Decisión nº 0270-2004 de Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Civil y Contencioso Administrativo de Caracas, de 30 de Noviembre de 2004

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR TERCERO DE TRANSICIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL

DE LA REGIÓN CAPITAL.

Exp. 18.308

Mediante escrito presentado en fecha 7 de octubre de 1999 ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa por los abogados C.S.G., A.B.C. y G.B.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nro. 9.665, 991 y 75.098, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana A.M.C., venezolano, mayor de edad, titular de la cedula de identidad Nro. 5.877.737, se interpone Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el acto administrativo de retiro contenido en el Oficio N° 001287 de fecha 16 de abril de 1999, emanado del ciudadano D.C.R. en su carácter de Presidente de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL).

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 19 de octubre de 1999 ordena pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación del mismo Tribunal a los fines de que se pronuncie acerca de la admisibilidad del presente recurso, recibiéndolo en fecha 22 de octubre de ese mismo año.

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 5 de noviembre de 1999 admite la presente querella, ordenando se proceda de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa.

El Juzgado de Sustanciación del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa el día 5 de noviembre de 1999, señala que la próxima actuación se realizará previo al pago de los derechos arancelarios y consignación de copias simples del libelo, las cuales fueron consignadas por el querellante en fecha 23 de noviembre de 1999.

La representación judicial del querellante comparece el día 17 de diciembre de 1999 por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa a los fines de solicitar la habilitación del tiempo necesario para proceder a contestar la presente querella

En fecha 22 de diciembre de 1999 la representación judicial de la República comparece por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa a los fines de consignar escrito de promoción de pruebas, posteriormente en fecha 11 de enero de 2000 comparece la parte actora, consignando escrito de promoción de pruebas

En fecha 11 de enero de 2000 comparece por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa la representación judicial a los fines de consignar el expediente administrativo del recurrente.

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa el día 17 de enero de 2000 admite los escritos de promoción de pruebas de las partes e igualmente agrega a los autos el expediente administrativo del recurrente.

Pasada la etapa probatoria del presente juicio, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, el día 21 de febrero de 2000, fija el tercer día de despacho siguiente a los fines de llevar a cabo el acto de informes, presentando únicamente su respectivo escrito de conclusiones la parte querellada en fecha 24 de febrero de 2000.

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa da inicio a la relación de la causa en fecha 28 de febrero de 2000, estableciendo sesenta (60) días de continuos para su realización.

Extinguido el Tribunal de la Carrera Administrativa en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Publica, y una vez realizada la distribución equitativa de los expedientes contentivos de las causas que cursaban ante ese Tribunal, entre los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, le correspondió el conocimiento de la presente acción a este Juzgado, el cual en fecha 29 de julio de 2003, se abocó a su conocimiento y ordeno la continuación del juicio.

I

DE LA QUERELLA INTERPUESTA

En el escrito libelar la apoderada judicial de la parte actora expone lo siguiente:

Que es funcionaria de carrera con más de 12 años al servicio de la Administración, estando en el ejercicio del cargo de Analista de Personal, adscrita a la Gerencia de Recursos Humanos de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), pero en fecha 16 de abril de 1999 el Director del órgano querellado le notificó que a partir de esa fecha prescindiría de sus servicios.

Alega que ingresó a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) bajo la figura del contrato para soslayar, según su dicho, la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa y señala que en los mismos contratos se especifica que debe prestar servicios en horario completo, ejercer un cargo de carrera (Analista de Personal), estar sujeta a los deberes como los demás funcionarios públicos, en consecuencia indica que todo lo anteriormente referido la hace una funcionaria de carrera.

Arguye que la conducta de la Administración se encuentra viciada de nulidad absoluta, toda vez, que según su dicho, es arbitraria, ilegal, incursa en el vicio de usurpación de funciones y desviación de poder, de conformidad con los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo previsto en el artículo 68 de la Constitución Nacional.

