Decisión nº 2014-031 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 11 de Febrero de 2014

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPERIOR NOVENO DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

Sentencia Definitiva

Exp. N° 2011-1360

En fecha 12 de abril de 2011, los abogados C.L.B.S. y Y.C.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 46.871 y 35.533, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana A.S.B.R., titular de la cédula de identidad Nº V- 5.409.380, consignaron ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de Distribuidor, escrito contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, contra EL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, por Órgano de su CONCEJO MUNICIPAL, en virtud de la reclamación del pago de sus prestaciones sociales y otros conceptos con ocasión a su desempeño como miembro de la Junta Parroquial de la parroquia Macarao del municipio Bolivariano Libertador.

Previa distribución de causas efectuada en esa misma fecha, correspondió el conocimiento de la misma a este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien la recibió el día 13 del mismo mes y año, quedando signada con el número 2011-1360.

En fecha 29 de abril de 2011, este Tribunal admitió el presente recurso y ordenó la remisión del expediente administrativo al organismo querellado.

En fecha 16 de noviembre de 2011, la abogada G.L.B. se abocó al conocimiento de la presente causa en virtud de su designación como Juez Provisoria de este Tribunal.

Posteriormente, en fecha 24 de septiembre de 2012, la representación judicial de la parte querellada dio contestación al presente recurso.

En fecha 04 de diciembre de 2013, siendo la oportunidad legal para la celebración de la audiencia preliminar, se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellada quien solicitó la apertura del lapso probatorio, asimismo se dejó constancia de la incomparecencia de la parte querellante.

Luego de ello, en fecha 16 de diciembre de 2013, la representación judicial de la parte querellada consignó el expediente administrativo que guarda relación con la presente causa.

En fecha 22 de enero de 2014, siendo la oportunidad legal para que tuviera lugar la audiencia definitiva, se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellada y de la incomparecencia de la parte querellante.

En fecha 30 de enero de 2014, estando en la oportunidad legal correspondiente, este Tribunal dictó el dispositivo del presente fallo declarándolo “SIN LUGAR”, dejándose constancia que el texto íntegro de la sentencia definitiva se publicaría dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a la presente fecha, “exclusive”.

En este estado, corresponde a este Órgano Jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, emitir pronunciamiento sobre el fondo de la presente controversia lo cual hace en los siguientes términos:

-I-

COMPETENCIA

Ahora bien, debe este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo determinar su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados C.L.B.S. y Y.C.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 46.871 y 35.533, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana A.S.B.R. -anteriormente identificada-, al respecto, se observa que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada el 11 de julio de 2002, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.482, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 de fecha 06 de septiembre de 2002, así como la Disposición Transitoria Primera eiusdem, la cual fue reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010 en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451, los cuales establecen que la competencia corresponde a los Jueces Superiores en lo Contencioso Administrativo del lugar en donde hubieren ocurrido los hechos, en el lugar donde se hubiere dictado el acto administrativo o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia; visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitadas entre la parte actora y el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, aunado a que el referido ente tiene su ubicación territorial en esta región, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, resulta competente para conocer en primer grado de jurisdicción, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.

-II-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La parte querellante fundamentó el recurso bajo los siguientes argumentos:

Adujo que una vez que cesó en sus funciones en fecha 28 de enero de 2011, acudió ante el Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador para solicitar el pago de sus prestaciones sociales y demás conceptos inherentes a su desempeño, obteniendo -a su decir- una respuesta negativa por parte del referido organismo, denunciando además la falta de pago del bono vacacional y de la bonificación de fin de año.

Señaló que comenzó a ejercer sus actividades en su condición de miembro de la Junta Parroquial de la parroquia Macarao del municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, luego de ser electa en fecha 15 septiembre de 2005, fecha a partir de la cual -según sus dichos- nació su derecho a percibir prestaciones sociales.

Expuso que los miembros de la Junta Parroquial “…no están supeditados a un horario formal, dado que su actividad es dentro de la comunidad parroquia (sic) respectiva. En tal sentido, prestan servicio público más de 08 horas diarias, estando obligados a reuniones periódicas del cuerpo colegiado…”, alegó además, que las actividades que desempeñan “…está conformada por el conjunto de actos, hechos y omisiones que despliega (sic) los órganos del poder público…” y que las actividades ejercidas por ella no se realizan en la oportunidad de una sola reunión o sesión sino que era constante cuyo elemento característico no lo constituye el horario sino las tareas desarrolladas.

Acogiéndose al principio de igualdad ante la Ley consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y a los principios de intangibilidad, progresividad e irrenunciabilidad previstos en el artículo 89 eiusdem, indicó que tiene derecho a cobrar prestaciones sociales y los bonos vacacionales y de fin de año previstos en los artículos 92 y 147 eiusdem, los cuales -según sus dichos- no establecen una exclusión expresa para los funcionarios de elección popular.

