Sentencia nº 00525 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 3 de Abril de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2002-1083 Mediante escrito presentado en fecha 26 de noviembre de 2002, los abogados E.J.S.F. y F.J.O.S., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 4.580 y 6.960 respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la ciudadana M.E.V. DE RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 8.064.804, interpusieron recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra los actos administrativos contenidos en la decisión de fecha 14 de mayo de 2002, dictada por la Directora General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República, por la cual se declaró la responsabilidad administrativa a su representada y se le impuso una multa por la cantidad de trescientos sesenta y cuatro mil quinientos bolívares (Bs. 364.500,oo); y la Resolución N° 01-00-040 del 02 de octubre de 2002, emanada del Despacho del Contralor General de la República, en la que se acordó imponerle a la recurrente la medida de suspensión del cargo sin goce de sueldo por tres (3) meses, contados a partir de su notificación.

En fecha 28 de noviembre de 2002, se dio cuenta en Sala del expediente y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo cautelar.

En fecha 19 de diciembre de 2002, comparecieron las abogadas M.G.M.T. y Margelys Sauce Valdes, inscritas en el Inpreabogado bajo los números 47.196 y 47.586 respectivamente, actuando en su carácter de abogadas representantes de la Contraloría General de la República, quienes mediante escrito solicitaron que se declare la improcedencia de la medida cautelar de amparo, por considerar que existe un medio procesal suficiente a los fines de suspender los efectos de los actos administrativos impugnados, conforme a lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Para decidir la Sala observa.

I

ANTECEDENTES DEL CASO

Narran los apoderados judiciales de la recurrente en su escrito de demanda los siguientes hechos y fundamentos:

1. - Que los actos administrativos impugnados fueron dictados, el primero de ellos, con el fin de declarar la responsabilidad administrativa de su mandante e imponerle la sanción de multa por la cantidad de trescientos sesenta y cuatro mil quinientos bolívares (Bs. 364.500,oo), debido a las supuestas irregularidades en las que habría incurrido con ocasión del desempeño de sus funciones como Administradora Regional de la Unidad Básica Oficina Administrativa del extinto Consejo de la Judicatura en el Estado Bolívar, durante los años 1996 y 1997; y el segundo, con el fin de imponerle la sanción de suspensión del cargo en el que actualmente se desempeña como Administradora Regional adscrita a la Dirección de Administración Regional de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura en el Estado Bolívar, sin goce de sueldo, por tres meses, “supuestamente por los mismos hechos por los que se declaró la responsabilidad administrativa antes referida”.

2. - Señaló esa representación judicial que en el acta de formulación de cargos de fecha 13 de julio de 2001, a su representada se le imputó, en primer lugar, el hecho de haber empleado fondos públicos en finalidades distintas de aquéllas a los cuales estaban destinados, al cancelar durante el mes de diciembre de los ejercicios presupuestarios 1996-1997, bonos vacacionales al personal adscrito a las distintas dependencias judiciales del Estado Bolívar, cuyas vacaciones se causaban en enero del año siguiente, en presunta violación del artículo 1° de la Resolución N° 120 del Consejo de la Judicatura de fecha 20 de noviembre de 1989.

   Que tal conducta por parte de su representada generó su presunta responsabilidad administrativa en virtud de los previsto en el artículo 113, numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.107 Extraordinario, de fecha 13 de diciembre de 1995.

   En segundo lugar se le declaró la responsabilidad administrativa por haber fraccionado la adquisición de materiales de oficina a través de seis (6) órdenes de compra de fecha 09 de abril de 1996, a favor de la sociedad mercantil Comercial Torres Neda C.A., para presuntamente eludir el procedimiento de Licitación Selectiva establecido en el artículo 30, ordinal 1° de la Ley de Licitaciones vigente para el momento de la ocurrencia del supuesto hecho irregular; conducta ésta generadora de responsabilidad administrativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1°, numeral 1 de la Ley de la Contraloría General de la República, publicada en el año 1995.

3. - Los apoderados judiciales de la parte recurrente señalaron que la Contraloría General de la República, rechazó los argumentos formulados por la ciudadana M.E.V. en el procedimiento administrativo abierto en su contra, conforme a los cuales alegó que su gestión al frente de la Unidad Básica Oficina Administrativa del Consejo de la Judicatura en el Estado Bolívar durante los años 1996 y 1997, fue debidamente examinada, juzgada y calificada conforme por la Contraloría mediante los Autos de Fenecimiento números 06-00-02-F-166 y 06-00-02-F-167, ambos de fecha 28 de octubre de 1999, suscritos por el ciudadano C.E.G.G., en su condición de Director de Control del Sector Político de ese organismo contralor.