Indica que a la querellante se le infringió su derecho a la defensa, por cuanto la Administración prescindió en forma absoluta el procedimiento disciplinario legalmente pautado, consagrado en el artículo 68 de la Constitución Nacional, aunado a lo anterior se le negó el derecho a ser oído en su defensa, el promover pruebas, oponerse y que las mismas sean valoradas con imparcialidad, equidad y justicia, el derecho a ser asistido por un abogado, en consecuencia sostiene que el acto administrativo debe ser declarado nulo, de conformidad con lo previsto en los artículos 46 de la Constitución Nacional y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cintando al respecto jurisprudencia de la extinta Corte Suprema de Justicia y doctrina.

Afirma que la Administración se fundamento en una apreciación errada, ya que, según su dicho, soslayó la condición de funcionaria de carrera administrativa de la querellante, amparada por la Ley de Carrera Administrativa, señalando que con dicha conducta el emisor del acto en lugar de tipificar un despido injustificado en el campo laboral, emitió, según señala, un acto sancionatorio injusto y arbitrario, violando groseramente el artículo 68 de la Constitución Nacional.

Sostiene que en el supuesto negado que el acto en cuestión no fuese un acto sancionatorio, sino que sea una modalidad de retiro por parte de la Administración, igualmente señala que debe ser declarado nulo por inmotivado, ya que aduce que prescinde de los procedimientos legales para la remoción y retiro de los funcionarios, de conformidad con los ordinales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Concluye solicitando que sea declarado la nulidad del acto administrativo de destitución y/o retiro, su reincorporación y el pago de los sueldos dejados de percibir debidamente indexados.

II

DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA

La ciudadana D.P.S., en su carácter de Sustituta del Procurador General de la República, niega, rechaza y contradice en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho, los argumentos y pretensiones esgrimidos por el actor en los siguientes términos:

Aduce que la recurrente fue contratada por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) para realizar labores de Analista de Personal, adscrita a la Gerencia de Recursos Humanos, División Técnica, en virtud de la facultad que tiene la Administración para contratar a personal sin que implique una relación estatutaria, tomando como base, según su dicho, la urgencia de las circunstancias, la especialidad del trabajo, entre otras, citando al respecto doctrina.

Alega que del contrato se dimanan las actividades a desarrollar por el contratado, el tiempo de vigencia y la remuneración a percibir por la querellante, asimismo indica que la relación entre la Administración y la recurrente no es una relación funcionarial, en virtud de que, según su dicho, las actividades son señaladas en el contrato, siendo las mismas correspondientes a las de una Analista de Personal, la remuneración es superior a la devengada por un funcionarios público que ejerce el mismo cargo que la querellante, no existía, según su dicho, un nexo de jerarquía similar a los exigidos a los funcionarios de carrera, por cuanto sostiene que las labores realizadas por la recurrente eran de desarrollo y asesoramiento en cuanto al sistema de clasificación de cargos de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) y las labores de asesoría eran a tiempo convencional y la misma no era titular del cargo.

Sostiene que en el presente caso no ocurrieron los supuestos establecidos por la jurisprudencia en cuanto a los funcionarios de hecho, ya que aduce los mismo son concurrentes, en consecuencia afirma que la recurrente no goza de los deberes y derechos inherentes a los funcionarios públicos, siendo, según su dicho, el acto objeto de esta controversia ajustado a derecho, cintando al respecto jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Concluye solicitando sea declarada sin lugar en la definitiva la querella interpuesta por la ciudadana A.M.M.C..

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Visto los términos en los cuales ha quedado planteada la controversia, este Juzgador para decidir pasa a hacer las siguientes consideraciones:

En primer lugar, alega la parte actora que es funcionaria de carrera y que si bien es cierto ingreso a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) en calidad de contratada se debió, según su dicho, a que la Administración intentó soslayar la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, constituyéndose tal como indica en un funcionario público de hecho y derecho, como argumento en contrario señala la representación judicial de la República que la recurrente ingreso en calidad de contratada, en virtud de que sostiene que la República tiene la facultad de contratar servicios de personas naturales sin que implique, según señala, una relación funcionarial.

