Sentencia nº 00063 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Febrero de 2001
| Fecha de Resolución | 6 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Levis Ignacio Zerpa |
| Procedimiento | Demanda de nulidad |
MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 0930
Por escrito presentado ante esta Sala el 28 de agosto de 2000, la abogada R.P.C., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 13.049, apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES, C.A., domiciliada en la ciudad de Valencia, Estado Carabobo, e inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 06 de marzo de 1968, bajo el Nº 746, demandó la nulidad de la Resolución Nº 006, emanada del Ministro de Infraestructura el 28 de febrero de 2000, notificada el 17 de marzo de 2000, mediante oficio Nº DM-CJ-0/2000-213, que declaró sin lugar el recurso jerárquico ejercido por su representada contra la Resolución Nº 033, confirmando los actos administrativos contenidos en las Resoluciones números 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175 y 176, todas del 1º de junio de 1999, dictadas por el Director General Sectorial de Transporte Aéreo, mediante las cuales se le impuso multa por las cantidades de 280, 225, 225, 225, 280, 225, 280 y 225 unidades tributarias (U.T.), respectivamente. En el mismo escrito, fue solicitada la suspensión de efectos de la resolución ministerial recurrida, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 19 de septiembre de 2000 se dio cuenta en Sala y, por auto de igual fecha, se ordenó oficiar al Ministerio de Infraestructura, solicitando de éste la remisión del expediente administrativo correspondiente; pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión; y con sus resultas, proveer sobre el pronunciamiento previo solicitado.
El 17 de octubre de 2000 el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda, acordó notificar al Fiscal General de la República y a la Procuradora General de la República, así como oficiar al Ministro de Infraestructura y una vez efectuadas las notificaciones, librar el cartel a que se refiere el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En relación con la solicitud de pronunciamiento previo, se acordó abrir cuaderno separado y remitirlo a la Sala a los fines de la decisión correspondiente.
Mediante auto del 19 de octubre de 2000, el Juzgado de Sustanciación acordó que a partir de esa fecha, se cumpliese con todas las actuaciones ordenadas por el tribunal sin la previa cancelación de los aranceles judiciales previstos en la Ley de Arancel Judicial ni las exigencias que en la materia dispone la Ley de Timbre Fiscal. Ello en virtud de que “toda la normativa referida a la cancelación del arancel judicial y otras tasas o contribuciones correspondientes al presente caso, evidencia una inconstitucionalidad sobrevenida, a partir de la publicación en Gaceta Oficial de la Constitución, que contradice el principio de gratuidad...”.
En la misma fecha fue remitido el cuaderno de medidas a esta Sala, donde se dio cuenta el 08 de noviembre de 2000 y se designó Ponente al Magistrado L.I. Zerpa a los fines del pronunciamiento correspondiente.
En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en Sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 del 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó como Ponente al Magistrado antes indicado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Del escrito presentado por la apoderada judicial de la demandante se desprende que mediante Resoluciones números 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175 y 176, la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo, impuso a ASERCA AIRLINES, C.A sendas multas por el incumplimiento del tercer aparte del artículo 38 la Ley de Aviación Civil, conforme al cual el servicio público de transporte aéreo regular debe efectuarse de acuerdo con los itinerarios, frecuencias de vuelo y horarios previamente aprobados. Estas decisiones fueron ratificadas por Resolución Nº 033, contra la cual ejerció la parte actora recurso jerárquico.
Se deduce asimismo que, a juicio de la recurrente, el acto impugnado contiene un vicio en la motivación o causa, pues en el caso bajo examen, la Administración no constató la existencia de los supuestos de hecho ni verificó que estos fueran subsumibles en la norma aplicada. Afirma que ASERCA AIRLINES C.A. fue sancionada por la presunta violación del contenido del aludido artículo 38, el cual, a su decir, “es una norma de conceptualización” que define lo que ha de entenderse por “empresa de transporte aéreo regular y no regular” y las características del servicio de transporte aéreo, y que por tanto, no es susceptible de ser infringida. Concluye que la norma aplicada no se adecua al supuesto de hecho (presunta infracción).
Señala que el acto en cuestión se fundamentó en unas actas de infracción que no llenaban dos de los requisitos formales de todo acto administrativo, contenidos en los numerales 5 y 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Agrega que las mismas fueron suscritas por un empleado de ASERCA AIRLINES, C.A. que no tenía “cualidad legal para firmarlas” y que a ellas no se anexó el acta de itinerario correspondiente, el cual, supuestamente, constituye la única prueba de que “el retardo fue de tantas horas y/o minutos”.
En su criterio, la sanción es desproporcionada e inadecuada, toda vez que su mandante no incurrió en retardos por fallas de mantenimiento ordinario, sino por razones de fuerza mayor que ameritaron la revisión de las aeronaves por parte de mecánicos de la aerolínea, produciéndose así una demora en los vuelos subsiguientes.