   Al respecto señalaron que la Contraloría General de la República, desconoció esta circunstancia al indicar que los informes que sirvieron de fundamento al pronunciamiento contenido en los referidos Autos de Fenecimiento consideraron procedente declarar el fenecimiento de las cuentas de M.E.V. “sin menoscabo de las restantes acciones fiscales que procedieran por el incumplimiento de la normativa legal y reglamentaria determinada en el examen”, lo cual permitiría el nuevo juzgamiento de la gestión de su representada.

   Indicaron que cualquier juzgamiento posterior que vuelva sobre esa misma situación por parte de la Contraloría General de la República configura “una evidente violación de la cosa juzgada administrativa” y por ende, de la garantía constitucional que protege a su mandante consagrada en el artículo 49, numeral 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

2. - En cuanto a la decisión dictada por el Contralor General de la República por la cual se le impuso a la recurrente la sanción de suspensión del cargo sin goce de sueldo, alegaron sus apoderados judiciales que el ciudadano Contralor incurre en el mismo vicio de inconstitucionalidad ya denunciado, pues en la oportunidad en que la Directora de Averiguaciones Administrativas, actuando como su delegataria, decidió la averiguación administrativa que culminó con la declaratoria de responsabilidad administrativa y sanción pecuniaria para su representada, consignó en esa decisión todos los pronunciamientos legalmente procedentes, y por ende, “agotó la competencia del Organismo Contralor para proferir nuevas manifestaciones de voluntad en torno al mismo caso”, salvo los que tienen que ver con la ejecución de esa decisión.

   Considera esa representación judicial que no es admisible que el Contralor General de la República en un caso que ya había sido decidido total y formalmente, lo haya reabierto para imponer una nueva sanción que no había sido considerada en la decisión anterior.

3. - Respecto al amparo cautelar solicitado, alegaron los apoderados judiciales de la accionante que los actos administrativos impugnados son violatorios de la garantía de la cosa juzgada y de sus derechos constitucionales al trabajo y a un salario digno.

   II

   PUNTO PREVIO Antes de cualquier otra consideración, es menester destacar que por sentencia N° 402 de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

   Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

   Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

   En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Afirmó la Sala en el fallo citado que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

   Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

   III

   COMPETENCIA DE LA SALA

   Conforme al criterio jurisprudencial antes referido, debe la Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto se observa que se ha intentado un recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un carácter accesorio y cautelar, cuya finalidad es garantizar la inviolabilidad de derechos constitucionales a los particulares mientras dure el juicio, la competencia del mismo estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.

   Se interpone en el presente caso, recurso contencioso-administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional, contra dos actos administrativos, el primero dictado por la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, actuando como delegataria del ciudadano Contralor General de la República, y el segundo emana del Contralor General de la República; por tanto, la Sala es competente para conocer el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 12 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem. Así se declara.

   V DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Determinada su competencia, debe la Sala examinar las causales de inadmisibilidad del recurso de nulidad, y en virtud de que la solicitud no incurre en ninguna de las previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo dispuesto en el artículo 84 eiusdem; se admite el presente recurso de nulidad a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

   VI

   DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

   Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

   Debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario, no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

   Examinado el caso de autos, se observa que la parte presuntamente agraviada denuncia que le fueron violados su garantía constitucional a la cosa juzgada y los derechos constitucionales al trabajo y a un salario digno; los cuales pasa a examinar esta Sala y a tal efecto observa:

   1.- Violación a la cosa juzgada: Alegó la representación judicial de la parte presuntamente agraviada que a su representada se le violentó su derecho constitucional consagrado en el ordinal 49, numeral 7 del texto Fundamental, el cual establece que ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.

   En tal sentido señaló que en el caso de la declaratoria de responsabilidad administrativa de su representada, es evidente que la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, actuando como delegataria del titular de ese organismo contralor, violó la referida garantía constitucional de la ciudadana M.E.V. de Rodríguez, al volver con su decisión sobre un asunto ya juzgado por los Autos de Fenecimiento números 06-00-02-F-166 y 06-00-02-F-167, ambos de fecha 28 de octubre de 1999, en los cuales se decidió sobre la gestión de la mencionada ciudadana al frente de la Unidad Básica Oficina Administrativa del Consejo de la Judicatura en el Estado Bolívar durante los años 1996 y 1997, calificándola como “conforme” pues del examen realizado no surgieron observaciones.

