Sentencia nº 433 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 25 de Marzo de 2008

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: F.A.C.L.

Mediante Oficio N° CSCA-2007-3091, del 26 de junio de 2007, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, remitió a esta Sala copia certificada de la decisión dictada el 30 de junio de 2005, en el expediente N° AP42-R-2004-000151, a través de la cual declaró desistida la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 9 de septiembre de 2003, en la cual se desaplicó por control difuso el Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), en la querella funcionarial incoada por el ciudadano B.D. HUISSE BLANCO, identificado con la cédula de identidad número 5.226.611, contra la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP).

Tal remisión se efectuó en virtud de la revisión prevista en el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 5.16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a la cual se encuentra sometido el fallo dictado por el referido Juzgado Superior, en virtud del desistimiento que operó en el recurso de apelación que conoció la citada Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.

El 26 de septiembre de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A.C.L..

Por auto del 19 de diciembre de 2007, se solicitó al Tribunal Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que remitiera copia certificada de la totalidad del fallo sometido a revisión.

Recibida la información requerida y efectuado el estudio del expediente, pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA DESAPLICACIÓN

La decisión sobre la cual versa la presente revisión, fue del siguiente tenor:

...el acto impugnado esta fundado en las disposiciones del decreto N° 2.745 del 7 de enero de 1993, contentivo del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del interior y Justicia. No obstante, advierte el Tribunal que las disposiciones previstas en el artículo 156, numerales 22 y 32, de la Constitución de 1999 establecen que es de la competencia del Poder Público Nacional el régimen y organización del sistema de seguridad social. Asimismo, que la norma contenida en el artículo 187, numeral 1, del Texto Fundamental dispone que corresponde a la Asamblea Nacional legislar en las materias de la competencia nacional.

Se sigue de dichas disposiciones constitucionales que la Asamblea Nacional le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social; ante lo cual debe advertirse que la materia relativa a las jubilaciones, tanto de los funcionarios públicos como de los trabajadores del sector privado, forma parte del régimen de seguridad social sobre el cual la Asamblea Nacional tiene potestad de legislar.

Adicionalmente se advierte que el artículo 147 de la constitución, en su Tercer aparte, establece que 'la ley nacional establecerá el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales'; disposición ésta con la cual el Constituyente reafirma en primer lugar, que es de la reserva de Ley nacional la materia relativa a la jubilación de los funcionarios públicos, y por otra parte, la intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios.

Asimismo, hay que recordar que a tenor de lo establecido en el artículo 2 de la Enmienda N° 2 de la Constitución de 1961, la materia de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos estaba igualmente reservada a la regulación dispuesta en la Ley nacional, y en ejercicio de dicha atribución fue dictada la Ley de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios y Empleados Públicos de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios; Ley aun vigente.

Atendiendo entonces este Tribunal a lo dispuesto en la doctrina vinculante establecida en la Sentencia N° 833 de fecha 25 de mayo de 2001, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual, con miras a unificar la interpretación sobre el artículo 334 de la vigente constitución, se señaló que el control difuso de la constitución corresponde a todos los jueces para asegurar la integridad del Texto Fundamental; este juzgador, al evidenciar que el referido decreto mediante el cual se establece el Régimen Especial de jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del interior y Justicia, resulta contrario a las disposiciones constitucionales por las cuales se reserva a la ley el establecimiento de la normativa en materia de jubilaciones y pensiones, no aplicará a los fines de la dilucidación del caso de autos el mencionado Decreto. Así se decide.

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente solicitud de revisión y, a tal efecto, advierte que, con respecto a la coherencia y complementación que necesariamente debe existir en el control concentrado y el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, consagrados en el artículo 334 del Texto Fundamental, la Sala, en sentencia Nº 1400/2001 del 8 de agosto, estableció que “... el juez constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”, ello a fin de que esta Sala, como máximo y último intérprete de la Constitución, pueda garantizar su supremacía y correcta aplicación por los demás tribunales de la República, incluidas las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia.

