Sentencia nº 37 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 4 de Junio de 2009

En fecha 23 de mayo de 2005, el ciudadano F.J.B.R. presentó ante el Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, escrito de solicitud de calificación de despido contra la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA MAGISTRATURA (DEM), en el cual señaló que:

(…) En fecha 16 de Marzo de 2004, comencé a prestar servicios personales para la (s) empresa (s) DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA MAGISTRATURA (DEM), bajo la supervisión u orden del ciudadano (a) Presidencia del Circuito Judicial Penal del Estado Lara, desempeñando el cargo de Técnico III (Contratado) (…). Por la prestación de mis servicios devengaba un salario de Bs. 1.178.140,00, mensual. Es el caso Ciudadano Juez, que en fecha 20 de Mayo de 2005, siendo las 10:30 a.m fui despedido (a) por el (la) ciudadano (a) B.P., en su carácter de Coordinadora Judicial Penal, sin haber incurrido en falta alguna prevista en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Trabajo. Ahora bien, vista la actitud asumida por mi patrono acudo ante su competente autoridad estando dentro del lapso previsto en el artículo 187 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, a fin de solicitar que sea calificado como injustificado el despido del cual fui objeto y en consecuencia, se ordene mi reenganche a mi puesto de trabajo en las mismas condiciones que tenía para el momento del despido, y se acuerde el pago de los salarios caídos

(sic).

En fecha 27 de mayo de 2005, el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, dictó auto mediante el cual se abstuvo de admitir la solicitud, en virtud de que la misma no cumplía con los requisitos establecidos en el numeral 2 del artículo 123 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, por lo que ordenó a la parte demandante subsanar el escrito.

Mediante diligencia de fecha 8 de junio de 2005, el ciudadano F.J.B.R., asistido por la abogada C.M.M.G., Procuradora Especial de Trabajadores en el Estado Lara, realizó la subsanación ordenada y, en fecha 9 de junio de 2005, se admitió la solicitud de calificación de despido y se ordenó emplazar a la parte demandada.

El Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, mediante decisión de fecha 30 de marzo de 2006, declinó, en razón de la materia, la competencia para el conocimiento del presente asunto en las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Dicho fallo se fundamentó en las siguientes consideraciones:

(…)

El artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, determina el ámbito de aplicación de las normas laborales respecto de los empleados al servicio del estado, en el nivel nacional, estadal o municipal:

Artículo 8.- Los Funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales se regirán por las normas sobre carrera administrativa nacionales, estadales o municipales, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad, y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.

(…)

En lo que respecta a la solución de conflictos derivados del ejercicio de un cargo público o de lo que se llama la relación de empleo público, estos trabajadores están sometidos al régimen jurisdiccional especial-de sus respectivos estatutos- o al general regulado por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por tratarse, en todo caso, de actuaciones que en el ámbito administrativo despliega el Estado.

(…)

En el ámbito jurisdiccional funcionarial, debemos distinguir dos niveles distintos: (1) los tribunales competentes en el nivel nacional, con competencia en el contencioso funcionarial, conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública y, (2) los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales, para los niveles estadal y municipal, instancias que tienen atribuidas facultades para anular actos administrativos que afecten los derechos e intereses legítimos o alguna situación jurídica –remociones y destituciones, principalmente- de los empleados públicos y también están facultados para condenar el pago de cantidades de dinero a título de salarios caídos y demás prestaciones e indemnizaciones previstas en la Ley, inclusive, la jubilación, que normalmente se otorga como un acto administrativo que aparece publicado en la Gaceta Oficial del ente, a nivel nacional, estadal o municipal.

Por todos los razonamientos esta Juzgadora declina en este estado la competencia en la Corte Contencioso Administrativa, a quien corresponderá pronunciarse sobre la procedencia de la pretensión propuesta, en razón de la materia. Así se decide.-

DISPOSITIVA

(…)

PRIMERO: Declina el conocimiento del presente asunto en la Corte Contencioso Administrativa por razón de la materia.

SEGUNDO: Se ordena remitir el expediente al Juzgado competente con oficio.

TERCERO: No hay condenatoria en costas porque ésta decisión no se pronunció sobre el fondo de la controversia y se ha tomado de oficio

.

En fecha 8 de junio de 2006, fue recibido el presente expediente por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 27 de junio de 2006, dictó sentencia mediante la cual no aceptó la declinatoria de competencia y, en consecuencia, planteó conflicto negativo de competencia, por lo que ordenó la remisión del presente expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia. Su decisión se basó en las siguientes razones:

(…) esta Corte evidencia que la declinatoria de incompetencia que llevó al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara a declinar el conocimiento de la presente causa en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se circunscribió en determinar que la relación entre el prenombrado ciudadano y la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, era de empleo público y, por tanto debían conocer los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con competencia en la materia.

