Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 16 de Enero de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DE LA REGION CENTRO NORTE.

Expediente N° 10.179

Parte Querellante: J.R.A.P.

Apoderados Judiciales: E.S., C.F.C. y R.B.S., Inpreabogado números 50.351, 42.791 y 39.967, respectivamente

Parte Querellada: Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD)

Apoderadas Judiciales: G.I.M.M., A.Z., J.M.D., A.R., J.M. y Aracelys Mathison, Inpreabogado números 31.743, 13.006, 34.836, 55.677, 20.822 y 55.910, respectivamente.

Objeto del Procedimiento: Recurso de Nulidad (materia funcionarial)

El 11 agosto 2005 el ciudadano J.R.A.P., venezolano, mayor de edad, cédula de identidad V-11.347.780, asistido por la abogada E.S., cédula de identidad V-3.588.957, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el N° 50.351, interpuso recurso de nulidad (materia funcionarial) contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 053-2005 del 4 mayo 2005 suscrito por el Presidente Ejecutivo de la Junta Administradora de la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD), por el cual se le destituye del cargo de Analista de Personal II, adscrito al Departamento/Servicio de Recursos Humanos del Instituto Oncológico “Miguel Pérez Carreño”.

En fecha 11 agosto 2005 se dio entrada a la querella con las anotaciones en los libros correspondientes.

El 23 septiembre 2005 se admitió la querella, se ordenó la citación del Presidente Ejecutivo de la Junta Administradora de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud a los efectos de la contestación, así como también se acordó notificar del auto al Procurador General del Estado Carabobo y solicitar la remisión del expediente administrativo relacionado con la resolución impugnada.

En fecha 24 enero 2006 la Alguacil del Tribunal hizo constar en autos la práctica de las notificaciones ordenadas en el auto de admisión.

El 26 enero 2006 el ciudadano J.R.A.P. otorgó poder apud acta a los abogados E.S., C.F.C. Y R.B.S., cédulas de identidad V-3.588.957, 3.054.655 y 7.150.434, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado con los números 50.351, 42.791 y 39.967, respectivamente.

Por auto del 20 febrero 2006 se fijó la oportunidad para el cuarto día de despacho siguiente la realización de la audiencia preliminar prevista en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

El 2 marzo 2006 se efectuó la audiencia preliminar a la que asistió la abogada E.S., identificada en autos, con el carácter de apoderada judicial del querellante, dejándose constancia en el acta respectiva de la inasistencia del representante legal del ente querellado. La parte querellante no solicitó la apertura del lapso probatorio.

Por auto del 3 marzo 2006 se fijó para el cuarto día de despacho siguiente la realización de la audiencia definitiva referida en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En fecha 13 marzo 2006 el abogado A.E. ZULOAGA, cédula de identidad V-3.584.534, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el N° 13.006, actuando con el carácter de apoderado judicial del ente querellado consignó escrito solicitando la reposición de la causa al estado de la notificación del Procurador General del Estado Carabobo. Por auto de esa fecha el Tribunal negó el pedimento realizado por el apoderado de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud.

El 13 marzo 2006 se efectuó la audiencia definitiva a la cual no asistió el querellante ni persona alguna en su representación, compareciendo solamente el abogado apoderado judicial del ente querellado abogado A.E. ZULOAGA, identificado en autos. El Tribunal, en uso de la facultad que le confiere el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se reservó el lapso de cinco días de despacho para dictar el dispositivo del fallo.

En fecha 16 marzo 2006 compareció el apoderado de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud y consignó en 103 folios útiles copia certificada del expediente administrativo correspondiente al ciudadano J.R.A.P..

El 18 septiembre 2006 la apoderada actora presentó escrito solicitando el abocamiento del Juez Provisorio al conocimiento de la querella.

El 21 septiembre 2006 el Abogado O.L.U., se abocó al conocimiento de la presente causa con el carácter de Juez Provisorio, librándose las boletas correspondientes.

Por diligencia del 7 noviembre 2006 la apoderada judicial del querellante se dio por notificada del auto de abocamiento.

Por diligencia del 14 noviembre 2006 la Alguacil del Tribunal hizo constar en autos la notificación del Presidente Ejecutivo de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud y del Procurador General del Estado Carabobo, del contenido del auto de fecha 21 septiembre 2006.

