Sentencia nº 00952 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Abril de 2000

El presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, ha sido ejercido contra “…el artículo 2 de la Resolución 2251 del Despacho del Ministro del Trabajo, de fecha 20 de junio de 1997, publicada en la Gaceta Oficial de la República (…), mediante la cual se establece que el ‘salario mínimo, equivalente a setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo), se considerará a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social’, por contravención de los artículos 99 y 61 de la Constitución de la República (derogada), 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, y por incurrir en el vicio de incompetencia manifiesta por usurpación de funciones y, en consecuencia, en el supuesto de nulidad absoluta señalado en el ordinal 4ª del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos… ”.

En su escrito recursivo, la representación judicial de los accionantes, argumentó que el entonces Ministerio del Trabajo, actuó con manifiesta incompetencia, bajo el fundamento que las normas atributivas de competencia que se citan en el encabezamiento de la Resolución (artículos 32 de la Ley Orgánica de Administración Central y 585 de la Ley Orgánica del Trabajo) no se corresponden con el dispositivo contenido en el referido artículo, además que el contenido de la Resolución era una materia que le correspondía normar al “legislador o Congreso de la República (…), mediante una Ley que regule definitivamente la base del cálculo correspondiente a las estipulaciones a que se refiere el referido artículo (674 de la Ley Orgánica del Trabajo)” y que por tanto, desde el punto de vista funcional, el Ministerio del Trabajo usurpó funciones que no le correspondían, por cuanto no tenía competencia para dictar el contenido del artículo recurrido en nulidad.

También señalan los accionantes que el artículo 2 de la Resolución 2251, pretende establecer un sistema de cálculo de cotizaciones al Seguro Social, diferente al querido y establecido en virtud del artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo y, en consecuencia, incurre - a su decir -, en una ilegalidad y en un vicio de nulidad.

Por otro lado, sostienen los recurrentes que la Resolución impugnada viola el principio de la reserva legal que deben ceñirse las restricciones al derecho de propiedad, por cuanto “…amenaza con violar flagrantemente su Derecho de Propiedad, sometiéndola a una contribución y obligación que no está establecida por la Ley, y que sólo podría ser impuesta por imperio de ésta con fines de utilidad pública o interés general” ocasionándoles un perjuicio económico y ostentible tanto a los trabajadores, como a las mismas empresas accionantes, debido al mayor aporte que deben realizar al Seguro Social, y de privarse del derecho al uso, goce y disfrute de las cantidades de dinero que mensualmente deben cotizar, y a obtener los frutos o dividendos que la inversión de éstas pueden generar.

Igualmente refieren los solicitantes que la Resolución impugnada viola el principio constitucional a la igualdad, entre los trabajadores urbanos y rurales del sector privado de la economía, al pretender que estos últimos no paguen por igual al Seguro Social, creando una desigualdad a los efectos del pago que éstos deben realizar.

Finalmente los accionantes solicitaron la suspensión de los efectos de la Resolución impugnada mediante amparo cautelar “mientras dure el juicio de nulidad” y de manera subsidiaria, solicitaron medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, “… a los fines de que se suspendan mientras dure el juicio de nulidad, y sobre la situación jurídica concreta del banco Caracas, S.A.C.A. y de sus trabajadores que tienen un salario mayor de setenta y cinco mil bolívares (bs. 75.000,oo) los efectos del artículo 2 de la Resolución 2.251 objeto de la acción de nulidad ejercida en este acto”.

II

DEL INFORME CONSTITUCIONAL RENDIDO POR LA REPRESENTACION JUDICIAL DEL MINISTERIO DEL TRABAJO

Habiendo sido ordenada la notificación de la entonces Ministro del Trabajo a fin de que rindiera el informe a que hace referencia el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la representación de ese Ministerio consignó el aludido informe de ley, expresando que las organizaciones sindicales no tienen la cualidad requerida para representar a sus trabajadores y oponiendo las consideraciones en virtud de las cuales opinan, que las violaciones constitucionales alegadas por las accionantes deben ser desechadas por este órgano jurisdiccional.

III

DE LAS CONCLUSIONES ESCRITAS CONSIGNADAS POR LA REPRESENTACION DEL MINISTERIO DEL TRABAJO EN LA OPORTUNIDAD DE LA AUDIENCIA PUBLICA CONSTITUCIONAL

Mediante escrito presentado por el abogado C.A.C.M., en la oportunidad de celebrarse la audiencia pública constitucional, el referido abogado, invocando su condición de representante del Ministerio del Trabajo, alegó como punto previo la inadmisibilidad de la acción de amparo cautelar, expresando lo siguiente:

...En este orden de ideas, según se apuntó, resulta imperativo declarar que - en caso de que hubiere existido – ha cesado definitivamente la aludida amenaza de violación que denuncian los quejosos. En efecto, de una parte, la norma transitoria contenida en el citado Art. 674 de la Ley Orgánica del Trabajo (LOT) -en la que se fundamenta las pretensiones de los quejosos - ha sido derogada por la Ley que Establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra naturaleza, en Leyes vigentes, del 26 de diciembre de 1997 (G.O. N° 36.632 de la misma fecha). Dicha ley, en su Artículo 2°, dispuso que sería el salario mínimo el que regiría para el cálculo de las contribuciones, garantías y sanciones contempladas en la ‘Ley Orgánica del Trabajo (...y en) la normativa que regula el Sistema de Seguridad Social...’. De este modo, al dictarse la ‘ley especial’ aludida en la norma transitoria contenida en el Artículo 674 de la LOT, éste quedó derogado y, en tal virtud, la cantidad de quince mil bolívares (Bs. 15.000,oo) no podrá regir como unidad de medida en sustitución del salario mínimo en el ámbito precisado

.

Por otro lado, el mencionado abogado alegó la improcedencia de la acción de amparo, bajo el argumento de que no se ha producido una amenaza directa e inmediata a la Constitución, expresando que las organizaciones sindicales no tienen la cualidad requerida para ejercer la acción y sosteniendo que la Resolución impugnada tiene sólo un carácter mero declarativo. También opuso las razones por las cuales considera que no se han producido las invocadas violaciones al derecho de propiedad y al derecho a la igualdad., alegadas por las accionantes para fundamentar su solicitud cautelar de amparo.

IV

CUESTIONES PRELIMINARES

Mediante decisión de fecha 18 de marzo de 1998, esta Sala se declaró “COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto, así como de la acción de amparo constitucional propuesta”, admitiendo al efecto la acción de amparo constitucional ejercida, y “…como parte actora en el presente proceso, y con los mismos derechos y facultades procesales de los accionantes originarios, a las personas jurídicas ya identificadas en este fallo”.

1.- Acciones conjuntas de nulidad contra actos de efectos generales, y amparo contra normas.

Como punto previo al pronunciamiento que debe emitir esta Sala en relación al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto de manera conjunta con solicitud de amparo cautelar, este órgano jurisdiccional considera necesario destacar el error procedimental del fallo mediante el cual fue declarada la admisión de la acción de amparo, por cuanto si bien la parte dispositiva de dicha decisión se pronunció en relación a la competencia de esta Sala para conocer de las acciones conjuntas, también resulta cierto que en ese dispositivo no se evidencia pronunciamiento de la Sala en relación a la admisión de la acción principal (recurso de nulidad), presupuesto de orden público sin el cual, no puede verificarse la admisión o procedencia de la acción accesoria (amparo cautelar o cualquier medida cautelar solicitada), tal es el caso que aconteció en autos.

En virtud de lo expuesto con claridad en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y también de conformidad en reiterada jurisprudencia de este M.T., el amparo previsto en el primer aparte de dicho precepto tiene una naturaleza cautelar, previendo, en caso de procedencia, la suspensión de los efectos en el caso concreto (con efectos inter partes) de la norma cuestionada mientras dura el juicio principal, bien que también son permisibles efectos cautelares positivos.

En relación a la naturaleza cautelar del amparo en estos casos, se ha señalado lo siguiente:

“…al ejercer el amparo constitucional con el recurso de nulidad por inconstitucionalidad, conforme al artículo 3º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha precisado esta Corte que es una medida cautelar por medio de la cual el Juez debe evitar que le sean violados derechos o garantías de rango constitucional al accionante, mientras dure el procedimiento principal. Dispone entonces el amparo, según la Jurisprudencia de esta Corte, de las características esenciales de toda cautela: provisionalidad, instrumentalidad, urgencia; por lo que - ha reiterado también este Alto Tribunal - es suficiente para el Juez Constitucional que conozca de ese amparo cautelar la presunción de una eventual lesión a algún derecho inherente a la persona humana mientras dure el juicio principal, sin tener que hacer un análisis o estudio a fondo sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto impugnado, lo cual se realizará al resolver la actuación del recurso principal” (Sentencia dictada en fecha 31 de octubre de 1995, caso: Asociación Aeroclub Valencia).

Dicho lo anterior, concluye este M.T. que una vez recibido en Secretaría de la Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad contra actos de efectos generales interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, lo procedente es que Secretaría remita en forma inmediata el expediente a Sala, a fin de que ésta se pronuncie, en primer término, sobre su competencia para conocer de la acción principal y proceda, de ser el caso, a admitir la referida acción con el respectivo pronunciamiento en torno a la solicitud de amparo cautelar o sobre cualquier otra medida cautelar solicitada, sosteniéndose en la misma línea argumentativa de la doctrina sentada en la sentencia de fecha 10 de julio de 1991 (Tarjetas Banvenez), que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales “…faculta a la Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia) para suspender la aplicación de una norma o acto respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad si lo estima procedente para la protección constitucional”.