Ante tal discrepancia, observa quien suscribe que se dimana tanto del expediente principal como del expediente administrativo que la recurrente efectivamente ingresó a prestar servicios en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones por órgano del Servicio Autónomo Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) en calidad de contratada para prestar servicios como Analista de Personal IV, en la División Técnica, adscrita a la Gerencia de Recursos Humanos, según riela a los folios 38 al 53 del expediente principal, 4 contratos, teniendo el primero de estos una vigencia desde el día 1 de febrero de 1997 hasta el día 31 de diciembre de 1997; el segundo desde el día 1 de enero de 1998 hasta el día 30 de junio de 1998; el tercero desde el día 1 de julio de 1998 hasta el día 31 de diciembre de 1998; y el cuarto y último contrato desde el día 1 de enero de 1999 hasta el día 31 de marzo de 1999.

No obstante lo anterior, se desprende de las documentales aportadas por la parte querellante en la etapa probatorio que riela a los folios 35 y 36 del expediente principal, Antecedentes de Servicios de la recurrente del cual se desprende que prestó servicios en el Hospital Militar adscrito al Ministerio de la Defensa desde el día 1 de enero de 1987 hasta el día 15 de julio de 1989, y en la Ofician Central de Personal desde el día 15 de julio de 1989 hasta el día 31 de enero de 1997, respectivamente, retirándose de la misma mediante renuncia, en consecuencia la recurrente adquirió condición de funcionaria de carrera administrativa antes de entablar relación contractual analizada en la presente querella. Así se declara.

Sin embargo, es criterio pacífico y reiterado de la jurisprudencia en materia funcionarial, que la cualidad de funcionario de carrera administrativa es una condición inextinguible, es decir, que una vez que se adquiere la misma no se pierde ni por el hecho de que el funcionario pase a desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, ni porque el mismo egrese de la Administración Pública. En el último de los casos, el funcionario de carrera retirado puede reingresar al régimen de la carrera administrativa en un cargo de carrera administrativa; figura está que no es más que el derecho del empleado público de volver a formar parte del personal activo al servicio de la Administración Pública Nacional.

En efecto, el funcionario público que adquirió cualidad de funcionario de carrera administrativa y que se separa de la Administración tiene derecho a reingresar, de conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Ley de Carrera Administrativa conjuntamente con el artículo 213 del Reglamento General de dicha Ley, los cuales son del tenor siguiente:

Artículo 63. El Reglamento de esta Ley establecerá todo lo relativo al reingreso de los empleados a la carrera administrativa.

Artículo 213. El funcionario de carrera que egrese de la Administración Pública Nacional tendrá derecho a reingresar.

No obstante, debe este Juzgador dejar claramente establecido que no todo ejercicio de una función pública representa un reingreso a la carrera administrativa, ya que para ello debe considerarse la causa del retiro, el tiempo que el funcionario permaneció inactivo y la forma en que ocurrió el reingreso, ello en virtud de lo previsto en los artículos 214, 215 y 216 del Reglamento General de la Ley de Carrera, los cuales disponen:

Artículo 214: El funcionario de carrera que haya egresado por una de las causas previstas en los ordinales 1° y 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, podrá reingresar en un cargo de carrera de la misma clase de cargo al que desempeñaba el funcionario cuando se produjo su retiro de la Administración Pública Nacional.

En los casos de funcionarios de carrera retirados de cargos de libre nombramiento y remoción, el reingreso se hará en un cargo de la misma clase a la del último cargo de carrera desempeñado.

Para reingresar a una clase de cargo diferente el aspirante deberá cumplir los requisitos exigidos para su ejercicio.

Artículo 215: El funcionario de carrera que haya estado separado de la Administración Pública por más de diez años, deberá presentar los exámenes que se exijan para reingresar a la Carrera Administrativa.

Artículo 216: El reingreso para los funcionarios de carrera que hayan renunciado sólo podrá hacerse transcurridos seis meses a partir de la fecha de aceptación de la renuncia.