Llegada la oportunidad de dictar sentencia el Tribunal hace previamente las consideraciones siguientes:

-I-

ALEGATOS DEL QUERELLANTE

Alega la parte querellante en el escrito contentivo del recurso que en fecha 1° de septiembre de 1999 fue designado para ejercer el cargo de Analista de Personal II, adscrito a la Dirección de Recursos Humanos de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), el cual argumenta haber desempeñado dando cumplimiento a todos los deberes inherentes al cargo.

Indica igualmente que se vio impedido de continuar con sus obligaciones funcionariales en virtud de no permitírsele el acceso a su lugar de trabajo, puesto que la administración le comunicó que había sido despedido de su cargo de Analista de Personal II, adscrito al Departamento/Servicio de Recursos Humanos del Instituto Oncológico “Miguel Pérez Carreño” dependiente de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), decisión que se hacía efectiva a partir del 24-05-2005.

En cuanto a los vicios que afectan al acto impugnado señaló que el auto de apertura de la averiguación disciplinaria no emanó del funcionario de mayor jerarquía de la unidad a la que pertenecía, sino que fue suscrito por la Directora General de Recursos Humanos de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud.

Agrega que el acto recurrido está afectado de nulidad por infracción a los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.

Alega asimismo vicios en el procedimiento que afectan de nulidad el acto toda vez que en el texto se indica como causa de destitución el ordinal 7 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública “LA ARBITRARIEDAD EN EL USO DE LA AUTORIDAD QUE CAUSE PERJUICIO A LOS SUBORDINADOS O AL SERVICIO”, sin embargo no se determina en forma alguna en que consiste la conducta, acto, hecho u omisiones realizados o dejados de realizar que dieron origen para determinar la sanción de destitución que se le aplicó.

Afirma que el acto impugnado está afectado del vicio de incompetencia, puesto que fue dictado en forma errónea e ilegal y por demás confusa por el Presidente Ejecutivo de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud, violando el artículo 19, ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente solicita se declare con lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y se ordene su reincorporación al cargo que desempeñaba

-II-

DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

La parte querellada en la oportunidad correspondiente no dio contestación a la querella interpuesta, por lo que de conformidad a lo establecido en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública se entienden contradichos los hechos.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto del cual observa.

Denuncia el querellante como primer vicio analizar la incompetencia manifiesta del funcionario que ordenó la apertura del procedimiento establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por medio del cual se le destituyó del cargo de Analista de Personal II, adscrito al Departamento/Servicio de Recursos Humanos del Instituto Oncológico “Dr Miguel Pérez Carreño”, debido a que quien ordenó la apertura del procedimiento fue la Directora General de Recursos Humanos (E) de la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD), y no el funcionario de mayor jerarquía dentro de la Unidad, como lo establece el artículo 89 ordinal 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

El vicio de incompetencia ha sido objeto de estudio por la jurisprudencia patria. En este sentido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recientemente en la sentencia Nro. 2059 del 10 de agosto 2006, ha resumido las definiciones que jurisprudencialmente se han dado sobre este vicio, señalando:

Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:

La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: R.C.R.V., que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...

.

Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Una vez establecidas las diversas manifestaciones del vicio de incompetencia, puede apreciarse que ninguna de ellas se cumplen en el presente caso, debido a que el cargo que ostentaba el querellante –Analista de Personal II- estaba adscrito a la Departamento de Recurso Humanos, como bien lo señala el querellante en la primera hoja de su recurso. En consecuencia, prestando servicio para el Departamento de Recursos Humanos, el funcionario de mayor jerarquía dentro de ese departamento o unidad es el Director General, con lo cual al aperturar el procedimiento de destitución del querellante la Directora General de Recursos Humanos de la Fundación donde prestaba servicio el recurrente, actuaba dentro del marco de competencia establecido en el artículo 89 ordinal 1 de la Ley del Estatuto de Función Pública, por lo que debe desecharse el vicio de incompetencia alegado y así se decide.

Alega el querellante como segundo vicio a analizar la violación del derecho a la defensa en el procedimiento administrativo realizado por la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD), por cuanto los alegatos o hechos por lo cuales se les aperturó el procedimiento no se especifican, sino que estás señalados de manera vaga e indeterminada. Esta falta de definición a su manera ver, hace imposible realizar una defensa efectiva, por cuanto no se le imputa la realización de hecho especifico.