Con lo anteriormente expuesto se concluye que estas solicitudes de cautela, tienen carácter accesorio a una acción principal, y en virtud de ello, a la Sala le corresponderá pronunciarse de manera previa con respecto a la admisión de la referida acción principal, observando al efecto, lo preceptuado en el artículo 115 de la Ley que rige las funciones de este Supremo Tribunal, para posteriormente, pronunciarse en relación al amparo cautelar solicitado, teniendo el órgano jurisdiccional plena potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella (artículo 27 de la vigente Constitución de la República), cautela que en el caso de autos, constituye una forma de desaplicación del acto

general, con la consecuente suspensión de sus efectos con respecto al/los solicitante/s de la medida.

No obstante, a los efectos del presente caso tal como se mencionó anteriormente, reconoce este órgano jurisdiccional que el error de procedimiento se debió a este mismo Tribunal, lo que no puede obrar en perjuicio de las partes, en aras mismas de garantizar el principio a la tutela judicial efectiva.

Consecuentemente, esta Sala preservando el principio constitucional de celeridad y brevedad procesal, así como también evitando cualquier reposición inútil en los términos del artículo 26 constitucional, declara la validez de todas las actuaciones practicadas en el expediente contentivo del recurso de nulidad y amparo, contra “…el artículo 2 de la Resolución 2251 del Despacho del Ministro del Trabajo, de fecha 20 de junio de 1997, publicada en la Gaceta Oficial de la República (…), mediante la cual se establece que el ‘salario mínimo, equivalente a setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo), se considerará a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social’, por contravención de los artículos 99 y 61 de la Constitución de la República (derogada), 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, y por incurrir en el vicio de incompetencia manifiesta por usurpación de funciones y, en consecuencia, en el supuesto de nulidad absoluta señalado en el ordinal 4ª del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos… ”. Así se decide.

2. - Competencia de esta Sala.

   Declarada la validez de las actuaciones practicadas en el expediente, considera la Sala necesario precisar y reforzar el criterio de su ámbito competencial para conocer de la presente acción conjunta de nulidad y amparo, para lo cual observa que el texto del artículo impugnado (artículo 2 de la Resolución Nº 2251 de fecha 19 de junio de 1997 dictado por el entonces Ministerio del Trabajo), tiene carácter normativo al igual que la Resolución de la cual forma parte; es decir, es un acto de efectos generales caracterizado por la “generalidad, abstracción e impersonalidad” y que está dirigido a un número de personas indeterminadas o indeterminables, de cuyo encabezamiento, se desprende que el mismo ha sido dictado en ejecución directa e inmediata de sendos instrumentos legales, como lo son la Ley Orgánica de Administración Central (fundamento: artículo 32, ordinales 4º y 9º) y la Ley Orgánica del Trabajo (fundamento: artículo 586, literales a y e), y consecuentemente, en ejecución indirecta y mediata de la Constitución de la República.

   Se tiene, pues, que el acto impugnado en el presente caso tanto en “inconstitucionalidad” como en “ilegalidad”, es un acto que dentro de la ubicación de la estructura y jerarquía normativa, es de rango “sub-legal”, ya que ha sido dictado en ejercicio de unas atribuciones legales y no, constitucionales.

   En lo que se refiere a los actos estatales dictados en “ejecución indirecta y mediata” de la Constitución, la sentencia dictada por esta Sala en fecha 14 de septiembre de 1993 en el caso “Carlos A.P.”, precisó lo siguiente:

   En efecto, puede evidenciarse que según la distribución de competencias que establece la propia Ley Originaria para hacer efectiva la garantía objetiva de la Constitucionalidad en su artículo 216 (de la Constitución derogada), todas las acciones de nulidad interpuestas contra actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Carta Magna, y que -por tanto, desde el punto de vista de su rango, son equiparables a la ley - los cuales están comprendidos expresamente o implícitamente, como se ha dicho, en los ordinales 3º, 4º y 6º de su artículo 215 -, son del conocimiento exclusivo de la Corte Suprema de Justicia en Pleno; mientras que cuando se impugne un acto administrativo del Poder Público, de carácter general o particular, - pero de rango sublegal, realizado en función administrativa - por contrariedad al derecho - y aun por razones de inconstitucionalidad -, la competencia corresponderá siempre a un órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa

   (Resaltado de la Sala).

   En este sentido, resulta menester destacar que el propio texto tanto de la Constitución derogada, como la recién entrada en vigencia, disponen en sus respectivos artículos 206 y 259, que la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al M.T. y a los demás tribunales que determine la ley, los cuales son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

   No obstante lo anterior y siendo la Sala Político Administrativa un órgano de la jurisdicción contencioso administrativa competente para decidir una acción de nulidad por ilegalidad o inconstitucionalidad, contra un acto administrativo de efectos generales, considera esta Sala necesario señalar que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en sus artículos 42, ordinal 4º, y 43, disponen lo siguiente:

   Artículo 42: Es de la competencia de la Corte como más Alto Tribunal:

   (Omissis)

   4º Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos de efectos generales del Poder Ejecutivo Nacional, que colidan con la Constitución.