En tal sentido, para esta Corte es necesario citar lo establecido en los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales establecen lo siguiente:

‘Artículo 144: La Ley establecerá el estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.

La Ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos’.

‘Artículo 146.- Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley’. (Negrillas de esta Corte).

Aunado a lo anterior la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone de forma expresa en los artículos 38 y 39 que:

‘Artículo 38: El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral’.

‘Artículo 39: En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública’.

De las normas transcritas se evidencia que de manera expresa se excluyó del régimen de la función pública a los contratados, al puntualizarse con especial énfasis que ‘…el contrato no es vía de ingreso a la Administración Pública…’, debiendo entenderse por ello, que no es un medio para adquirir la condición de funcionario público.

Determinado lo anterior, resulta evidente para esta Corte que el actor no puede considerarse como funcionario público, por cuanto su ingreso a la Administración Pública no cumplió con los requisitos exigidos en los artículos 38 y 39 eiusdem, esto es, sin que se cumplieran las reglas esenciales para el ingreso a la función pública establecidas en la Ley. Asimismo, la Carta Magna en el citado artículo 146 exceptúa al personal contratado por las dependencias públicas de la función pública.

Así, se desprende de lo alegado por el actor que el presente asunto trata de un trabajador al servicio de un Ente integrante de la Administración Pública, bajo la modalidad de un contrato, suscrito entre la Dirección Ejecutiva de la Magistratura y el actor desde el 16 de marzo de 2004, hasta el 20 de mayo de 2005, fecha esta en la cual fue despedido –a su decir- de manera injusta.

De acuerdo a los razonamientos anteriores, considera este Órgano Jurisdiccional que la relación laboral entre la parte actora y, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura se inició y culminó bajo las normas consensules bilaterales de un contrato de trabajo, por lo que, de conformidad con las normas supra transcritas, queda excluido de la aplicación del régimen de los funcionarios públicos.

(…)

Aunado a ello, debe insistirse que lo pretendido por el actor es la calificación de despido, el reenganche y el pago de los salarios caídos, por lo que dada su naturaleza tales pedimentos pueden ser perfectamente ventilados ante un Tribunal Laboral, de conformidad con lo establecido en los artículos 29, numeral 2 y 187 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que atribuye la competencia a estos órganos de administración de justicia, lo que lleva a concluir a esta Corte que no es competente para conocer el presente asunto, por lo que no acepta la competencia que fuera declinada por el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara. Así se decide.

Consecuencia de lo anterior es que esta Corte plantee el conflicto negativo de competencia por resultar el segundo Tribunal en declararse incompetente; solicitud ésta que se formula de acuerdo a lo previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil

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III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem, establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuyó a la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Por su parte, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

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Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, esta Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a esta Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso D.M. y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre tribunales que no tienen un superior común y pertenecen a distintos ámbitos de competencia (uno del trabajo y otro contencioso administrativo), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, esta Sala Plena se declara competente para conocer y decidir la presente solicitud de regulación de competencia. Así se decide.

Una vez asumida la competencia, la Sala Plena pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver la presente causa, para lo cual hace las siguientes consideraciones:

En el libelo de demanda se expuso que el ciudadano F.J.B.R. desempeñaba el cargo de Técnico III (contratado), lo que hace evidente que prestaba servicios personales para la Dirección Ejecutiva de la Magistratura en calidad de personal contratado.

En tal sentido, la Sala observa que el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley

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Asimismo, el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que: “En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública”.

Mediante sentencia número 120 del 31 de mayo de 2007, caso J.V.L.F., esta Sala Plena pasó a referirse al régimen jurídico aplicable a las relaciones de trabajo de los contratados de la Administración Pública, señalando lo siguiente:

…a tenor de lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los contratados y contratadas han quedado expresamente excluidos de los cargos de carrera que componen orgánicamente a la Administración Pública, a lo cual se añade que según el primer aparte de la misma norma constitucional, el ingreso de los funcionarios o funcionarias públicos a los cargos de carrera debe producirse mediante concurso público, lo cual, obviamente, excluye al contrato como vía o medio para el ingreso a los cargos de carrera en la Administración Pública.

Esta regulación constitucional es puntualmente complementada por las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así, de acuerdo con la disposición contenida en el artículo 39 de dicha Ley ‘[e]n ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública’; la precisión de esta norma deja poco espacio para cualquier duda interpretativa, pues resulta evidente que a través de ella se ratifica la prohibición general de constituir al contrato en medio para el ingreso a la Administración Pública, es decir, a los cargos que orgánicamente la integran.

