antes expuesto y de conformidad con lo establecido remitir el expediente al Tribunal Contencioso de la Región Centro Norte con sede en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, a los fines de que conozca de la apelación” (Sic).

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante sentencia del 29 de julio de 2008, señaló lo que se indica a continuación:

“… versa la presente causa sobre recurso de apelación interpuesto contra sentencia dictada por un Juzgado de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, con ocasión de demanda de prestaciones sociales interpuesta contra un Municipio, y la competencia para conocer del presente asunto no le corresponde a este Tribunal.

En efecto, a este Tribunal le correspondería conocer de las causas intentadas contra los Municipios en materia funcionarial, en primer grado de jurisdicción, empero, la presente causa se encuentra en segunda instancia, por lo cual no es la competencia legalmente atribuida a este Tribunal.

Por otra parte, a quien naturalmente le corresponde conocer de las apelaciones que se interpongan contra las sentencias dictadas por los Juzgados de Primera Instancia del Trabajo es a los Juzgados Superiores Laborales y no a un Tribunal que no corresponda a esa Jurisdicción, como ocurre con este Tribunal.

Adicionalmente a lo expresado, ya en la presente causa se había discutido la competencia por una cuestión previa interpuesta por la parte demandada, la cual fue declara Sin Lugar por el Juzgado de Primera Instancia del Trabajo, quien ratificó su competencia para conocer de la presente controversia. Esa decisión quedó firme mediante decisión del Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del T. delT. y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes en fecha 21 de abril de 2003 (…)

En consecuencia, existiendo firmeza en una decisión, donde el Tribunal de primera instancia laboral se declaraba competente, debió el Juzgador Superior del Trabajo atenerse a ella y declararse competente para conocer de la presente causa o, en caso contrario, revocar todo lo actuado y remitir el expediente a este Tribunal para que conociera en primera instancia de la demanda de prestaciones sociales”.

III

COMPETENCIA DE LA SALA

Previo a cualquier otro pronunciamiento, esta Sala pasa a determinar su competencia para conocer del presente asunto y, a tal efecto, observa que de acuerdo con el aparte 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se remitirán a la Sala que sea afín con la materia y la naturaleza del asunto debatido, los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico.

Sobre la disposición legal en referencia, existe el criterio jurisprudencial expresado en el fallo de Sala Plena número 24 del 22 de septiembre de 2004, publicado el 26 de octubre del mismo año (Caso: D.M.), y ratificado en el fallo número 1 del 2 de noviembre de 2005, publicado el 17 de enero de 2006 (Caso: J.M.Z.), según el cual la Sala Plena es competente para dirimir los conflictos negativos de competencia que se suscitaran entre tribunales de distintos ámbitos competenciales sin un superior común.

Visto que el conflicto negativo de competencia se plantea entre el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, dos tribunales de distintos ámbitos competenciales que no tienen un superior común, esta Sala, asume la competencia para dirimir el referido conflicto, y así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez asumida la competencia para dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado en este caso, esta Sala pasa a determinar cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer del presente asunto, para lo cual estima necesario hacer las siguientes consideraciones previas:

El asunto de la competencia para conocer del presente juicio se circunscribe a determinar si entre los demandantes y el municipio R.G. del estadoC. hubo una relación de empleo público o sí, por el contrario, la relación entre ellos es de naturaleza laboral.

Para ello se debe tomar en cuenta que la ciudadana Z.T., en su carácter de Síndica Procuradora Municipal opuso la cuestión previa a que se refiere el numeral 1 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la incompetencia del tribunal, argumentando que los demandantes eran funcionarios públicos; sin embargo, la misma fue declarada “sin lugar”, mientras que el “Recurso de Regulación de la Jurisdicción” que se interpuso para impugnar la citada decisión se declaró “inadmisible”, lo cual configura la cosa juzgada formal respecto a la competencia del tribunal laboral que dictó sentencia en primera instancia.

No obstante, esta Sala advierte de la revisión del expediente que los demandantes no ingresaron a la Administración Pública Municipal con ocasión de un contrato de trabajo sino como consecuencia de sendas resoluciones que cursan a los folios 22, 23 y 24 de este expediente, de lo que se infiere el carácter de funcionarios públicos que tenían dichos ciudadanos. En virtud de ello, es evidente que la competencia para conocer del presente caso correspondía a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa y no a los tribunales laborales.

Siendo ello así, este órgano judicial considera necesario señalar que, mediante sentencia de la Sala Plena número 20 del 14 de mayo de 2009, se estableció el siguiente criterio jurisprudencial:

…en este caso antagonizan dos instituciones procesales de orden público: por un lado, la cosa juzgada, y por el otro, la competencia por la materia, que atañe constitucionalmente al juez natural, garantía de más alto rango, consagrada como un derecho humano en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y también consagrada como tal en tratados internacionales, suscritos por Venezuela: la Ley Aprobatoria de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San J. deC.R.) (artículo 8) y la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14).

Al confrontar estas dos instituciones procesales de orden público, la Sala Plena considera que la cosa juzgada es de menor entidad que la competencia por la materia, máxime tratándose de cosa juzgada formal (…) [Ello porque] las decisiones sobre regulación de competencia y jurisdicción no son propiamente sentencias sino determinaciones o pronunciamientos judiciales, porque no se debate el tema de fondo y suelen ser conflictos entre jueces, cuya cosa juzgada siempre es formal (vid. Apuntaciones Analíticas sobre las materias fundamentales y generales del Código de Procedimiento Civil venezolano, Editorial Bolívar, Caracas 1941 [de Marcano R.]) y Estudios sobre el Código de Procedimiento Civil Venezolano -de 1916- Editorial Bibloamericana, Argentina-Venezuela, 1953 [de Feo]). Entre la doctrina internacional, el Maestro Carnelutti afirma que “la verificación de la competencia, por sí, no es materia de cosa juzgada” (opus cit., págs. 208 y 209).

(…) [Mientras que] la competencia por la materia, instituto jurídico que, distintamente al de la cosa juzgada, es de carácter inmutable: atañe a principios constitucionales de mayor entidad, tales como el del juez natural, el derecho a la defensa, al debido proceso, etc. Es evidente, pues, que al surgir contraposición entre estos principios, en forma antinómica y excluyente, debe prevalecer el de la competencia por la materia. Tan evidente es que si la cosa juzgada se ha producido en desmedro de la competencia por la materia, por esa sola razón se podrá modificar lo juzgado con carácter definitivo, para restablecer el principio competencial de la materia

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Además de lo anterior, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia señaló en esa misma decisión (20/2009) cuál es el remedio procesal para la situación descrita, explicando lo siguiente:

… para poner remedio a la anómala situación planteada, en vez de (…) declararse inadmisible su petición de regulación de competencia, se debe anular la [sentencia] (…) que erróneamente declaró competente a aquélla, asumiendo este Alto Tribunal que siendo la competencia por la materia de preeminente orden público, debe ser resguardada y restablecida en todo estado y grado del proceso.

Concluye esta Plena que más honor hace a la justicia y al derecho recomponer la incorrección (…) que mantener incólume su errónea decisión, solamente porque hubiese alcanzado la autoridad de la cosa juzgada formal, pues ese vicio inicial ´se extiende a todos los actos jurídicos´ posteriores (Carnelutti, opus cit. p. 557). Precisamente, por ser la sentencia el acto jurídico ulterior que pone fin al proceso, o, como en el caso presente, a su fase previa, con más razón debe este Alto Tribunal aplicar el remedio procesal que corrija, en etapa inicial (como en la que se encuentra la causa principal), el vicio judicial que contamina de nulidad la sentencia

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De allí que, a juicio de esta Sala, lo procedente es anular la decisión dictada el 9 de diciembre de 2002 por el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito, Trabajo y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, mediante la cual se declaró sin lugar la cuestión previa referida a la incompetencia del tribunal, así como la decisión dictada el 21 de abril de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo y Estabilidad Laboral, a través de la cual se declaró inadmisible el “Recurso de Regulación de la Jurisdicción”. Así se decide.

Asimismo, esta Sala considera necesario anular la sentencia dictada el 15 de febrero de 2005, por el Juzgado de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, mediante la cual se declaró con lugar la demanda de autos, por considerar que dicha decisión fue dictada por un tribunal incompetente. Así se decide.

Dicho lo anterior, es menester señalar que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y sus Disposiciones Transitorias, atribuyen a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo como Tribunales Funcionariales, la competencia que tenía el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, en los siguientes términos:

“Artículo 93.- Corresponderá a los Tribunales competentes en materia contencioso administrativa funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular lo siguiente:

1- Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la administración pública”.

Por su parte, las Disposiciones Transitorias de la referida Ley establecen:

“Primera. Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.