   Artículo 43: La Corte conocerá en Pleno de los asuntos a que se refiere el artículo anterior en sus ordinales 1º al 8º…

   Ha señalado la Jurisprudencia de este M.T. en Pleno con respecto a la competencia enunciada en las disposiciones arriba citadas lo siguiente:

   …De la interpretación concatenada de los preceptos antes transcritos se desprende que a esta Corte le corresponde conocer de la nulidad de los reglamentos y demás actos de efectos generales del Poder Ejecutivo Nacional que colidan con la Constitución. Estas disposiciones son un reflejo de los artículos 215 ordinal 6º, y 216 de la Carta Magna (derogada), donde se dispone que los recursos contra los Reglamentos y demás actos de efectos generales del Poder Ejecutivo Nacional, cuando sean atacados de inconstitucionalidad, son conocidas por esta Sala Plena.

   Ahora bien, ese artículo constitucional no puede ser interpretado aisladamente sino en concordancia con los artículos 206, 215 (ordinales 3º, 4º y 7º) y 216 de la misma Ley Fundamental (referida a la Constitución de 1961 derogada). De esta forma, tanto la Sala Político Administrativa, primero, y esta Corte Plena, precisaron que a la Corte Suprema de Justicia en Pleno sólo le corresponde en única instancia el conocimiento de los recursos o acciones que se interpongan contra actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Carta Magna y que por tanto, desde el punto de vista formal o de su rango, son equiparables a la ley. Mientras que cuando se impugne un acto administrativo emanado de cualquier órgano del Poder Público, de carácter general o particular - pero de rango sublegal - y por contrariedad al derecho, la competencia le corresponderá siempre a la jurisdicción contencioso administrativa, y específicamente a la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia (hoy Tribunal Supremo de Justicia), cuando el vicio alegado fuere de inconstitucionalidad.

   (Sentencia de fecha 8 de mayo de 1995 por la Corte Suprema de Justicia en Pleno, Caso: “Parque Nacional Chorro el Indio).

   La decisión arriba mencionada, es perfectamente acorde con la realidad constitucional actual, ya que la Constitución vigente de la República Bolivariana de Venezuela aun cuando estableció un cambio en la estructura y denominación de este M.T., consagrando la creación de nuevas Salas, entre ellas la Sala Constitucional, sin embargo delimitó la competencia de esta última, ratificando la competencia de esta Sala Político Administrativa, para conocer de casos como el de autos (acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad contra actos de efectos generales dictados en ejecución indirecta y mediata de la Constitución).

   Al respecto, es meritorio destacar que el acto impugnado (una Resolución dictada por un órgano del Ejecutivo Nacional), tiene su fundamento en sendos instrumentos jurídicos, los cuales son la derogada Ley Orgánica de la Administración Central y la vigente Ley Orgánica del Trabajo.

   De una lectura al artículo 336 de la vigente Constitución, se evidencia que la Sala Constitucional en relación a los actos dictados por el Ejecutivo Nacional u otros actos dictados por cualquier ente público, sólo tiene atribuida competencia para:

   3. Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución.

   4. Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de la Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público

   .

   En consecuencia, al no haberse dictado el acto impugnado, en ejecución directa e inmediata de la Constitución (sino más bien en ejecución directa e inmediata de la Ley) ni al tener el referido acto, rango de ley, es razón por la que en virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, en concordancia con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución (mediante el cual se declara que es atribución de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales, cuando sea procedente), el único órgano judicial para conocer y decidir la presente acción de nulidad y amparo contra el acto de rango sublegal impugnado por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad es esta Sala Político Administrativa, criterio que ratifica este órgano jurisdiccional mediante la presente decisión y en consecuencia, así se declara.

3. - De la admisión de la acción de nulidad y de la decisión sobre el amparo cautelar.

   Ratificada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la acción principal de nulidad y su correspondiente solicitud cautelar, así como la declaratoria de validez de todas las actuaciones practicadas en el expediente, óbice del error procedimental en que incurrió este Tribunal al admitir la solicitud de amparo sin admitir la acción principal, es razón por la que este órgano jurisdiccional al verificar que en el presente caso no se encuentran incursas ninguna de las causales de inadmisibilidad de dicha acción principal, interpreta, excepcionalmente, que en el caso de autos se produjo la admisión de la referida acción, correspondiéndole a este órgano jurisdiccional, en el estado de la presente causa, pronunciarse en relación a la solicitud de amparo cautelar contra el acto impugnado y/o subsidiriamente sobre la medida cautelar innominada, para lo cual observa lo siguiente:

   De una revisión a la doctrina y a la jurisprudencia en general, se desprende la afirmación de que el amparo cautelar, en todas sus manifestaciones, se encuentra sujeto a las condiciones de procedencia tradicionales de las medidas cautelares en el contencioso administrativo, donde en complemento del fumus boni iuris (condición fundamental de procedencia), deben tomarse en cuenta el periculum in mora y la necesaria ponderación de los intereses que pudieren verse afectados con el otorgamiento o no, de la medida cautelar solicitada.

   En el presente caso advierte esta Sala con verdadera preocupación, que el presupuesto de procedencia “periculum in mora” para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada por los accionantes, quizás de manera sobrevenida ha perdido vigencia, en el entendido de que tal presupuesto (periculum in mora) se equipara al requisito de la urgencia, como razón justificadora para que el juez pueda obtener certeza en relación sobre la titularidad de los derechos controvertidos, y la pérdida de esa vigencia o esa necesidad de la emisión de una medida cautelar para que no exista el peligro de que la sentencia definitiva fuese ejecutable, o como para no poder causar daños por la espera de ésta, interpreta este M.T., se debe con motivo de una falta que se debe a este mismo órgano jurisdiccional que a la presente fecha, no ha emitido pronunciamiento alguno en relación a la referida medida cautelar solicitada mediante escrito recursivo en fecha 1º de agosto de 1997, razón por la cual considera este Juzgador, que resulta inoficioso efectuar pronunciamiento “cautelar” alguno, tendiente a la suspensión interpartes del acto de efecto general recurrido.

   No entra, por tanto, la Sala a pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada por la parte accionante, en tanto que, de manera subsiguiente, procede a emitir pronunciamiento en relación al fondo del asunto. Así se decide.

4. - Declaratoria de oficio del asunto como de “Mero Derecho”

   Consecuentemente, esta Sala al valorar la gravedad de los efectos y los daños que pudieran derivarse (eventuales o actuales) de la ejecución del acto recurrido cuyo pronunciamiento cautelar no ha sido emitido a la fecha actual, es razón por la que entra a conocer del fondo de la acción principal, previa declaratoria de la presente acción como de “mero derecho”, lo cual procede a hacer este órgano jurisdiccional, fundamentándose en el presupuesto contenido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que establece lo siguiente:

   A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso y procederá a sentenciar sin más trámites.

   Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.

   La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en los casos a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley

   .

   En reiterada jurisprudencia esta Sala ha señalado que la norma transcrita prevé dos situaciones excepcionales en la tramitación de los recursos de anulación: la reducción de los lapsos procesales, previa declaratoria de urgencia del caso, y la declaratoria de la causa como de mero derecho. En el presente caso, esta Sala considera idóneo a fin de garantizar la efectividad de la tutela judicial, declarar “de oficio” la causa de mero derecho, lo que trae aparejado, como consecuencia, que el procedimiento no se abra a pruebas, por no existir hechos que las requieran, todo lo cual surge de la interpretación conjunta que se haga de los artículos 135 y 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y del artículo 389 ordinal 1º del Código de Procedimiento Civil y, adicionalmente, la posibilidad de dictar sentencia definitiva sin relación ni informes.

   Observa la Sala que en el presente caso, se recurre por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad, a una resolución, razón por la que sólo se requiere confrontar las normas contenidas en la resolución que se impugna dictada por el Ministerio del Trabajo, con las disposiciones contenidas en la Carta Fundamental, la Ley Orgánica del Trabajo vigente, la Ley Orgánica de la Administración Central derogada, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y otras disposiciones referidas en su conjunto al sistema de seguridad social, por lo que, en consecuencia, está limitada a pronunciarse sobre cuestiones de mera doctrina jurídica, o a la interpretación o confrontación de textos normativos, no existiendo hechos controvertidos, lo que trae como consecuencia que igualmente no exista materia probatoria sobre la cual deba pronunciarse este órgano jurisdiccional, a tenor de lo dispuesto en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil, y ello, lleva a la declaratoria del presente asunto como de mero derecho. Así se decide.

   V

   CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   En el presente caso, se ha impugnado de nulidad el artículo 2 de la Resolución Nº 2251 de fecha 20 de junio de 1997 emanada del entonces Despacho del Ministro del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 36.232 de fecha 20 de junio de 1997, mediante la cual se establece que “…el salario mínimo, equivalente a setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo) mensuales,(fijado para los trabajadores urbanos del sector privado de la economía) se considerará a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social”.

1. - Alegato de inadmisibilidad del Amparo por no ser reparable la situación jurídica

   Argumentan los accionantes entre otros aspectos, que la Resolución impugnada contraviene los artículos 99 y 61 de la Constitución de la República (derogada), referidos respectivamente a los derechos de propiedad y a la no discriminación; 674 de la Ley Orgánica del Trabajo y 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…todo ello de conformidad con el artículo 46 y 206 de la Constitución de la República, 19 ordinal 1º y 2º de la Ley Orgánica de Procedimientos, y 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.

   A fin de propender a un mejor entendimiento del análisis del acto general recurrido, esta Sala procede a transcribir el contenido íntegro de la resolución impugnada, la cual es del tenor siguiente:

   REPUBLICA DE VENEZUELA

   MINISTERIO DEL TRABAJO

   DESPACHO DEL MINISTRO

   Nº 2.251 Caracas, 19 de junio de 1997

   187º y 138º

   RESOLUCION

   Cumpliendo instrucciones del ciudadano Presidente de la República y en ejercicio de las atribuciones conferidas en los numerales 4 y 9 del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Central, en concordancia con lo dispuesto en los literales a) y e) del artículo 586 de la Ley Orgánica del Trabajo.

   C O N S I D E R A N D O

   Que la Ley Orgánica del Trabajo consagra en su artículo 670 la naturaleza salarial de las bonificaciones o subsidios decretados por el Ejecutivo Nacional, con el objeto de garantizar la recomposición del salario.

   C O N S I D E R A N D O

   Que la remuneración asegurada a los trabajadores con ocasión de los subsidios y las bonificaciones decretadas por el Ejecutivo Nacional, responde a los criterios plasmados en el Acuerdo Tripartito sobre Seguridad Social Integral y Política Salarial y, asimismo considera los lineamientos expresados por el C. deE.N., el Banco Central de Venezuela y las organizaciones más representativas de empleadores y trabajadores.

   C O N S I D E R A N D O

   Que corresponde al Ministerio del Trabajo la formulación y ejecución de los programas de seguridad social.

   R E S U E L V E

   Artículo 1º.- Como consecuencia de la naturaleza salarial y de carácter obligatorio de los subsidios previstos en los Decretos Nº 617, 1240 y 1824, de fechas 11 de abril de 1995, 6 de marzo de 1996 y 30 de abril de 1997, respectivamente; se configura como salario mínimo mensual para los trabajadores urbanos del sector privado de la economía, contemplados en el ámbito personal de validez de los aludidos Decretos, la cantidad de setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo,) y, para los trabajadores rurales del referido sector, en los términos antes expuestos, la cantidad de sesenta y ocho mil bolívares (Bs. 68.000,oo).

   Artículo 2º.- En atención a los dispuesto en el artículo que antecede, el aludido salario mínimo, equivalente a setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo) mensuales, se considerará a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social.

   Artículo 3º.- En el sector público, por virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la presente Resolución, deberán integrarse al salario los bonos y subsidios aludidos en el artículo 670 de la Ley Orgánica del Trabajo, hasta alcanzar la suma de setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo) mensuales.

   Artículo 4º.- De conformidad con la Ley de Publicaciones Oficiales, publíquese esta Resolución.

   MARIA BERNARDONI DE GOVEA

   Ministra del Trabajo

   Acto seguido, a los fines de la presente decisión, igualmente considera menester esta Sala transcribir el texto del artículo 674 contenido en las Disposiciones Transitorias de la vigente Ley Orgánica del Trabajo, que expresamente dispone lo siguiente:

   Artículo 674: Hasta tanto se promulgue la Ley especial que sustituya al salario mínimo previsto como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones pecuniarias o cualquier otra estipulación en cualquier instrumento legal o cualquier otra estipulación en cualquier instrumento legal distinto a esta Ley, se establece como unidad de salario mínimo, la cantidad de quince mil bolívares (Bs. 15.000,oo)

   . (Subrayado de la Sala).

   La transcripción de la disposición supra descrita, cobra relevancia a fin de contraponer la afirmación esgrimida por el representante judicial del Ministerio del Trabajo, quien invocó la “causal de inadmisibilidad” de la acción de amparo cautelar, expresando al folio 138 que riela el expediente, lo siguiente:

   ...En este orden de ideas, según se apuntó, resulta imperativo declarar que - en caso de que hubiere existido – ha cesado definitivamente la aludida amenaza de violación que denuncian los quejosos. En efecto, de una parte, la norma transitoria contenida en el citado Art. 674 de la Ley Orgánica del Trabajo (LOT) -en la que se fundamenta las pretensiones de los quejosos - ha sido derogada por la Ley que Establece el Factor de Cálculo de Contribuciones, Garantías, Sanciones, Beneficios Procesales o de otra naturaleza, en Leyes vigentes, del 26 de diciembre de 1997 (G.O. N° 36.632 de la misma fecha). Dicha ley, en su Artículo 2°, dispuso que sería el salario mínimo el que regiría para el cálculo de las contribuciones, garantías y sanciones contempladas en la ‘Ley Orgánica del Trabajo (...y en) la normativa que regula el Sistema de Seguridad Social...’. De este modo, al dictarse la ‘ley especial’ aludida en la norma transitoria contenida en el Artículo 674 de la LOT, éste quedó derogado y, en tal virtud, la cantidad de quince mil bolívares (Bs. 15.000,oo) no podrá regir como unidad de medida en sustitución del salario mínimo en el ámbito precisado

   . (Resaltado de la Sala).