Una vez analizadas las actas que integran la presente causa, así como el acto administrativo impugnado, puede apreciarse que al querellante se le aperturó procedimiento de destitución por los motivos siguientes. El primero, por denuncia del ciudadano P.S., Técnico Superior Universitario del Instituto Oncológico “Miguel Pérez Carreño”. El segundo una “serie de denuncias verbales” así como “quejas formuladas por el Sindicato de los obreros”, tal como se desprende del acto de apertura del expediente administrativo (folio 36 del expediente). Sin embargo, este acto no señala quienes son esas personas que realizan las denuncias, así como tampoco en que consisten las denuncias realizadas por el Sindicato de Obreros.

La Ley del Estatuto de la Función Pública, no señala cuales son las fuentes que debe tener la administración para aperturar el procedimiento de destitución, solo basta que la administración tenga la presunción que algún funcionario de su dependencia se encuentra incurso en algunas de la causales establecidas en el artículo 86 eiusdem para iniciar la fase de imputación de cargos. Concluido esta fase la administración determinará si existen motivos para continuar el procedimiento con fundamento en lo averiguado o si por el contrario no existen meritos para seguir el procedimiento, ordenándose el cierre del expediente.

En el presente caso, la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD) inició el procedimiento con fundamento a una serie de denuncias que le fueron presentadas, por lo que tal actuación no atenta en forma alguna contra el derecho a la defensa y al debido proceso y así se decide.

Luego de haber determinado los cargos, la administración procedió a notificar al querellante para que expusiera los alegatos que en su defensa creyera conveniente alegar. En la fase probatoria el querellante no promovió pruebas en su favor, ordenándose el envió del expediente a la Consultoría Jurídica para que emitiera su opinión técnica. Realizado el estudio correspondiente, la Consultoría Jurídica de la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD), consideró procedente la destitución del querellante. Concluyendo el procedimiento con el acto administrativo impugnado, dictado por la máxima autoridad del ente querellado.

Como podrá observarse no existe desviaciones en el procedimiento sustanciado por la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD), sino que se siguió el procedimiento establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en consecuencia, no se ha hecho presente el vicio de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y así se declara.

Finalmente señala el querellante que nunca se le sancionó por la comisión de hechos específicos, por cuanto nunca se probó que los supuestos hechos por los cuales se les abrió la investigación existieran y de existir, su relación directa con la sanción impuesta. Además que una vez abierto el procedimiento se le anexaron otras hechos diferentes que no fueron el motivo inicial del procedimiento, como por ejemplo las inasistencias jornadas de trabajo.

La potestad sancionadora de la administración no puede ser arbitraria, sino que ella tiene someterse una serie de principios que se consideran como esencial para la materialización del ius puniendi que detenta el Estado. Tales principios se encuentran desarrollados con mayor amplitud en el Derecho Penal, debido a que tanto en él como en el Derecho Administrativo Sancionador lo que se persiguen es imponer una sanción a un individuo por la comisión de un hecho que se encuentra prohibido o castigado por la ley. Con la aplicación de los principios propios del derecho penal al campo del Derecho Administrativo Sancionador se persigue, fundamentalmente, proteger al particular frente a la Potestad Sancionatoria la cual estará sometida al conjunto de garantías que protegen al imputado en el proceso penal. Este sentido se ha manifestado la Sala Político Administrativo de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 1 de octubre de 1998, al señalar:

Así, las tendencias modernas en la materia superan la concepción restringida del llamado ius puniendi o poder punitivo del Estado como una facultad impositiva exclusiva de la jurisdicción penal, pasando ahora a considerar que no hay monopolio judicial respecto de la imposición de sanciones frente a conductas tipificadas sino que, por el Contrario, tal potestad es repartida entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, en tanto que es ello necesario para mantener el orden dentro del Estado y dar más efectividad al ejercicio de tal potestad. (...)