En el caso sub iudice, el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital ejerció la potestad de control difuso de la constitucionalidad de las leyes que le confiere a todos los tribunales de la República el primer aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y, en consecuencia, desaplicó el Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), al estimar que el mismo contraría lo dispuesto en los artículos 156.22, 156.32, 187.1 y 147 de la N.N.. Ello así, visto que la aludida decisión se encuentra definitivamente firme, corresponde a esta Sala conocer de la revisión planteada, de conformidad con los artículos 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y 5.16 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala pronunciarse acerca de la presente desaplicación de norma y, a tal fin, observa:

En primer lugar, se debe reiterar que, tal y como estableció esta Sala en sentencia Nº 3067/2005 del 14 de octubre, el artículo 334 de la Constitución atribuye a todos los jueces de la República la obligación de asegurar la integridad del Texto Fundamental, siempre dentro del ámbito de su competencia y conforme a lo previsto en el mismo. Dicho mandato se traduce en el deber de ejercer, aun de oficio, el control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, a fin de garantizar la supremacía constitucional y resolver, por esta vía, las disconformidades que puedan generarse en cualquier proceso, entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones del Texto Constitucional, debiéndose aplicar preferentemente, ante tal supuesto, las últimas.

En tal sentido, la revisión de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad, conlleva a una mayor protección de la Constitución e impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales, o bien, la desaplicación de normas ajustadas al Texto Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional.

En el contexto expuesto, la Sala advierte que la desaplicación del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), tuvo lugar a consecuencia de su supuesta colisión con el principio de reserva legal.

Al respecto, resulta necesario hacer referencia a la sentencia número 2725/2001, donde esta Sala indicó que: “(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia esta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas...” (vid. Sent. núms. 835/2000 y 819/2002. Con una redacción muy similar se encontrará la misma idea en las sentencias 3072/2003 y 3347/2003; no obstante, pese a la aparente pertinencia irrestricta de dichos precedentes al caso resuelto por el Tribunal Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se debe advertir que ellos apenas describen la premisa básica de cómo está distribuida constitucionalmente el régimen competencial para regular el sistema de pensiones y jubilaciones, pues, como se verá renglón seguido, éste está sometido a matizaciones muy importantes.

Como señaló la decisión N° 1415, dictada por esta Sala el 10 de julio de 2007, (caso: L.B.A.), en las normas constitucionales recogidas en los artículos 86, 147, 156 cardinales 22 y 32, y 187 de la Carta Magna, el Constituyente reafirmó “(…) su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios”, por ello reservó al Poder Público Nacional la regulación del régimen y organización del sistema de seguridad social (artículo 156 cardinales 22 y 32), correspondiéndole a la Asamblea Nacional (artículo 187) normar dicha materia.

Sin embargo, esta Sala indicó en la Sent. N° 333/2004, lo siguiente:

(…) desde hace ya mucho tiempo la teoría de la reserva legal ha sufrido considerables matizaciones, una vez superado el dogma según el cual sólo el órgano parlamentario –depositario de la voluntad popular- podría válidamente dictar normas dirigidas a la colectividad. El reconocimiento de que también el Poder Ejecutivo, cuyo Jefe es electo por la población, puede ser representante de la voluntad popular, si bien de manera distinta al Parlamento, así como la necesidad de conceder a la creación normativa, en ciertos casos, una celeridad de la que carece el órgano parlamentario, obligaron a aceptar que algunas materias pudieran ser reguladas por actos sub-legales. Lo mismo es predicable, en nuestro país, de los órganos del Poder Ciudadano o del Electoral, cada uno en las áreas de su especial competencia. No en balde ambos poderes constituyen, fuera del Ejecutivo, organizaciones calificables como Administración Pública

.