Mediante un “Cuadro Resumen” incluido en su escrito libelar, estimó su pretensión en la cantidad de Bs. 341.301,33, fundamentándose en el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Expresó que “…otros funcionarios públicos de elección popular como son el presidente, los gobernadores, alcaldes, diputados nacionales y estadales y concejales gozan de derechos de prestaciones sociales, vacaciones, bonificación de fin de año…”, por lo que -a su entender- no existe razón alguna que justifique negar tales derechos a los miembros de las Juntas Parroquiales.

Acotó que Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios no puede contrariar las normas y los principios constitucionales, en cuyo caso -consideró- que cualquier ley que contravenga lo dispuesto en la Constitución deben desaplicarse por control difuso.

Arguyó que en el caso de los miembros de las Juntas Parroquiales se encuentran los elementos típicos de toda relación laboral o funcionarial, “…como son (…) i) prestación de un servicio público atendiendo a las comunidades de forma directa. (sic) ii) El salario o contraprestación devengados de forma regular y permanente y iii) la subordinación tanto económica desde la perspectiva salarial como jurídica determinada por la obligación de presentar informes y poder ser sujetos a sanciones administrativas…”

Finalmente, solicitó se declare con lugar la presente querella.

Por su parte, la representante judicial del órgano dio contestación al presente recurso contencioso administrativo funcionarial en los siguientes términos:

Negó, rechazó y contradijo en todas y cada una de sus partes los alegatos expuestos por la hoy querellante alegando que los miembros de las Juntas parroquiales perciben una “Dieta” regida por la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y que dicha remuneración dista del concepto de sueldo o salario.

Alegó que “…cualquier gasto a efectuarse debe estar incluido o incorporado al presupuesto único…” y que ordenar un pago no incluido en dicho presupuesto contraviene normas constitucionales y legales.

Finalmente solicitó se declare sin lugar la presente querella funcionarial.

En tal sentido, para decidir este Tribunal observa que en el presente caso se pretende el pago de las prestaciones sociales, bonos vacacionales y bonificación de fin de año, correspondiente al periodo durante el cual se desempeñó como miembro de la Junta Parroquial de la parroquia Macarao del municipio Bolivariano Libertador, esto es, desde el 15 de septiembre de 2005 hasta el 28 de enero de 2011, invocando los principios de igualdad ante la ley, intangibilidad, progresividad e irrenunciabilidad, contemplados en los artículos 21 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, la parte actora manifestó que se encontraba en una relación de subordinación con el organismo querellado, quien -a su decir- cancelaba su remuneración de regular y permanente.

Por su parte, la representación judicial de órgano querellado manifestó que la remuneración percibida por la recurrente constituye una dieta, lo que a su decir dista de los conceptos de sueldos y salarios, por lo que consideró que no corresponden los conceptos reclamados por ella.

Verificado lo anterior, pasa este Tribunal a verificar si a la recurrente le corresponde o no el pago de las prestaciones sociales con base a las siguientes consideraciones:

1-. En relación al cargo ejercido por la hoy querellante, vale destacar que la misma resultó electa mediante comicios celebrados en fecha 07 de agosto de 2005 y por un periodo de 04 años como miembro de la “Junta Parroquial lista de MACARAO del Mun. LIBERTADOR del Edo. DISTRITO CAPITAL”, según se observa de documental denominada “CREDENCIAL JUNTA PARROQUIAL LISTA” de fecha 10 de agosto de 2005, emanada de la Junta Municipal Electoral del municipio Libertador adscrito al C.N.E. que riela al folio 26 del expediente judicial, consignada por la parte actora junto con el escrito libelar en copia simple.

En razón de lo expuesto, se constata que efectivamente la hoy accionante fue miembro de la Junta Parroquial, que aunque no constituye un hecho controvertido, resulta relevante a fin de dilucidar si las funciones que ejerció la hoy querellante como Miembro Principal de la Junta Parroquial de la parroquia Macarao del municipio Bolivariano Libertador puede equipararse a una relación de empleo público, ello con el propósito de establecer si corresponde o no el pago de las prestaciones sociales, así como los bonos vacacionales y bonificación de fin de año reclamados.

En este orden, resulta necesario traer a colación lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela cuyo texto es del siguiente tenor:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

(…omissis…)

. (Destacado y subrayado de este Tribunal).

De lo transcrito se observa que la referida norma establece excepciones al régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos de carrera, entre los que destaca los electos popularmente tal y como ocurre en el presente caso.