   Resulta desvirtuada la afirmación esgrimida por el representante del Ministerio del Trabajo, quien además de especificar la denominación de la ley en que fundamenta su pretensión y dar detalle del número y fecha de la publicación del referido instrumento jurídico en Gaceta Oficial, procedió a citar “entre comillas” de manera inexacta una afirmación totalmente contraria al verdadero enunciado de la ley, la cual establece en sus artículos 1 y 2 (este último es el citado por el mencionado abogado) lo siguiente:

   LEY QUE ESTABLECE EL FACTOR DE CALCULO DE CONTRIBUCIONES, GARANTIAS, SANCIONES, BENEFICIOS PROCESALES O DE OTRA NATURALEZA, EN LEYES VIGENTES

   Artículo 1: Se sustituye en las leyes vigentes al salario mínimo como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones, beneficios procesales o de otra naturaleza por el valor equivalente en bolívares a tres Unidades Tributarias (3 U.T.).

   Artículo 2: Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a la Ley Orgánica del Trabajo ni a la normativa que regula el Sistema de Seguridad Social. Tampoco lo serán a las leyes, reglamentos, resoluciones u otros instrumentos dictados por las autoridades competentes que regulen, entre otras, las materias de salarios, pensiones, seguro social, salud, paro forzoso, política habitacional, formación profesional y recreación.

   Es de tal modo como esta Sala deduce que el representante del Ministerio del Trabajo, se ha fundamentado en una cita inexacta de la ley, que se evidencia, del simple hecho de que la norma analizada contiene tres (3) negaciones que hacen casi imposible sostener algo diferente a lo que de manera expresa consagra la ley, que debe interpretarse atendiendo a lo previsto en el artículo 4 del Código Civil.

   Lo anterior conlleva necesariamente a la reflexión de que en el proceso, por su naturaleza y fines, los apoderados y abogados asistentes observen un adecuado comportamiento, pues es deber insoslayable de los intervinientes en el mismo, colaborar con la recta administración de justicia. Además deben actuar en el proceso con lealtad y probidad, exponiendo los hechos de acuerdo con la verdad y no interponiendo defensas manifiestamente infundadas, en

   conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.

2. - Del fondo de la controversia

   Desvirtuada la afirmación de la representación del Ministerio del Trabajo, en cuanto a la pretendida inadmisibilidad de la acción de amparo cautelar por las razones antes expuestas, esta Sala procede al análisis central del debate, y al efecto observa que visto su función juzgadora y de su obligación de procurarse el conocimiento del Derecho (iura novit curia), no existe a la fecha de la presente decisión, una Ley especial aplicable a las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo ni a la normativa que regula el Sistema de Seguridad Social Integral, que sustituya al salario mínimo previsto en el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo (Bs. 15.000,oo) “…como factor de cálculo de contribuciones, garantías, sanciones pecuniarias o cualquier otra estipulación en cualquier instrumento legal distinto a esta Ley (Orgánica del Trabajo). En síntesis, la referida disposición contenida en el artículo 674 Ley Orgánica del Trabajo, de manera expresa y transitoria, establece como unidad de medida en sustitución de cada unidad de salario mínimo, a la cantidad de quince mil bolívares, hasta tanto sea promulgado un instrumento de rango legal (véase que se refiere a una “Ley especial”), promulgación ésta que a la fecha actual no se ha producido bajo la afirmación de que este Juzgador conoce el ordenamiento jurídico positivo.

   Siendo que el texto antes mencionado figura una materia que constitucionalmente se ha consagrado como de eminente “reserva legal”, además que dicha reserva la efectúa el mismo texto de la ley, es razón por la cual, interpreta este Juzgador, que el Ministerio del Trabajo al dictar la Resolución impugnada, invadió la mencionada reserva hecha por la ley, ya que mediante un acto de rango sublegal dictado en ejecución de dos instrumentos jurídicos (Ley Orgánica del Trabajo y Ley Orgánica de la Administración Central), se procedió a establecer que el nuevo salario mínimo (Bs 75.000,oo) mensual acordado a los trabajadores urbanos del sector privado de la economía, deberá considerarse a los efectos de las cotizaciones y contribuciones de la Seguridad Social.

   En este sentido, interpreta la Sala que el artículo 2 de la Resolución impugnada, no constituye un acto mero declarativo de un simple aumento de sueldo para los trabajadores a los que se refiere dicho instrumento, ya que al efectuar la afirmación “…se considerará a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la Seguridad Social…”, efectivamente está imponiendo una nueva medida o base de cálculo para los aportes, contribuciones, garantías y sanciones pecuniarias derivadas de la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo u otro instrumento distinto a esa Ley, y dicha unidad de sustitución de salario mínimo que prevé la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 674 (Bs. 15.000,oo X unidad de salario), ha sido quintuplicada en la Resolución impugnada, al establecer como base de cálculo para las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social, la cantidad de setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo).

   En el presente caso resulta necesario establecer la regulación que del derecho de propiedad (derecho que argumentan los accionantes como presuntamente violados) han realizado el constituyente y el legislador, sobretodo en lo concerniente a su contenido, el cual en el Código Civil mantiene el trazado clásico del Derecho Romano, esto es el “jus utendi” (uso), el “jus fruendi” (derecho de percibir los frutos) y el “jus abutendi” (poder de disposición), debido a que en el artículo 545 se define como el derecho de “usar, gozar y disponer de una cosa de manera exclusiva, con las restricciones y obligaciones establecidas en la Ley”.

   Quizás el atributo más importante del derecho a la propiedad es la facultad de disposición del bien, que es lo que interpreta este órgano jurisdiccional se encuentra afectado – entre otros - en el presente caso, debido a que gran parte del indeterminado número de trabajadores a los cuales está dirigida la Resolución, se ven obligados a desprenderse de las cantidades de dinero en exceso que representa el aumento del factor de cálculo para el aporte o cotización al Seguro Social, y de privarse, tal como lo alegan los accionantes, del derecho al uso, goce y disfrute de las mismas e incluso, de obtener los frutos o dividendos que ellas podrían general mediante su inversión.

   En adición a lo anterior, igualmente advierte esta Sala que la desproporción en el aumento de la unidad de salario mínimo, incide negativamente en todo lo relativo a las sanciones de naturaleza pecuniaria, por cuanto al aumentar la referida base de cálculo, y de la sustitución que se realice en dinero de las unidades de salario, lógicamente las sanciones serán mayores, pudiendo resultar incluso confiscatorias, en relación a los ingresos salariales percibidos por los trabajadores.

   A modo de ejemplo, si se tiene que alguno de los instrumentos reguladores de los aportes de los trabajadores al Sistema de Seguridad Social Integral prevé sanciones por el incumplimiento de estos últimos con respecto a las obligaciones y las cargas contributivas con las cuales tienen que cumplir, no es lo mismo que al trabajador se le sancione con 3 unidades de salario mínimo según la base de cálculo prevista en el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo (sanción equivalente a 45.000,oo Bs), que con 3 unidades de salario mínimo según la base de cálculo prevista en la Resolución impugnada (sanción equivalente a 225.000,oo Bs).

   De igual modo, resulta importante expresar que al no haberse dictado la ley especial referida en el artículo 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, el Ministerio del Trabajo al dictar la Resolución impugnada, violó el precepto constitucional contenido en el artículo 115 de la Constitución de la República vigente (artículo 99 de la Constitución derogada), referido a la “reserva legal” a que deben ceñirse las restricciones al derecho de propiedad, por cuanto dicha disposición expresamente señala que “…la propiedad (en este caso las sumas de dinero percibidas por los trabajadores como contraprestación de sus labores) estará sometida a las restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general (…)”.

   Asimismo, a juicio de esta Sala, la Resolución impugnada viola el principio de la reserva legal en cuanto al sistema tributario previsto en el artículo 317 de la vigente Constitución, por cuanto la misma establece expresamente que no podrá “…cobrarse impuesto, tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por la ley que cree el tributo correspondiente. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio”.

   De manera que, al evidenciarse que la Resolución impugnada no sólo viola el principio constitucional que impone los límites a la reserva legal a que deben sujetarse las restricciones al derecho de propiedad y en general a la reserva legal de la potestad tributaria, óbice que también es principio constitucional el derecho que tienen todos los trabajadores a percibir un salario suficiente que le permita vivir con dignidad, garantía que en principio, también viola la Resolución recurrida, es razón por la que esta Sala, sin necesidad de analizar los demás vicios alegados, considera ajustado a derecho declarar con lugar la acción interpuesta, y en consecuencia declarar la nulidad del artículo 2 de la referida Resolución, ordenándose subsecuentemente y de conformidad con el artículo 120 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este M.T., la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

   V

   DECISION

   Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político Administrativa, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por la sociedad mercantil BANCO CARACAS, S.A.C.A. y otros, contra “…el artículo 2 de la Resolución 2251 del Despacho del Ministro del Trabajo, de fecha 20 de junio de 1997, publicada en la Gaceta Oficial de la República (…), mediante la cual se establece que el ‘salario mínimo, equivalente a setenta y cinco mil bolívares (Bs. 75.000,oo), se considerará a los efectos de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social’, por contravención de los artículos 99 y 61 de la Constitución de la República (derogada), 674 de la Ley Orgánica del Trabajo, y por incurrir en el vicio de incompetencia manifiesta por usurpación de funciones y, en consecuencia, en el supuesto de nulidad absoluta señalado en el ordinal 4ª del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos… ”.

   En consecuencia, se declara NULO el mencionado artículo 2 de la citada Resolución. De conformidad con lo establecido en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que permite a esta Corte determinar sus efectos en el tiempo, se establece de manera expresa que la nulidad declarada por esta sentencia tendrá únicamente efectos hacia el futuro.

   Finalmente, se ORDENA la inmediata publicación de la referida decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente y cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en Caracas en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete días del mes de abril del año dos mil (2000). Años 190º de la Independencia y 140º de la Federación.

   El Presidente-Ponente,

   CARLOS ESCARRA MALAVE

   El Vicepresidente,

   J.R. TINOCO

   L.I. ZERPA

   Magistrado

   La Secretaria,

   ANAIS MEJIA CALZADILLA

   Nº Sent: 00952

   CEM/vam

   Exp Nº 13923