De las normas antes transcritas se colige que el reingreso a la carrera administrativa, procede por la reincorporación del funcionario al ejercicio de un cargo de carrera de la misma clase al último desempeñado, debiendo cumplir los requisitos que se exigieren si el cargo a desempeñar es diferente. En todo caso, si el tiempo inactivo del funcionario excediere de diez (10) años, para que sea efectivo el reingreso deberá presentar los exámenes pertinentes. Ello así, se tiene que con el reingreso el funcionario continúa en el status de carrera obtenido antes del retiro de la Administración.

Ahora bien, en criterio de este Sentenciador para poder reconocer el reingreso a la carrera administrativa a la querellante, la misma debe cumplir concurrentemente con las condiciones que tanto la jurisprudencia como la doctrina han establecido para considerar que un contratado adquirió la condición de funcionario público de carrera, lo que no es mas que el ingreso simulado a la carrera administrativa.

Así las cosas, ha dejado sentado la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo han señalado por mas de veinte (20) años y durante la vigencia de la Constitución de 1961, que a pesar de la existencia de una relación de carácter contractual, puede configurarse igualmente, una relación de empleo público, bajo un horario regular y desempeñando las funciones de un cargo de carrera administrativa, constituyendo la modalidad contractual una vía o procedimiento para eludir los efectos de la Ley, en vista que la falta de cumplimiento de la Administración de los mecanismo señalados en la Ley de Carrera Administrativa, es imputable a la Administración Pública y no al funcionario, de manera que para poder considerar que una persona contratada había ingresado de forma simulada y en consecuencia sometida al régimen de la Ley de Carrera Administrativa debían estar presentes los elementos siguientes:

1. - Que las tareas desempeñadas se correspondan con un cargo clasificado; esto es, comprendido en el Manual de Clasificación de Cargo;

2. - Que se ocupe el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo;

3. - Que cumpla horarios, reciba remuneraciones y esté en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del Organismo;

4. - Que exista continuidad en la prestación de servicio, durante sucesivos períodos presupuestos.

Una vez hechas las anteriores consideraciones, y en vista que para el momento en cual la querellante alega presuntamente haber reingresado simuladamente a la carrera estaba vigente la derogada Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1961, debe determinarse si la misma cumplió con las características concurrentes que nos permitirán precisar si reingreso o no al régimen de la carrera administrativa; al respecto, observa quien suscribe el presente fallo que efectivamente la querellante prestó sus servicios en la Administración Pública, para la realización de actividades como Analista de Personal, por cuanto de la C. deT. de fecha 27 de abril de 1999 expedida por la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), que riela al folio 34 del presente expediente, se aprecia que prestó sus servicios como Analista de Personal durante el tiempo comprendido entre el día 1 de febrero de 1997 hasta el día 16 de abril de 1999. Igualmente se evidencia que de los contratos suscritos por la recurrente con la República por órgano de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), las funciones desempeñadas en ejecución de los mismos fueron las de Analista de Personal.

En tal sentido observa este Sentenciador que el primer requisito para que un funcionario se haya ingresado de forma simulada a la carrera es el desempeño de funciones propias de un cargo de carrera administrativa previsto en el manual descriptivo de clases de cargos y que además, ocupe el cargo con titularidad dentro de la estructura interna del organismo de que se trate.

Pues bien, de la C. deT. y de los contratos antes referidos, se evidencia que la querellante efectivamente desempeño funciones inherentes a un cargo de carrera administrativa, como lo es el cargo de Analista de Personal IV, asimismo se desprende de la Cláusula Primera de los contratos suscritos con el órgano querellado, que se describen como funciones que desempeñaría las inherentes al cargo de Analista de Personal, aunado a lo anterior consta tanto en el expediente principal como en el expediente administrativo pruebas que demuestre que la querellante ocupara el cargo con titularidad dentro de la estructura interna del organismo, cumpliendo con el primero y el segundo de los requisitos para considerarla funcionaria de carrera administrativa, y así se declara.