Indica que la Administración tramitó el procedimiento que culminó con la Resolución Nº 006 de manera irregular, pues se excedió del plazo de cuatro (4) meses, a que hace referencia el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, resultando aquélla incompetente “por ausencia temporal de capacidad”.
Aduce que el fundamento legal de la sanción lo constituye el ordinal 1º del artículo 70 de la Ley de Aviación Civil, conforme al cual las multas que se impongan por las razones allí enumeradas no pueden ser inferiores a doscientas veinticinco unidades tributarias (225 U.T) ni exceder de cuatro mil unidades tributarias (4.000 U.T.). Como quiera que el dispositivo citado no establece el equivalente en bolívares, a juicio de la recurrente, el mismo vulnera el principio de legalidad, pues “deja al arbitrio de la Administración la fijación definitiva de tales sanciones, mediante el mecanismo de la cuantificación de las unidades tributarias”.
Finalmente, alega que las resoluciones de multa emitidas por la Dirección General Sectorial de Transporte Aéreo vulneraron los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de su mandante, por cuanto esta última fue tildada de infractora de las normas que rigen la materia antes de que pudiera presentar alegatos y pruebas a su favor.
En relación con la suspensión de efectos demandada, señala la abogada R.P.C. “algunas de las circunstancias que inciden, financieramente hablando, en la industria de la aviación y que motivan la solicitud”, a saber: a) la inflación interna en el país; b) la devaluación de la moneda “que se traduce en una disminución del ingreso real en dólares americanos” lo cual, a su vez, afecta directamente la adquisición de insumos y servicios requeridos; c) el incremento del 45% del precio del combustible durante el período comprendido entre los meses de enero a junio; y d) la disminución del número de pasajeros transportados. A manera de ilustración consigna la demandante los siguientes documentos: índice de precios al consumidor del área metropolitana de Caracas; comprobantes de pagos; cuadro comparativo de “ingresos en bolívares en relación a tarifa promedio por pax transportado de Ene-Jul 1999-2000”, emanado de la Dirección de Administración de ASERCA AIRLINES, C.A.
Por último, señala que no le han sido otorgados a la recurrente los “Certificados de Aeronavegabilidad”, pues es requisito esencial para que los mismos sean entregados la presentación por parte de la línea aérea de una solvencia emitida por la Dirección de Finanzas del Ministerio de Infraestructura. Como quiera que su mandante adeuda las cantidades señaladas, por concepto sanciones fiscales, no le ha sido suministrada dicha solvencia. Lo anterior, afirma, podría dar lugar a la paralización de sus actividades.
III MOTIVACIÓN Para decidir se observa:
El artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone que, “a instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”.
Ha señalado este Tribunal, en jurisprudencia que una vez más ratifica, que la figura prevista en el referido artículo 136 constituye una medida excepcional a los principios de ejecutividad y de ejecutoriedad del acto administrativo, derivados de la presunción de legalidad de la cual están investidas las actuaciones de la Administración. Es por ello que su procedencia, además de encontrase sometida a la apreciación prudente del juez, está supeditada a que se cumplan las condiciones exigidas por el legislador, a saber: que así lo permita la Ley o que la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, circunstancias éstas que deben ser alegadas y probadas por el solicitante.
Observa la Sala que si bien la norma citada otorga al juez contencioso-administrativo un amplio poder de apreciación y ponderación en relación con la conveniencia de esta medida, debe también verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, no solamente, el peligro en la demora, sino también la presunción grave del derecho que se reclama, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso concreto, el fumus boni iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en definitiva, sólo a quien posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban ser evitados (véanse sentencias números 850 del 12 de diciembre de 1996, caso: B.S.; y 895, del 17 de diciembre de 1998, caso: C.T.B.E.).
Atendiendo a las consideraciones expuestas, debe analizarse en el caso de autos, a los fines de determinar la procedencia de la suspensión solicitada, si se verifican concurrentemente los referidos requisitos que la justifican.
Examinando previamente el requisito del fumus boni iuris, se observa, en relación con los argumentos formulados por la demandante para sostener la nulidad del acto impugnado, lo siguiente:
En cuanto al primero de los alegatos, relacionado con la motivación del acto, advierte la Sala que tanto del escrito contentivo de la demanda de nulidad como de las actas que componen el presente expediente, se extrae, por una parte, que en fechas 09, 10, 13 y 25 de septiembre de 1998, ASERCA AIRLINES C.A., incurrió en demoras en el itinerario de sus vuelos, razón por la cual fueron levantadas las actas de infracción aeronáutica correspondientes. Los retardos aludidos no fueron desconocidos por la aerolínea. Por otra parte, se constata que los artículos 38 y 70 de la Ley de Aviación Civil prescriben, respectivamente, que el servicio público de transporte aéreo regular debe efectuarse de acuerdo con los itinerarios, frecuencias de vuelo y horarios previamente aprobados, y que se impondrán multas a las empresas nacionales y extranjeras que lleven a cabo operaciones en violación de los parámetros referidos. De lo anterior, concluye la Sala que, en principio, ocurrido el retardo, resultan, por tanto, aplicables las disposiciones señaladas. No obstante lo anterior, la verificación de tal aseveración requiere de una amplia y exhaustiva labor de revisión y evaluación de los hechos acaecidos y de la normativa que rige en materia de aviación civil, examen éste que se compadece más bien con el fondo del asunto y que por tanto, corresponde realizar en otra etapa del juicio.