De allí que la más avanzada doctrina en materia sancionatoria administrativa mantiene la acertada concepción de que el ejercicio de la potestad sancionadora debe informarse en todo momento de lso principios del Derecho Penal, pues esta rama jurídica es la originaria y más intensa de ambas manifestaciones de ese ius puniendi estatal o poder punitivo del Estado y por ende, siendo que los principios que rigen en esta materia han sido más profundamente desarrollados, deben informar al Derecho Punitivo en general

. (apud Pierre O, Tomo 10, p 106)

Siendo así, resulta fundamental analizar los últimos alegatos del querellante bajos los principios que deben regir en materias de sanciones. Alega el querellante que nunca se le sancionó por la comisión de hechos específicos, por cuanto nunca se probó que los supuestos hechos por los cuales se les abrió la investigación existieran y de existir, su relación directa con la sanción impuesta. Este alegato tiene relación directa con la relación de causalidad, es decir la perfecta adecuación entre los hechos sucedidos y el supuesto de hecho que contiene la norma jurídica aplicar.

En el presente caso la sanción aplicada por la administración esta contenido en el artículo 86 ordinal 7 que señala como causal de destitución “La arbitrariedad en el uso de la autoridad que cause perjuicio a los subordinados o al servicio”. Ahora bien, una vez analizados el acto administrativo impugnado, se detecta que efectivamente la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD) no estableció esta relación de causalidad, es decir, no se desprende cuales son los hechos que analizó la administración para llegar aplicar la sanción de destitución al querellante, la adecuación de ese hecho con el supuesto de hecho de la norma aplicada. Tal omisión, constituye una violación directa al derecho a la defensa, establecido en el artículo 49 ordinal 1 Constitucional, por cuanto en ningún momento el recurrente pudo conocer por cuales hechos la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD) le destituyo del cargo que desempeñaba, inficionando de este modo la resolución Nro. 053/2005 del 04 de mayo 2005, de nulidad absoluta, de conformidad a lo previsto en el artículo 19 ordinal 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, y así se declara.

Igualmente, la segunda denuncia formulada por el recurrente relacionada a que una vez aperturado el procedimiento administrativo la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD), incluyó nuevos hechos tales como su inasistencia a las jornadas del trabajo, para lograr imponer la sanción impuesta, observa este Tribunal que tal actuación menoscaba el derecho a la defensa, debido a que una vez iniciado el procedimiento administrativo por unos hechos específicos, no puede la administración incluir dentro de él nuevos hechos que constituirían objeto de sanción diferente.

Estos nuevos hechos, deben ser objeto de otro procedimiento, en donde el administrado pueda ejercer su defensa a plenitud, dejando como único tema decidemdum del procedimiento iniciado, los hechos que dieron origen a la apertura del procedimiento. Al no ser esta la actuación realizada por la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD) su actuación afecta el derecho a la defensa afectado su acto de nulidad absoluta y así se decide.

Declara la nulidad del acto contenida en la Resolución Nro- 053/2005 del 04 de mayo 2005, procede la reincorporación del querellante al último cargo desempeñado, así como los salarios dejados de percibir entre la fecha en que fue ilegalmente retirado hasta su reincorporación definitiva al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena experticia complementaria del fallo de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y así se declara.

En cuanto al pedimento realizado por el quejoso relacionado a que se ordene a la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD) abstenerse de realizar actos que atenten contra sus derechos, considera este Tribunal que tal alegato no tiene sustento, por cuanto no existe motivo alguno para considerar que la Fundación Instituto Carabobeño Para la Salud (INSALUD) vaya a vulnerar los derechos del querellante. Así se declara.

-IV-

DECISIÓN

Conforme a lo expuesto este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley declara:

1. CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano J.R.A.P., cédula de identidad V-11.347.780, asistido por la abogada E.S., cédula de identidad V-3.588.957, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el N° 50.351, en consecuencia se declara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 053-2005 del 4 mayo 2005 suscrito por el Presidente Ejecutivo de la Junta Administradora de la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD).

2. SE ORDENA la reincorporación del querellante al último cargo desempeñado, así como los salarios dejados de percibir desde la fecha en que fue ilegalmente retirado hasta su reincorporación definitiva al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena experticia complementaria del fallo, de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, déjese copia certificada de la presente decisión y notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, a los diez y seis (16) días del mes de enero de dos mil siete (2007). Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

El Juez Provisorio,

O.J. LEÓN UZCÁTEGUI

El Secretario,

G.B.R.

Expediente N° 10.179. En la misma fecha se dictó y publicó la anterior sentencia, 1:30 de la tarde. Se libraron oficios números 0111/1.680, 0112/1.681 y 0113/1.682.

El Secretario,

G.B.R.

OLU/

Diarizado N° ________.