Del análisis de la sentencia parcialmente transcrita se desprende, que la reserva legal desconoce en nuestro país la inflexibilidad característica de otros tiempos, revelando la importancia de la delegación, la cual, puede revestir variadas formas, dependiendo de la voluntad constitucional: desde las habilitaciones para dictar actos de rango legal, con lo que el delegado se convierte en un auténtico legislador (caso de los decretos legislativos); o la habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados parámetros. Respecto a este último supuesto, que constituye el caso de autos, la Sala indicó en la sentencia N° 1422/2005, lo siguiente:

"La práctica de esta modalidad es de vieja data en nuestro país y ha dado lugar a discusiones sobre si el reglamentista puede interferir en el ámbito de materias que la Constitución asigna a la ley. Al respecto, tanto la doctrina como la jurisprudencia (v.gr. s.S.C. N° 333/2004, del 9 de marzo, y N° 1613/2004, del 17 de agosto) se ha inclinado a aceptar que el reglamento delimite materias propias de la previsión legal, siempre y cuando la ley establezca los criterios y las materias a regular, es decir, la existencia previa de una autorización que exprese de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, el ámbito que la Administración debe normar, supuesto que no implica que el reglamentista quede atrapado en el simple hecho de copiar la norma legal, pues la habilitación, por sí misma, debe entenderse como la obligación de complementar técnicamente y con base en el conocimiento que la Administración tenga sobre la materia..." (resaltado añadido).

De este modo, como lo indicó la Sala en la Sent. N° 1613/2004, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.

Por tanto, si bien como lo indicó la Sala en los fallos núms. 835/2000, 819/2002, 3072/2003, 3347/2003 y 1452/2004, corresponde a la Asamblea Nacional legislar sobre el régimen de pensiones y jubilaciones, ello no es óbice para que la norma remita a actos de rango sublegal, siempre y cuando se le establezca al reglamentista los criterios y las materias a ser reglamentadas.

Aceptado como se encuentra por la jurisprudencia de esta Sala, que el legislador puede delegar en el reglamentista la delimitación de determinadas materias, es menester observar, que el extinto Congreso de la República, le fijó al reglamentista la materia sobre la cual recaía la delegación, es decir, delimitó que la potestad reglamentaria en la materia, se circunscribía a regular las condiciones especiales de edad para el goce del derecho a jubilación y pensión, siempre que circunstancias excepcionales del servicio o condiciones de riesgo a la salud así lo exigieran.

Efectivamente, la normativa desaplicada, es un reglamento ejecutivo, dictado en el marco de los parámetros que establecía el entonces vigente artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada el 21 de junio de 1985, en la Gaceta Oficial N° 3.574 extraordinaria, a tenor del cual, el Presidente de la República en C. deM., podía establecer condiciones especiales de edad para el goce de pensiones y jubilaciones, basado en dos parámetros como eran; las razones propias del servicio o los eventuales riesgos a la salud.

En el referido contexto, el reglamentista estableció una normativa especial para el goce del derecho a jubilación y pensión de los funcionarios adscritos a la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), atendiendo a las circunstancias especiales de los funcionarios de inteligencia y de seguridad de Estado, es decir, en el marco de los parámetros que disponía la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para que fuese procedente una regulación especial.

En consecuencia, el Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), en modo alguno colide con el principio de reserva legal, pues constituye el desarrollo de un reglamento ejecutivo dictado en el marco de la delegación establecida en la Ley vigente para el momento en que se dictó la decisión objeto del presente análisis. Así se declara.

En tal virtud, se anula el referido fallo y se repone la causa al estado en que se conforme un Tribunal Accidental que dicte nuevo pronunciamiento conforme a la doctrina expuesta en el presente fallo y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara NO CONFORME A DERECHO la desaplicación efectuada, por lo cual se ANULA la decisión dictada por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 9 de septiembre de 2003, en la cual se desaplicó por control difuso el Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para los Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio del Interior y Justicia (hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), en la querella funcionarial incoada por el ciudadano B.D. HUISSE BLANCO, contra la Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) y en consecuencia, se ORDENA que se conforme un Tribunal Accidental, el cual deberá decidir la causa tomando en consideración la doctrina establecida en la presente decisión.