Respecto de las actas de infracción que sirvieron de fundamento al acto recurrido y que, en criterio de la demandante, no cumplieron con los requisitos formales exigidos por los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ni fueron firmadas por las personas legalmente autorizadas para ello, observa este Alto Tribunal que, ciertamente, según se evidencia de las ocho piezas que conforman el expediente administrativo, aquéllas apenas establecen la fecha, hora y lugar en que fueron levantadas; los datos de la aeronave; y el nombre, cédula de identidad y cargo del funcionario del Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy Ministerio de Infraestructura) y del representante de la empresa.
Sin embargo, entiende la Sala que las mismas son actos de mero trámite que preceden al procedimiento administrativo y que, por tanto, no requieren del cumplimiento de formalidades precisas. Además, en caso de que éstas dejasen constancia de hechos no ocurridos o evidenciasen irregularidades, la parte afectada estaría facultada para desvirtuar su contenido en el transcurso del procedimiento administrativo, como sucedió en el caso que aquí se examina.
En cuanto al tercer alegato esgrimido por la parte actora, relativo a la proporcionalidad y adecuación de la sanción, advierte la Sala que en el estado en que se encuentra el presente proceso y con los elementos que cursan en el expediente no se puede determinar si los retardos en que incurrió la demandante se debieron a fallas imprevisibles, como ha sido señalado en la demanda de nulidad, razón por la cual no es posible verificar si las sanciones impuestas se adecuaban o no a la situación de hecho.
En relación con la irregularidad en la tramitación del procedimiento por haberse excedido la Administración del plazo de cuatro (4) meses, a que hace referencia el señalado artículo 60, advierte este Alto Tribunal que esta actuación no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo. El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.
Se denuncia también que el contenido del ordinal 1º del artículo 70 de la Ley de Aviación Civil transgrede el principio de legalidad, el cual debe regir en materia sancionatoria, por cuanto faculta a la Administración para fijar, en forma definitiva, el monto de la multa. Observa la Sala que el principio en cuestión está referido a la predeterminación en una norma de rango legal de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, requisitos éstos que están presentes en el dispositivo aludido.
Finalmente, sostiene la parte actora que en la tramitación del procedimiento administrativo no pudo ejercer su derecho a la defensa y que fue vulnerado su derecho al debido proceso. Reitera la Sala que este último debe ser entendido como el trámite que permite oír a las partes con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un Juez o Tribunal competente, independiente e imparcial; y que el mismo debe ser aplicado no sólo a todas las actuaciones judiciales, sino también a las administrativas. Ahora bien, se constata de los documentos acompañados por la recurrente y de la simple lectura del escrito presentado ante esta Sala el 28 de agosto de 2000, lo siguiente: que en fechas 09, 10, 13 y 25 de septiembre de 1998 fueron levantadas ocho actas de infracción aeronáutica; que el Director General Sectorial de Transporte Aéreo ordenó al Comité de Infracciones abrir los correspondientes procedimientos administrativos; que ASERCA AIRLINES, C.A. fue notificada de lo anterior el 19 de febrero de 1999; que su representada “consignó escritos contentivos de pruebas y alegatos, en los cuales se explicaron las causas y razones que dieron origen a los hechos imputados...”. De los hechos reseñados, estima la Sala que no surge, en principio, la violación de los derechos constitucionales denunciados como conculcados.
En fin, examinadas las circunstancias que rodean el caso concreto concluye este M.T. que, en el estado en que ahora se encuentra este juicio de nulidad, no es posible determinar la existencia de la presunción grave del derecho reclamado, debiendo forzosamente desestimarse la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido fundamentada en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y resultando por tanto, inoficioso el análisis y pronunciamiento respecto del otro supuesto de procedencia, pues su cumplimiento debe ser concurrente. Así se declara.
III DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NIEGA la suspensión de efectos solicitada por la abogada R.P.C., apoderada judicial de la sociedad mercantil ASERCA AIRLINES, C.A. , en el juicio de nulidad intentado contra la Resolución Nº 006, emanada del Ministro de Infraestructura el 28 de febrero de 2000, notificada el 17 de marzo de 2000, mediante oficio DM-CJ-0/2000-213.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia certificada de esta decisión al Ministerio de Infraestructura. Archívese el presente cuaderno de medidas. Agréguese copia de la presente decisión en el expediente principal. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los (01) días del mes de febrero de dos mil uno. Años: 189º de la Independencia y 141º de la Federación.
El Presidente Ponente,
L.I. ZERPA El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Y.J.G. Magistrada
La Secretaria, A.M.C. Exp. Nº 0930 LIZ/rr Sent. Nº 00063 En seis (06) de febrero del año dos mil uno, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00063.