Adicionalmente, del escrito libelar se desprende que la hoy accionante solicitó el pago de sus prestaciones sociales así como el de la bonificación de fin de año y los bonos vacacionales desde su elección en el año 2005 hasta el año 2011, año en el cual aseveró que cesó en sus funciones como miembro de la Junta Parroquial de la parroquia Macarao del municipio Bolivariano Libertador, lo que también se desprende de la disposición transitoria segunda de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, a lo que debe señalarse que los miembros de las Juntas Parroquiales constituyen cargos de elección popular, los cuales -tal y como fue señalado- se encuentran excluidos tanto del régimen jurídico aplicable a los funcionarios públicos de carrera como al de los trabajadores que prestan servicios en la Administración Pública en condición de contratados amparados por la Ley Orgánica del Trabajo. Así se declara.

2-. En lo que respecta a la remuneración de los miembros de las Juntas Parroquiales, como quiera que la hoy querellante fundamentó su reclamo en el principio de igualdad ante la Ley consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como también en los principio de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad contenidos en el artículo 89 eiusdem, resulta imperioso analizar el tipo de remuneración que ella percibía con el fin de determinar si le asiste el derecho de cobrar tanto las prestaciones sociales como las bonificaciones pretendidas, por lo tanto, es menester invocar lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de fecha 17 de mayo de 2005, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.204 Ordinario de fecha 08 de Junio de 2005, establecía lo siguiente:

Artículo 79. La ley Orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

.

Asimismo, el último aparte del artículo 35 eiusdem, disponía que:

La no presentación de la memoria y cuenta en forma organizada y pública por parte del miembro de la Junta Parroquial, tendrá como consecuencia inmediata la suspensión de dieta, hasta tanto cumplan con ese deber

.

De las disposiciones normativas anteriormente transcritas, se desprende que los miembros de las Juntas Parroquiales perciben una dieta como forma de remuneración, cuyos términos se encuentran regulados en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, de la cual se desprenden los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devengan los altos funcionarios, de modo que, la remuneración percibida por los miembros de las Juntas Parroquiales se distingue de los conceptos “sueldo” en el caso de los funcionarios públicos y “salario” en el de los trabajadores, los cuales constituyen ingresos, provechos o ventajas que reciben éstos últimos de manera regular, fija y periódica.

Aunado a lo anterior, debe destacarse que dada la naturaleza electiva de los miembros de Juntas Parroquiales y su carácter no permanente del cargo que ejercen, éstos no están supeditados a un determinado horario de trabajo ni se encuentran en condición de subordinación laboral con el municipio.

En el caso bajo análisis, se advierte que al folio 21 del expediente judicial, cursa en copia certificada documento denominado “CONSTANCIA” de fecha 06 de abril de 2006, suscrita por el “Director de Personal del Concejo del Municipio Libertador”, de cuyo texto se lee: “…se hace constar que el ciudadano BURGUILLOS R.A. (…), se desempeña (…) como MIEMBRO PRINCIPAL DE LA JUNTA PARROQUIAL MACARAO, devengando una remuneración por dieta (…), por sesión para un máximo de (04) (sic) sesiones al mes (…)”, lo que indica que la hoy querellante devengaba una dieta y que dicha remuneración no era percibida de forma fija, regular ni permanente, dada la imprecisión del número de sesiones al mes al indicarse que no excedían de 04 reuniones mensuales.

De igual modo, se observa que la parte querellante consignó junto con el libelo varios recibos que rielan en original a los folios 27 al 101 del expediente judicial, de los cuales se evidencia que la asignación por el desempeño de la accionante era cancelada bajo el concepto de “DIETA ORDINARIA JUNTAS PA”, sin que conste de los referidos recibos de pago que se le haya efectuado el desembolso por la prestación de sus servicio bajo una modalidad distinta, es decir, que dicha prestación de servicio no se erogaba como sueldo o salario.

Revisado lo anterior, debe señalarse que las documentales anteriores no fueron objeto de ataque alguno por la contraparte, por lo tanto, este Tribunal les otorga pleno valor probatorio respecto de su contenido, en atención al criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Decisión Nº 01257 de fecha 12 de julio de 2007, recaída en el caso: Sociedad Mercantil Eco Chemical 2000, C.A.) y al principio de comunidad de la prueba, en concordancia con lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

Ello así, ante la evidente remuneración por dieta de la hoy querellante y su distinción de la misma a las nociones de “sueldo” y “salario” -anteriormente expuesta-, conviene traer a colación lo señalado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión Nº 2006-3106, de fecha 22 de noviembre de 2006 (Caso: J.A.P.), en la cual se estableció lo siguiente:

(…) En tal sentido, esta Corte considera pertinente analizar lo que se debe entender por dieta y por salario, a los fines de su distinción; señalando al efecto que la dieta, es el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hará efectiva, siempre y cuando conste su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan y para la cual hayan sido electos; por el contrario el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que reciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo (…)

.

Asimismo, en un caso similar al de autos se pronunció la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia N° 2009-347 de fecha 11 de marzo de 2009 (Caso: A.R.O.), exponiendo que:

“(…) En conclusión, estima esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo conforme a las disposiciones contempladas en el nuevo régimen municipal que no es posible que los miembros de Juntas Parroquiales perciban remuneraciones distintas a la percepción de las aludidas “dietas”, y por ende, debe entenderse, que los límites establecidos en la mencionada Ley Orgánica de Emolumentos, aluden a dicha categoría de remuneración, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional, tales como las bonificaciones de fin de año, aguinaldos y el bono vacacional, a los que alude la Ley mencionada, derechos que surgen como consecuencia de una relación de carácter laboral. Correspondiendo acotar además, que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, debe sujetarse estrictamente a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad’ o “principio restrictivo de la competencia”, previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a su vez deriva del principio del Estado de Derecho, que supone la sujeción de los órganos del Poder Público a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Por lo que, siguiendo la perspectiva antes adoptada, dado que los miembros de Juntas Parroquiales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no cabe duda para esta Corte en razón al aludido principio de legalidad, que al no prever ésta, normas acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta dable, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley del Trabajo, por cuanto del análisis anteriormente expuesto se evidencia que no corresponden a los miembros de Juntas Parroquiales los derechos allí consagrados En virtud de todo lo expuesto, mal puede esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo otorgar al querellante, los beneficios previstos en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, relativos a la bonificación de fin de año y el bono vacacional, en tanto: i) éste no puede ser considerado funcionario público de carrera; ii) el mismo no devenga sueldo sino sólo dietas; y iii) tales conceptos van dirigidos a los ‘empleados’ del respectivo Estado o Municipio y, tal como se concluyó supra, el querellante no detentó la condición de empleado ni percibió sueldo alguno durante el desempeño de sus funciones. Con fundamento de lo precedentemente expuesto, se reitera que los miembros de las Juntas Parroquiales detentan cargos de elección popular, lo que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que en razón de un contrato prestan sus servicios a la Administración, y que debido a su condición detentan una dieta, la cual -tal como ya se declaró-, no puede ser equiparada al concepto de “salario” y por ende no puede pretenderse que genere el pago de prestaciones sociales (…)”.

De los fallos precedentemente citados, se desprende que a los funcionarios de elección popular tales como los Miembros de las Juntas Parroquiales no les corresponde el pago de prestaciones sociales, así como tampoco las bonificaciones exigidas por la hoy querellante, habida cuenta que no existe norma alguna que disponga el aludido pago ni la posibilidad de aplicar de manera supletoria lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo con el fin de establecer el pago de los conceptos alegados por el querellante, por ende, no encuentra quien decide violación alguna del principio de igualdad ante la Ley contemplado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los principio de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad establecidos en el artículo 89 eiusdem, por cuanto, acordar el pago de dichos conceptos se traduciría en una lesión al principio de legalidad. Así se declara.

En razón de las consideraciones anteriores, resulta forzoso para este Tribunal desestimar el pago de las prestaciones sociales, así como el de los bonos vacacionales y de fin de año pretendidos por la parte recurrente. Así se decide.

En exégesis de todo lo expuesto, este Juzgado declara Sin Lugar la presente querella. Así se decide.

-III-

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. - SU COMPETENCIA para conocer de la querella funcionarial ejercida por los abogados C.L.B.S. y Y.C.B., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los N° 46.871 y 35.533, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana A.S.B.R., titular de la cédula de identidad Nº V- 5.409.380, contra EL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, por Órgano de su CONCEJO MUNICIPAL.

2. - SIN LUGAR la presente querella funcionarial.

Publíquese, regístrese y notifíquese al Síndico Procurador del municipio Bolivariano Libertador conforme a lo establecido en el artículo 153 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, asimismo, se ordena notificar al Presidente del Concejo Municipal del municipio Bolivariano Libertador y al Alcalde del municipio Bolivariano Libertador a los fines legales consiguientes.

Se imprimen dos (02) originales del mismo tenor de la presente decisión, cuyo segundo ejemplar será agregado al copiador de sentencias de este Tribunal, previa certificación por Secretaría.

Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los once (11) días del mes de febrero de dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.-

La Jueza Provisoria,

La Secretaria,

G.L.B.

C.V.

En esta misma fecha, siendo las once antes meridiem (11:00 a.m.) se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N°__________.-

La Secretaria,

C.V.

Exp. N° 2011-1360