En cuanto al tercer requisito de los anteriormente mencionados, si bien de los contratos bajo análisis se desprende que el horario en que la querellante prestaba sus servicios a tiempo completo, comprendido desde 8:30 a.m. a 12:00 p.m. y de 1:00 p.m. a 4:30 p.m.; no obstante no se constata que la recurrente haya estado sometida a subordinación en circunstancias jerárquicas similares a las de un funcionario de carrera de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), todo ello según las pruebas de autos, aunado a lo anterior en cuanto a la remuneración la recurrente no prueba tener la misma remuneración que la de un funcionario regular del organismo, por lo que no demuestra que su reingreso haya sido en las mismas circunstancias de un funcionario de carrera administrativa y por tanto se puede concluir que la querellante no cumple con los requisitos previstos en el numeral 3 antes mencionado, y así se declara.

Por último, con referencia al numeral 4, en el cual se establece como otro requisito que exista continuidad en la prestación de servicios por sucesivos períodos presupuestarios, observa este Sentenciador que del contenido del expediente se desprende que el servicio prestado por la querellante en la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), estuvo vigente de forma ininterrumpida desde el 1 de febrero de 1997, hasta la fecha 31 de marzo de 1999; por lo que en virtud que, para la fecha de vigencia de los acuerdos contractuales regia la Constitución de la República de Venezuela del 23 de enero de 1961, y dado que existe una continuidad en la prestación del servicio por varios periodos presupuestarios, se evidencia que en el caso de marras se cumplió con el requisito de haber ejercido la actividad por más de un ejercicio presupuestario, y así se declara.

No obstante lo anterior, debe aclarar este Órgano Jurisdiccional, que la vigente Carta Magna excluye categóricamente a los contratados del régimen de la carrera, cambiando de esta forma radical el criterio establecido en cuanto a la condición de los contratados por la República, según lo previsto en su artículo 146, el cual es del tenor siguiente:

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (...)

. (Resaltado de este Juzgado).”

Así fue interpretado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Sentencia número 2003-902 de fecha veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003), en la cual señaló:

...en la nueva Constitución se consagra el ingreso expresamente a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo.

Del contenido de la norma constitucional y de la sentencia citada ut supra se colige que, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ingreso a la carrera sólo procede por concurso público, por lo que se suprimió el llamado ingreso simulado a la carrera y los contratos celebrados con la República no constituyen una forma de adquirir la condición o estatus de funcionarios públicos de carrera, por que se desecha la pretensión en contrario, y así se declara.

Por todo lo antes expuesto, resulta necesario para este Decisor concluir que en interpretación cónsona con las disposiciones del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, y en criterio de este Juzgador, para considerarse que un funcionario egresado de la Administración reingresa, el mismo debía cumplir todos los requisitos antes examinados, sin embargo en el presente caso se constata que la querellante ejerció el cargo de Analista de Personal IV, en la División Técnica, adscrita a la Gerencia de Recursos Humanos, pero en calidad de contratada, por ende no reingresó a la carrera administrativa, sino que prestó sus servicios en la Administración Pública, pero bajo una relación contractual con el ente querellado, en consecuencia este Juzgador desestima los alegatos acerca del derecho de la querellante en cuanto a su reingreso a la carrera administrativa, y así se declara.

Ahora bien, una vez decidido lo anterior, a la parte actora no le asiste ninguno de los derechos que reclama con fundamento en una relación funcionarial, pues la relación existente entre las partes estuvo condicionada por un contrato laboral, mal pudo la Administración infringir derechos consagrados en la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia, resulta improcedente entrar a conocer el resto de los alegatos esgrimidos, y así se declara.

IV

DECISIÓN

En virtud de los antes expuesto, este Juzgado Superior Tercero de Transición de Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara: SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la ciudadana A.M.C., antes identificada, representado por los abogados C.S.G., A.B.C. y G.B.C. ya identificados, contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de Transporte y Comunicaciones a través de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL).

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los treinta (30) días del mes de noviembre de dos mil cuatro (2004).

Publíquese, regístrese y notifíquese.-

EL JUEZ TEMPORAL,

E.R. EL SECRETARIO,

MAURICE EUSTACHE