   Observa la Sala, que los informes números 241 y 242, ambos del 28 de octubre de 1999, suscritos por Director de Control del Sector Político de la Contraloría General de la República, los cuales cursan insertos en copia certificada en los folios cincuenta y seis (56) al sesenta y uno (61) y sesenta y cuatro (64) al sesenta y ocho (68) respectivamente; establecen en sus consideraciones finales que se considera procedente declarar el fenecimiento de la cuenta de gastos de la Unidad Básica Oficina Administrativa del Consejo de la Judicatura en el Estado Bolívar “sin menoscabo de las restantes acciones fiscales que procedieran por el incumplimiento de la normativa legal y reglamentaria determinada en el examen”.

   Conforme a lo anterior se advierte que no existe una presunción grave de violación de la garantía de la cosa juzgada alegada por la accionante; pues, para determinar si procede la responsabilidad administrativa de la ciudadana M.E.V. de Rodríguez, sería necesario examinar la legalidad del acto administrativo impugnado lo cual no se encuentra dentro de la esfera de conocimiento atribuido al juez constitucional. Así se declara.

   También denunciaron los apoderados judiciales de la parte accionante, que a su representada se le violentó la anterior garantía constitucional cuando el ciudadano Contralor General de la República dictó la Resolución N° 01-00-040 del 02 de octubre de 2002, pues en su entender, la Directora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General de la República, ya había agotado la competencia de ese organismo contralor para emitir un nuevo pronunciamiento en torno al mismo caso.

   Al respecto la Sala observa:

   El artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 de fecha 17 de diciembre de 2001, establece lo siguiente:

   “Artículo 105: La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad cometida su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.

   ...omissis...” (Resaltado de la Sala)

   Ahora bien, de la transcripción anterior se evidencia la facultad que tiene el Contralor General de la República para que una vez declarada la responsabilidad administrativa del funcionario y por ende, impuesta la multa correspondiente, suspenderlo del ejercicio del cargo sin goce de sueldo, hasta por un máximo de veinticuatro (24) meses. Por tanto, considera la Sala que no hubo violación a la garantía de la cosa juzgada prevista en el artículo 49, numeral 7 de la Constitución, pues es una facultad exclusiva y excluyente del Contralor General de la República acordar la sanción de suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo impuesta a la accionante. Así se declara.

   2.- Violación del derecho al trabajo y a un salario digno: Refirieron los apoderados judiciales de la accionante que la decisión del Contralor General de la República, suspendiendo a su representada del ejercicio del cargo sin goce de sueldo, es violatoria de sus derechos al trabajo y a recibir un salario digno por ese trabajo, previstos en los artículos 87 y 91 de la Carta Magna.

   Al respecto esta Sala en forma reiterada ha sostenido que estos no son derechos absolutos, por lo tanto, se encuentran sometidos a ciertas limitaciones legales autorizadas por el propio Texto Constitucional.

   Así, la verificación del cumplimiento de las exigencias legales que dan cabida al otorgamiento de estos derechos, no es posible hacerla en esta fase del proceso, pues su análisis corresponde al Juez de mérito en la decisión de fondo que habrá de dictarse en el recurso contencioso-administrativo de anulación.

   Por otra parte, considera la Sala que una medida como la impugnada no impide a la persona que se sienta afectada, la posibilidad de laborar en otras instituciones distintas a las pertenecientes al Estado; que la Constitución y las leyes permitan. En consecuencia, de los argumentos presentados por el actor no se deriva presunción grave de violación del derecho al trabajo y a percibir un salario digno. Así se declara.

   Así, estima la Sala que la querellante no sustentó, ni demostró debidamente la alegada violación de sus derechos constitucionales. Por tanto, resulta forzoso para la Sala declarar inadmisible la medida cautelar de amparo solicitada por la recurrente. Así se declara.

   VII

   DECISIÓN

   Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - ADMITE cuanto ha lugar en derecho, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por los abogados E.J.S.F. y F.J.O.S., inscritos en el Inpreabogado bajo los números 4.580 y 6.960 respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de la ciudadana M.E.V. DE RODRÍGUEZ, contra los actos administrativos contenidos en la decisión de fecha 14 de mayo de 2002, dictada por la Directora General de Averiguaciones Administrativas y Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, actuando por delegación del Contralor General de la República; y la Resolución N° 01-00-040 del 02 de octubre de 2002, emanada del Despacho del Contralor General de la República, quedando a salvo el pronunciamiento con relación a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

2. - Declara INADMISIBLE la medida cautelar de amparo constitucional, ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad a que se refieren estas actuaciones.

   3.- ORDENA la remisión del presente expediente contentivo del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación, a fin de que examine lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, y de ser procedente se continúe la sustanciación del caso y se practiquen las notificaciones de ley.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los dos (02) días del mes de abril del año dos mil tres. Años 192º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Magistrada

   Y.J.G.

   La Secretaria Interina,

   S.Y.G.

   Exp. Nº 2002-1083

   LIZ/lmb.-

   En tres (03) de abril del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00525.