Remítase copia certificada del presente fallo al Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente y cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de marzo de dos mil ocho. Años: 197º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. Nº 07-1314

El Magistrado Dr. P.R.R.H. concuerda con la dispositiva del fallo que antecede pero discrepa parcialmente de la motivación que lo sustenta y, en consecuencia, rinde este voto concurrente con fundamento en los siguientes razonamientos:

La sentencia que antecede declaró no conforme a derecho la desaplicación que efectuó el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital respecto del Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio de Interior y de Justicia y, en consecuencia, anuló la decisión de 9 de septiembre de 2003, continente de esa desaplicación.

Ese Juzgado Superior fundamentó su decisión de desaplicación en la supuesta violación al principio de reserva legal por parte del acto sublegal y normativo que recogió el Régimen Especial de Jubilaciones y Pensiones para Funcionarios Policiales de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención del Ministerio de Interior y de Justicia.

Quien suscribe este voto concuerda con la mayoría sentenciadora en que no procedía esa desaplicación por control difuso pues, en efecto, el acto normativo en cuestión es un reglamento ejecutivo que se dictó conforme al entonces vigente artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios de 21 de junio de 1985, Ley que dio suficiente sustento a dicho acto sublegal en resguardo del principio de reserva legal.

No obstante, no comparte las apreciaciones generales que la mayoría sentenciadora realizó en el acto de juzgamiento que precede en relación con el alcance del principio de reserva legal, específicamente la reiteración del criterio que, sobre ese aspecto jurídico, la Sala sostuvo en el veredicto n.° 1613/2004. En consecuencia, se ratifica, en esta oportunidad, el voto salvado que rindiéramos en relación con dicho acto jurisdiccional en lo que respecta al alcance de la reserva legal, en los siguientes términos:

(...) En efecto, el principio de reserva legal implica que la regulación de ciertas materias, por decisión del constituyente, debe reservarse a la Ley, en el sentido de que su ordenación sólo es posible por norma legal o mediante un instrumento de similar rango.

Bajo el imperio de la Constitución de 1999 son varias las materias de la reserva legal. En especial, toda limitación o restricción al ejercicio de los derechos que preceptúa la Constitución, es materia reservada a la Ley. En los orígenes de la doctrina de la reserva legal, la cual se formó en el Derecho Alemán, se consideró que sólo el legislador podía restringir el ejercicio de los derechos fundamentales, lo que representa un límite inmediato e insalvable a la Administración Pública, en el sentido de que no puede ella, directamente, asumir la regulación de materias que son de la reserva legal. Es allí donde reside, precisamente, el fundamento último del principio de legalidad administrativa, tal y como lo recoge el artículo 141 de la Constitución. En definitiva, es por ello que se afirma que el principio de legalidad encuentra su soporte último en la doctrina de las materias reservadas a la Ley (Martín-Retortillo, Lorenzo, “La doctrina de las materias reservadas a la Ley y la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Revista de Administración Pública núm. 39, Madrid, 1961, pp. 287 y ss.).

Para quien discrepa de la mayoría sentenciadora, no cabe duda que, en el ordenamiento jurídico venezolano, la restricción al ejercicio de los derechos constitucionales es materia de la reserva legal, lo que supone que la Administración solamente podrá restringir el ejercicio de esos derechos si cuenta con una específica norma de rango legal que la habilite para ello. Junto a esta consideración, se recuerda que el régimen cambiario en vigor impone diversas restricciones al mercado privado de divisas, al punto que éste sólo puede desarrollarse en el marco de los controles que se derivan del Convenio nº 1 y el Decreto nº 2.330. Por lo tanto, lo que ahora se precisa –y así ha debido hacerlo la mayoría sentenciadora- es si esos controles inciden sobre el ejercicio de algún derecho fundamental.

Queda así ratificado el criterio que, sobre el alcance del principio de la reserva legal, sostuvo en esa oportunidad quien rinde este voto concurrente.

Fecha supra.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente, J.E. CABRERA ROMERO Los Magistrados,

P.R.R.H.

Concurrente

F.A.C.L.

…/

…

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

PRRH.sn.ar.

Exp. 07-1314