En adición a lo anterior debe destacar la Sala que la Ley del Estatuto de la Función Pública, no sólo proscribe al contrato como medio para ingreso a los cargos en la Administración Pública, sino que, además, ratifica a lo largo de su texto que el medio para el ingreso a los cargos de carrera debe ser siempre el concurso público y no el contrato. Así, al definir la noción de funcionario de carrera, el artículo 19 de la misma Ley incluye, como requisito insoslayable para ostentar esta condición, el que la persona haya ganado el concurso público, junto con los requisitos atinentes a la superación del período de prueba, la existencia del nombramiento y la prestación de servicios remunerados con carácter permanente.

De igual forma, la parte final del artículo 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública sanciona con la nulidad absoluta a los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias de carrera ‘cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con [la] Ley’.

La normativa constitucional y legal antes reseñada, sin embargo, no supone la negación de la figura del contratado en el ámbito de la Administración Pública. Muy por el contrario, dicha figura encuentra regulación expresa en el Título IV de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el cual se le atribuye un carácter evidentemente excepcional. En el marco de esta regulación debe la Sala destacar en esta ocasión la disposición contenida en el artículo 38 de la mencionada Ley, de acuerdo con la cual ‘[e]l régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral’.

Una vez apuntado todo lo anterior, debe la Sala destacar que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública ‘[c]orresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley’, y en particular ‘[l]as reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública’ y ‘[l]as solicitudes de declaratoria de nulidad de las cláusulas de los convenios colectivos’.

A la luz de todo lo anteriormente señalado, advierte la Sala que en el presente caso el actor alega haber mantenido con el ente municipal accionado una relación de empleo fundada, como se ha dicho, en una serie de contratos suscritos sucesivamente. Resulta obvio, luego de todo lo previamente apuntado, que tales contratos no pueden haber supuesto el ingreso del actor a ningún cargo en la Administración Pública municipal. Asimismo, de ello debe derivarse, en primer lugar, que el régimen aplicable al actor, en su condición de contratado, es el dispuesto en el propio contrato y en la legislación laboral y que, en todo caso, el conocimiento de las reclamaciones que éste considera que debe formular en contra de la Administración Municipal, no pueden corresponder a los órganos con competencia en materia contencioso funcionarial, debido a que no se trata de un asunto derivado de la aplicación de las normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni mucho menos puede afirmarse que se esté en presencia de una reclamación formulada por un funcionario público, pues, se insiste, el actor nunca podría haber adquirido esta condición en virtud de un contrato

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En un caso similar al presente, la Sala Político-Administrativa, en sentencia número 2038, de fecha 9 de agosto de 2006, señaló:

…se constató de la revisión de las actas que conforman el expediente que el vínculo laboral que existía entre la ciudadana M.M.S.L. y la Dirección Ejecutiva de la Magistratura tuvo su origen en un contrato el cual fue renovado en sucesivas oportunidades, siendo la última renovación desde el 1º de enero de 2005 hasta el 6 de junio del mismo año. Posteriormente, mediante memorando Nº DGRH/OAL 3218 de fecha 20 de octubre de 2005, la Dirección General de Recursos Humanos se dirigió a la Dirección de Servicios al Personal a fin de informarle que se había prescindido de los servicios de la precitada ciudadana “tomando como fecha de culminación de la prestación del servicio el 07-10-2005”.

En este sentido, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

(…)

En concordancia con lo anterior, la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone en los artículos 38 y 39 lo siguiente:

(…)

De las normas antes transcritas se evidencia que el personal contratado no se encuentra amparado por el régimen aplicable a los funcionarios públicos previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino por las disposiciones establecidas en el respectivo contrato y en la Ley Orgánica del Trabajo.

Siendo ello así y atendiendo al caso de autos, se observa que la relación laboral que existía entre la accionante y la Dirección Ejecutiva de la Magistratura se inició y culminó con ocasión de un contrato de trabajo, por lo que la parte actora no puede considerarse como funcionaria pública toda vez que su ingresó a la Administración no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Por tal razón, estando la actora excluida del régimen de la función pública, esta Sala declara que le corresponde conocer el caso de autos a la jurisdicción laboral, específicamente al Juzgado Sexto de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución de la Coordinación del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara. Así se decide

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De acuerdo a lo antes expuesto, y visto que el régimen jurídico aplicable al presente caso es aquél que se encuentra previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral, según lo establecido por el artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las controversias que se susciten entre los contratados y el Estado, deben ser resueltas por los juzgados pertenecientes a la jurisdicción laboral, tal como lo establece el artículo 29, numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Por las razones mencionadas, esta Sala Plena declara que la competencia para conocer de la presente demanda le corresponde al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara: