Decisión nº 086-2008 de Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 10 de Junio de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

TRIBUNAL SUPERIOR DÉCIMO DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp. Nº 0379-07

En fecha 23 de octubre de 2007, el abogado F.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 3.708, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana B.M.U.M., titular de la cédula de identidad N° 3.998.745, ejerció formal querella funcionarial contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, actuando en funciones de Distribuidor y, el 23 de octubre de 2007, previa distribución de la causa, se recibió el expediente en este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien le corresponde dictar sentencia, sobre la base de las siguientes consideraciones:

I

DE LA QUERELLA

La parte querellante fundamentó la querella interpuesta sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que el retiro del que fue objeto la querellante no respetó las consideraciones en cuanto a la legalidad del acto, a la situación administrativa de la misma y los convenios de concertación suscritos entre FEDE-UNEP y la Administración Pública, en el cual se estableció un período de suspensión del proceso de reestructuración del órgano querellado, con la prohibición de efectuar retiros de personal durante un período de sesenta (60) días a partir del 10 de febrero de 1999, y según afirma su retiro se realizó en el mes de marzo de 1999, estando en plena vigencia el referido convenio.

Argumentó que el acto administrativo es ilegal, por considerar que no se cumplieron con lo requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues según lo expuesto hay vicios en cuanto al objeto del acto, por cuanto en este no consta la fecha y el lugar donde fue dictado, asegurando entonces que no se cumplió con todos los requisitos formales, necesarios, a su parecer, para que sea capaz de surtir efectos.

Que el acto administrativo mediante el cual se retiró a la querellante estableció como razón del egreso la reducción de personal prevista en el artículo 53, ordinal 2° de la Ley de la Carrera Administrativa, pero que dicha causal de retiro supone previamente la existencia del acto de remoción, y que este último a su vez debe ser notificado al funcionario.

Aseveró que en el acto administrativo impugnado se señaló que resultaron infructuosas las gestiones reubicatorias contenidas en el expediente de remoción y retiro, lo que a su juicio le indica que existe un acto anterior, el cual es desconocido por la querellante, argumentando que la actora seguía en el ejercicio de su cargo.

Que en fecha 15 de abril de 1999, mediante memorando que enviara la ciudadana Goery E. Meléndez, Directora de Personal, al Director General Suroeste, se ordenó retirar a una serie de funcionarios a los fines de que no siguieran prestando sus labores en dicho organismo.

De igual manera el apoderado judicial de la parte actora aseguro que el procedimiento para retirar a su mandante no se hizo ajustado a la ley, pues la Administración debió, en primer lugar, removerla y notificarla posteriormente de dicho acto de remoción, en virtud del cual pasaría a un estado de disponibilidad, y luego, por falta de reubicación, proceder al retiro. Pero que en su opinión, el ya mencionado memorando demuestra que en el órgano querellado se estaba tramitando un procedimiento distinto, ya que se le removió y no se le había notificado.

Señaló que la administración no cumplió con el paso previo de remoción por cuanto para el 6 de mayo de 1999, la actora se “(…) mantenía en su puesto de trabajo, lo que significa que la disponibilidad que debió existir posterior a la remoción no ocurrió porque la actividad funcionarial (…)” de su mandante no se vio interrumpida.

Que el hecho de no habérsele notificado a su mandante del acto de remoción hace ilegal el acto administrativo de retiro, pues a su juicio no es consecuente con la actividad administrativa antecedente, y en consecuencia no se realizó dicha actividad con imparcialidad, como lo exige el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

De igual manera asegura que el acto administrativo que ordena el retiro carece de eficacia, pues “(…) mientras su mandante se encontraba prestando su servicio el acto administrativo contiene la evidencia de que se formó un expediente de remoción y retiro, y así esa actividad administrativa demuestra que el acto publicado no refleja lo que de hecho estaba sucediendo (…)”, razón por la cual solicitó así sea declarado.

Alegó que los actos administrativos de remoción y de retiro son actos coligados, que uno determina la existencia de otro, que uno es antecedente y el otro consecuente, pero que no basta con que se diga que existe una remoción “(…) si de hecho la actividad administrativa del removido revela otra cosa (…)”.

Aseguró igualmente que el órgano querellado incurrió en la violación de los artículos 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuanto la administración no cumplió con el convenio de concertación celebrado entre ésta y FEDE-UNEP, todo ello contenido en Acta de fecha 26 de enero de 1999, alegando que en dicho convenio el órgano querellado se comprometió a no efectuar despidos durante un lapso de sesenta (60) días a partir del diez (10) de febrero de 1999.

Señaló que en ejercicio de sus funciones, el Sindicato de empleados del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, introdujo en fecha 11 de enero de 1999, Pliego de Peticiones con carácter conflictivo ante el Ministerio del Trabajo, en virtud de los despidos masivos que se presentarían con motivo de la reestructuración de personal acordada en el Ministerio. Frente al mencionado conflicto, en fecha 26 de enero del mismo año firmó acta convenio en el cual, por un lado, el Ministerio acordó: a) suspender el proceso de reestructuración; b) efectuar una revisión de los funcionarios y realizar un análisis de los expedientes de los trabajadores afectados para buscar vías alternas de solución, para lo cual se constituiría una comisión mixta que iniciaría gestiones desde el 10 de febrero de 1999, por un lapso de sesenta (60) días; c) que durante el plazo acordado no podía efectuarse ningún despido y no concretarse ninguno de los que estaban en proceso. Por la otra parte el Sindicato convino en dejar sin efecto el pliego de peticiones antes mencionado.

En tal sentido, la parte actora aseguró que la manifestación de voluntad emanada del Ministro fue a través de un acto de carácter general -el convenio de concertación- no puede ser violada por un acto administrativo de carácter particular -el acto de retiro-, razón por la cual el acto administrativo impugnado viola lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, la parte querellante alegó la nulidad del acto administrativo de efectos particulares que resuelve la remoción y retiro por cuanto afirma que el mismo viola el acuerdo colectivo contraído en fecha 26 de enero de 1999 para solucionar de forma pacífica el conflicto laboral que se suscitó. Fundamentó su pretensión en “1°) Constitución Nacional de 1961: artículos 122, 90 y 117, 2°) Ley Orgánica de Procedimientos Acumulativos [Sic]: artículos 10, 13, 18, 23, 30, 42, 73 3°) Ley de Carrera Administrativa: artículos 53 ordinal 2°, 23, 25, 4°) Ley Orgánica del Trabajo artículo 8. Reglamento sobre Sindicatos de Empleados Públicos, artículo 3”.

Se dejó constancia que no fue consignada la contestación a la querella funcionarial, por lo que, en virtud de lo establecido en el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General República en concordancia con el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y por cuanto la presente causa fue ejercida contra la República Bolivariana de Venezuela, se entiende contradicha en todas sus partes.

II

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, pronunciarse sobre la querella interpuesta por el abogado F.A., actuando en su condición de apoderado judicial de la ciudadana B.M.U.M., contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio para el Poder Popular para el Ambiente, ante el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, tendente a lograr la nulidad del acto administrativo publicado en el diario “La Nación”, de San Cristóbal, en fecha 16 de abril de 1999, mediante el cual se notificó del retiro del cual fue objeto la querellante.

1. Como punto previo, debe este Órgano Jurisdiccional verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido estima necesario traer a colación lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada el 11 de julio de 2002 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.482, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha 6 de septiembre de 2002, según la cual, la competencia para conocer de controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores Regionales con competencia para conocer de la materia contencioso administrativa del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

   En consecuencia, visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada entre la querellante y el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, cuya sede se encuentra ubicada en esta ciudad capital, lugar donde fue dictado el acto administrativo impugnado, por el Titular de ése Despacho, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella interpuesta. Así se declara.

2. Sentado lo anterior, corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital decidir la querella interpuesta, en atención a la pretensión de la parte querellante expresada en el libelo de demanda.

   Del análisis de las actas procesales, se evidencia que la pretensión de la querellante comprende la nulidad del acto administrativo notificado en fecha 16 de abril de 1999, mediante el cual se le retiró del cargo de Secretario I, del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, en virtud de la reducción de personal de la que estaba siendo objeto el mencionado órgano, para lo cual adujo que la administración no respetó el convenio de concertación celebrado entre el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, la CTV, y el Sindicato de Trabajadores del referido Ministerio (FEDE-UNEP), en el cual el órgano querellado había acordado suspender el proceso de reestructuración, con la prohibición de efectuar retiros de personal durante un período de sesenta (60) días, incluyendo aquellos casos que ya estuvieran en proceso, dicho período comenzaría a correr a partir del 10 de febrero de 1999, el cual según a su juicio vencía el 5 de mayo de 1999, y, según afirmó, su retiro se realizó en el mes de marzo de 1999, estando en plena vigencia el referido acuerdo.

   Señaló además que el acto de retiro es ilegal por considerar que no hubo previamente un acto de remoción; asimismo que se violaron las siguientes disposiciones normativas: artículos 122, 90 y 117 Constitución de la República de Venezuela de 1961; artículos 10, 13, 18, 23, 30, 42, 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; artículos 53 ordinal 2°, 23, 25, de la Ley de Carrera Administrativa; artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo; y, artículo 3 del Reglamento sobre Sindicatos de Empleados Públicos.

   Asimismo, se observa que la parte querellada no hizo uso de su derecho a formular alegatos en la oportunidad fijada para dar contestación a la querella interpuesta, razón por la que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debe entenderse contradicha en todas sus partes la querella interpuesta. Así se declara.

   Ahora bien, es un hecho no controvertido el proceso de reestructuración -reorganización administrativa-, del cual fue objeto el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, en virtud de la cual la querellante fue retirada del cargo de Secretario I, el cual ejercía en la Dirección Región Táchira, División de Servicio Autónomo, Conservación de Suelos y Cuencas Hidrográficas.

   Ahora bien, resulta oportuno determinar cómo es el sistema de administración de personal, específicamente en cuanto al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro, de la Administración Pública. Al respecto el artículo 122 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, vigente para la fecha en que fue dictado el acto administrativo impugnado, establecía lo siguiente:

   La ley establecerá la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social.

   Los empleados públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna.

   Todo funcionario o empleado público está obligado a cumplir los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio de su cargo

   . (Resaltado de este Tribunal)

   En este sentido, en materia de retiro del personal de la carrera administrativa, caso que nos ocupa, la Ley de Carrera Administrativa -aplicable ratio temporis-, en el artículo 53 disponía que:

   El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:

   …omissis…;

   2. Por reducción de personal, aprobada en C.d.M., debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios, o cambios en la organización administrativa;

   …omissis…;

   Parágrafo Segundo: Los cargos que quedaren vacantes conforme al ordinal 2° de este artículo no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal. Las vacantes producidas deberán ser notificadas de inmediato al Congreso Nacional por el Contralor General de la República

   .

   Es así como se puede constatar que la materia del retiro del personal de la carrera administrativa y los supuestos en los que éste podía ocurrir, estaban previstos por ley, por lo que cualquier acto en esta materia que dictara la Administración, en ejercicio de la potestad, otorgada también por ley, tenía que ser -tiene que ser- con estricto apego al cumplimiento de la normativa vigente.

   Ahora bien volviendo a la controversia planteada, recapitulando los hechos, tenemos que la misma trata de una funcionaria que se le retiró del cargo de Secretario I, adscrito al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, en virtud de la reducción de personal del cual fue objeto el mencionado Ministerio. En virtud de ello hay que determinar la verificación de tres requisitos concurrentes; el primero es que dicho supuesto estuviese previsto en la Ley; luego que se hayan cumplido con los requisitos legales para que procediera el retiro de la querellante; y por último, y como consecuencia de los anteriores que el retiro se hubiere materializado. En ese sentido pudimos observar que en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, parcialmente trascrito, estaba previsto la reducción de personal como uno de los supuestos para retirar al personal de la Administración Pública, previo el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos en la misma Ley y en el Reglamento como son: 1) el pase a disponibilidad -o remoción- de los funcionarios que ocuparan los cargo que se vieran afectados por el proceso, por un período de un mes y; 2) el cumplimiento de las gestiones reubicatorias.

   Al respecto establecía el artículo 54 ejusdem que:

   La reducción de personal prevista en el ordinal 2° del artículo anterior dará lugar a la disponibilidad hasta por el término de un mes, durante el cual el funcionario tendrá derecho a percibir su sueldo personal y los complementos que le correspondan. Mientras dure la situación de disponibilidad la Oficina de Personal del organismo respectivo o la Oficina Central de Personal tomará las medidas tendientes a la reubicación del funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previstos en esta Ley y sus Reglamentos.

   Parágrafo Único: Si vencida la disponibilidad a que se refiere este artículo no hubiese sido posible reubicar al funcionario éste será retirado del servicio con el pago de las prestaciones sociales contempladas en el artículo 26 de esta Ley e incorporado al registro de elegibles para cargos cuyos requisitos reúna

   . (Subrayado de este Tribunal)

   En concordancia con la norma previamente citada el artículo 84 del Reglamento General de la misma Ley dispone:

   Se entiende por disponibilidad la situación en que se encuentran los funcionarios de carrera afectados por una reducción de personal o que fueren removidos de un cargo de libre nombramiento y remoción.

   El período de disponibilidad tendrá una duración de un mes contado a partir de la fecha de notificación, la cual deberá constar por escrito

   . (Subrayado de este Tribunal)

   Ahora bien, dado que en el presente caso se constata el presupuesto legal de la reducción de personal, el paso siguiente será verificar que se haya cumplido con el pase a disponibilidad de la querellante, es decir, si efectivamente se cumplió con el paso previo de la remoción y las consecuentes gestiones reubicatorias, esto además es en virtud de que uno de los alegatos en los que la parte actora fundamentó la presente querella consistió precisamente en que el acto administrativo mediante el cual se retiró, estableció como razón del egreso la reducción de personal prevista en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de la Carrera Administrativa, aseverando que dicha causal de retiro supone previamente la existencia del acto de remoción, el cual a su vez debe ser notificado al funcionario, alegando igualmente que esa notificación no se practicó, razón por la cual la querellante nunca se enteró que se hubiese dictado un acto de remoción en su contra, alegando que tal hecho se verifica del Memorandum de fecha 15 de abril de 1999, -transcrito parcialmente por el apoderado actor- mediante el cual la Directora de Personal le informó al Director Regional Suroeste lo siguiente:

   (…) ‘el día 6 de mayo de 1.999 vence el plazo …. para darse por notificados del acto los ciudadanos que se citan a continuación Vivas Ramón… M.F. … Rincón Luberto … Torres Irenarco … Vargas Tobias … Mejorana R. Juan … S.J. … Angulo Oscar … Montañez Pablo … J.J. … Notificación que se hace a objeto de que se giren las instrucciones a que haya a lugar, ya que a partir de mencionada fecha, los ciudadanos antes identificados no deberán permanecer bajo ningún concepto en las áreas de trabajo ejecutando algún tipo de actividad laboral’

   .(Resaltado del Tribunal)

   Inicialmente hay que señalar, en cuanto al memorando parcialmente transcrito, que la parte actora en su escrito de promoción solicitó “por vía de informe, y conforme al artículo 433 del Código de Procedimiento Civil (…) se requiera a la Dirección de Personal de Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables. M.A.R.N.R. una copia del Memorandum de fecha 15 de abril de 1999, dirigido al Director Regional Suroeste del M.A.R.N.R. (…)”. Al respecto observa este tribunal, que si bien la copia del mencionado memorando no fue traída a los autos por el Órgano querellado, el texto citado en el libelo de la demanda no indica que lo alegado por el apoderado actor pueda ser tomado como cierto toda vez que en la referida cita no hace referencia a qué tipo de acto se refiere, esto por un lado, y por el otro, no aparece el nombre de la querellante como posible afectada por el mismo. Por tanto este Órgano Jurisdiccional considera que lo alegado por la parte actora al respecto no prueba la misma se encontrara en su lugar de trabajo al momento en que se envió el referido memorando. Razón por la cual se desestima tal alegato, así se decide

   Ahora bien con relación a la falta de notificación del acto de remoción, alegado por el apoderado de la querellante, este Sentenciador, considera oportuno hacer las siguientes apreciaciones:

   En los casos de los actos administrativos de efectos particulares la notificación constituye una de las fases finales del procedimiento administrativo, pues sin ella, los mismos no pueden surtir sus efectos.

   En tal sentido, la regla es que el acto administrativo de carácter particular sea notificado al interesado personalmente, en su domicilio o residencia o la de su apoderado, conteniendo dicha notificación el texto íntegro del acto y la indicación de los recursos administrativos y judiciales que proceden, los lapsos para ejercerlos, así como, los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse, exigiéndose en consecuencia, acuse de recibo firmado. Asimismo, ha sido criterio reiterado de la doctrina que cuando el destinatario se niegue a recibir la notificación, la Administración Pública tiene la posibilidad de requerir la presencia de testigos o valerse de otros medios para dejar constancia de la entrega de la misma o de la resistencia del destinatario del acto. Procediendo la Administración a practicar la notificación prescrita en el artículo 76 ejusdem, sólo cuando resulte impracticable la notificación personal en la forma prescrita en el artículo 73 de la referida Ley, entendiéndose notificado el interesado quince (15) días después de la publicación, circunstancia que debe ser advertida por la Administración, en forma expresa.

   Por tanto, la función de la notificación es doble, ya que por una parte constituye una condición de eficacia y no de validez de los actos administrativos de efectos particulares que afecten a los interesados y, por la otra constituye un requisito a los fines de que transcurran los lapsos de impugnación del acto notificado.

   Así, la omisión de las exigencias establecidas para las notificaciones, trae como consecuencia, que se les considere defectuosas y no produzcan efecto legal alguno, de allí que, aunque el acto sea válido no surta efectos.

   Con base en lo expuesto, pasa este sentenciador a a.l.d.p. el apoderado actor, en el sentido que no se le notificó del acto de remoción, hecho este que considera, vicia de nulidad absoluta el acto de retiro y, en tal sentido se observa que el órgano querellado procedió a notificar personalmente a la querellante del acto de remoción que se dictara en virtud de la reducción de personal, sobradamente señalada, conforme a lo dispuesto en los artículos 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 84, 86 y 87 de su Reglamento General y visto que esta no quiso darse por notificada, procedió a levantar un acta dejándose constancia del hecho referido, la cual corre al folio cincuenta y cuatro (54) del expediente administrativo. En consecuencia observa este sentenciador que la notificación personal del referido acto administrativo, resultó impracticable y por tanto no había cumplido con la finalidad de aviso y comunicación al interesado de la existencia del acto mediante el cual se le removió del cargo de Secretario I, requisito indispensable para que el mismo surtiera sus efectos.

   En virtud de ello, el órgano querellado procedió de conformidad con el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en fecha 25 de enero de 1999, a la publicación del acto en cuestión, en el diario “La Nación” de San Cristóbal, de la cual, observa este Juzgador, se constata con el cumplimiento de los requisitos formales exigidos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y además se le indicó en forma expresa que quedaría notificado transcurridos quince (15) días hábiles después de la referida publicación, lo que implicaba que vencido dicho lapso, se verificaba la notificación, y comenzaría a correr el mes de disponibilidad, en el cual se efectuarían las gestiones reubicatorias, notificación esta que se verifica de la copia certificada del cartel que corre al folio cuarenta y ocho (48), del expediente administrativo, razón por la cual este Órgano Judicial, desestima el alegato formulado por la parte actora relacionado con la falta de notificación del acto de remoción. Así se declara.

   Por otro lado alegó la parte actora que cuando se efectuó el retiro de la querellante estaba en plena vigencia el acuerdo celebrado entre el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, la CTV y FEDE-UNEP, en el cual el órgano querellado convino en suspender por un período de sesenta (60) días, el proceso de reducción de personal, en el sentido que no efectuaría, durante este lapso, retiros de los funcionarios afectados por la medida, paralizando igualmente los procesos que ya se encontraban en curso, esto es paralizando aquellos casos es los que ya se hubiere dictado el acto de remoción.

   Al respecto este sentenciador considera oportuno hacer las siguientes consideraciones:

   Uno de los principios que rige la organización y funcionamiento de la Administración Pública, dentro de un Estado democrático, es el de la legalidad, entendiéndose por éste, el deber que tienen los funcionarios adscritos a ésta, de actuar conforme a lo previsto en la ley -entiéndase Constitución, Ley o Reglamento-. Esto no es otra cosa sino que los funcionarios públicos sólo están facultados para hacer, en ejercicio de sus funciones públicas, aquello que ésta prescrito por las normas atributivas de competencia.

   En este sentido señala Moles Caubet que el principio de legalidad se determina jurídicamente por la concurrencia de cuatro condiciones cuyo conjunto forma la contextura del mismo, y que “Estas condiciones operan produciendo cuatro efectos correlativos: Uno, delimitando el espacio donde tan sólo puede intervenir la ley; otro, asegurando el orden prelativo de las normas subordinadas a la ley; un tercero, haciendo la selección de las normas o norma precisa que hayan de aplicarse al caso concreto, y últimamente, midiendo los poderes que la norma confiere a la administración”. (Moles Caubet. A. El Principio de Legalidad y sus Implicaciones. Caracas: Universidad Central de Venezuela. Facultas de Derecho. Publicaciones del Instituto de Derecho Público).

   En el orden lógico, señala el citado autor, se entiende por principio una proposición con valor de postulado o de axioma, del cual derivan todos los demás, en este sentido vale señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han calificado reiteradamente al principio de legalidad como el eje o columna vertebral sobre la cual descansa toda la actividad administrativa del Estado, y el mismo implica el estricto apego de la Administración a las leyes. Es por ello que hoy en nuestro ordenamiento jurídico la legalidad dejó de ser un principio general, para convertirse en la norma expresa que informa y articula toda la actividad administrativa.

   Así, tenemos en primer lugar el artículo 117 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961-aplicable ratio temporis-, que consagraba el principio de legalidad en los siguientes términos:

   La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio

   .

   Dicho precepto, convertido en norma constitucional es complementado por otras normas de la misma Constitución, las cuales garantizan su aplicación (artículos 46, 49, 68, 121, entre otros). No en vano la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el artículo 137, recogió el referido principio casi en los mismos términos.

   Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en el artículo 1 lo siguiente:

   La Administración Pública Nacional, y la Administración Pública Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de esta Ley.

   …omissis…

   En concordancia con la precitada norma, el artículo 7 ejusdem establece que:

   Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública

   .

   Por último, el artículo 12 de la referida ley dispone:

   “Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.

   En virtud de lo anterior, el principio de legalidad, por lo que respecta al ámbito de la Administración Pública, se produce a través de la atribución de potestades, que supone la constitución del título que habilita su actuación y define los límites del ejercicio del Poder Público, es decir, los órganos administrativos no pueden actuar más allá de los límites fijados por sus potestades, y es por eso que constituye un elemento fundamental en la organización administrativa. En efecto, como elemento de organización, es claro que las potestades son atribuidas en atención al órgano que habrá de ejercerlas, vale recalcar que dicho ejercicio es de carácter obligatorio, en función de todo el marco de la organización de la Administración. En consecuencia, las potestades no son ni deben ser determinadas por el titular de un determinado cargo.

   Huelga decir, en consonancia con lo anteriormente señalado, que con el principio de legalidad los órganos que conforman el Poder Público deben actuar dentro del ámbito de su competencia, entendida ésta, como la medida de la potestad atribuida por la Ley a cada órgano, de modo que no habrá competencia ni, desde luego, actuación administrativa válida, si no hay previamente el señalamiento, por norma legal expresa, de la atribución que se reconoce al órgano y de los límites que la condicionan.

   Ahora bien, las consideraciones previas tienen el objeto de constatar si efectivamente, la presente controversia se encuentra basada en un acto administrativo legalmente dictado, y en consecuencia, jurídicamente válido, asimismo, si la actuación de la Administración fue con estricto apego a ley.

   En este sentido tal como se señalara anteriormente, la presente querella tiene su fundamento principal en el presunto incumplimiento en el que incurrió el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, del convenio celebrado entre el referido órgano, la CTV, y el Sindicato de Trabajadores del mencionado Ministerio (FEDE-UNEP), en el cual la parte querellada había acordado suspender el proceso de reestructuración, comprometiéndose a no efectuar retiros de personal durante un período de sesenta (60) días, incluyendo aquellos casos que ya estuvieran en proceso; asimismo adujo la parte querellante que dicho período comenzaría a correr a partir del 10 de febrero de 1999, alegando a su vez que dicho lapso vencía el 5 de mayo de 1999, pero que el retiro de su mandante se realizó estando en plena vigencia el referido acuerdo.

   Ahora bien, ya determinamos previamente cómo es el sistema de administración de personal, específicamente en cuanto al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de la Administración Pública, cuyos supuestos están taxativamente tipificados en la Ley, cuyo fundamento inicial se encontraba en la Constitución de 1961, y desarrollados por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, cualquier exceso en la actuación de la Administración en este sentido sería inválida.

   En este sentido, lo que hay que determinar ahora es si estaban las partes facultadas para realizar ese convenio en específico, en los términos expresados, y sobre todo si el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables estaba facultado para realizar el convenimiento, y si el referido convenio está dentro de los derechos colectivos funcionariales consagrados en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, tal como lo alegó el apoderado actor, pues surge la duda si el Ministerio, mediante convenio, podía suspender los lapsos de los procedimientos que ya se encontraban en curso, como es el caso de la querellante, cuyo cartel de notificación ya había sido publicado.

   En este sentido el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, Primer aparte, señala que:

   Los Funcionarios o empleados públicos que desempeñen cargos de carrera, tendrán derecho a la negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos, y a la huelga, de conformidad con lo previsto en el Titulo VII de esta Ley, en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan y con la exigencia de la Administración Pública

   .

   Así tenemos que complementando con el artículo 23 la Ley de Carrera Administrativa, el derecho colectivo funcionarial comprende cuatro aspectos a saber: derecho a organizarse sindicalmente, derecho a la solución pacífica de los conflictos, derecho a la convención colectiva y el derecho a huelga.

   Ahora bien, corre al folio 53 del expediente judicial acta convenio celebrada entre el órgano querellado, la CTV y FEDE-UNEP, en la cual el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables acordó: a) suspender el proceso de reestructuración; b) efectuar una revisión de los funcionarios y realizar un análisis de los expedientes de los trabajadores afectados para buscar vías alternas de solución, para lo cual se constituiría una comisión mixta que iniciaría gestiones desde el 10 de febrero de 1999, por un lapso de sesenta (60) días; c) que durante el plazo acordado no podía efectuarse ningún despido, no concretarse ninguno de los que estaban en proceso. Por su parte el mencionado Sindicato acordó dejar sin efecto el pliego de peticiones con carácter conflictivo presentado ante la Inspectoría del Trabajo.

   Visto lo anterior resulta imperioso determinar la base jurídica sobre las cuales se celebró el mencionado convenio, teniendo como referencia los derechos colectivos funcionariales antes mencionados, así como, la competencia de la administración para suscribir el mencionado acuerdo. Al respecto se observa que la parte querellante alegó que el acuerdo en cuestión se realizó en ejercicio de su derecho a la solución pacífica de conflicto, no obstante observa este Sentenciador que si bien este es uno de los derechos a los que hace referencia el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, no obstante ese derecho tiene su límite en el mismo artículo 8, el cual señala que el mismo, además de los otros derechos contenidos en el referido artículo, se ejercerán “en cuanto sean compatibles con la índole de los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública”.

   Asimismo el prenombrado artículo 8 ejusdem, en el encabezado señala que “Los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales, se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de todos lo beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos”. En este sentido con la enumeración de materias privativas de la legislación sobre carrera administrativa lo que pretendió el legislador fue insistir y ratificar la reserva legal que el artículo 122 de la Constitución de 1961, estableció con respecto a las materias de ascenso, traslado, suspensión, retiro. De lo anterior lo que se desprende es que en lo atinente a dichas materias, las mismas quedan excluidas de cualquier negociación.

   Ahora bien, corre al folio treinta y tres 33 del expediente judicial copia simple del acuerdo celebrado entre el Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, la CTV y FEDE-UNEP, del cual se lee lo siguiente:

   El Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables conviene con la CTV, FEDEUNEP, y el Sindicato arriba identificado, en suspender el proceso de reestructuración del personal, en efectuar la revisión de cada uno de los casos de los funcionarios afectados con el propósito de buscar vías alternas de solución … que considere la comisión que habrá de constituirse a tales efectos … la cual iniciará sus gestiones el día 10 de febrero de 1999, hasta por un lapso de sesenta (60) días.

   Queda entendido que durante el referido lapso no podrá efectuarse ningún despido ni concretarse alguno de los que estén en proceso.

   En este sentido, considera este Sentenciador que el precitado convenio ha pretendido controlar de alguna forma el retiro de los funcionarios cuyos cargos se vieron afectados por el proceso de reestructuración, del cual fue objeto el órgano querellado. No obstante según lo visto precedentemente la materia de retiro no puede ser objeto de convenios, ello es una potestad reglada y no discrecional, por tanto no es relajable por las partes. Es por ello que considera este órgano jurisdiccional que el convenio celebrado en fecha 26 de enero de 1999, antes mencionado, en los términos señalados viola la reserva legal, pues la administración obró más allá de la competencia atribuida, y mal podía el Ministro del Ambiente firmar un acuerdo que suspendiera los lapsos que legalmente están previstos, pues eso, como ya se señaló escapa de su competencia, según lo visto precedentemente.

   Es oportuno señalar que la reducción de personal por reorganización administrativa es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos dentro de los cuales está su aprobación en C.d.M. por lo que estima este Tribunal que, en principio el replanteamiento de la misma (principio de paralelismo de las formas) tiene que hacerse por la misma vía a lo fines de evitar posibles intromisiones en el ámbito de las potestades de cada órgano, y así mantener la legalidad de los actos.

   En todo caso si la Administración quería, por motivos jurídicamente válidos, replantear el proceso de reestructuración, tenía otro mecanismo previstos en la ley, para hacerlo, como es por ejemplo la revocatoria del acto de remoción de la querellante, pues tal como se señaló anteriormente, en el caso de marras la notificación del mencionado acto de remoción ya había sido publicada mediante cartel, y los lapsos legales ya estaban en curso, y reitera este tribunal, el Ministro no estaba facultado para suspender mediante convenio los referidos lapsos, esto es una vez dictado el acto de remoción lo que procedía era en todo caso una revocatoria, esto es un acto unilateral por parte del funcionario competente, y no un acuerdo, tal como sucedió. En consecuencia el convenio celebrado viola materia de reserva legal. Así se decide.

   En el mismo orden de ideas, el artículo 54 de la misma Ley, prevé la situación de disponibilidad que tiene lugar cuando se es retirado de la Administración por causas de reducción de personal, esto es, por el período de un mes de disponibilidad mediante el cual la Oficina de Personal del organismo respectivo o la Oficina Central de Personal tomará las medidas tendientes a la reubicación del funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previstos en la Ley y su Reglamento, vencida esta disponibilidad sin haber sido posible la reubicación del funcionario será retirado de la Administración con el pago de las prestaciones sociales contempladas en el artículo 26 de la Ley de Carrera Administrativa. En este sentido siendo que en el procedimiento administrativo abierto a la querellante no existió un mecanismos legal que interrumpiera la continuación del mismo, se observa que una vez transcurridos los quince (15) días de la publicación del cartel, lo que procedía conforme al artículo 54 antes mencionado, era la realización de las gestiones reubicatorias, para lo cual tenía un mes la Administración.

   Ahora bien, corre a los folios uno (1), dos (2), cinco (5), entre otros, de las copias certificadas del expediente administrativo oficios de diferentes Direcciones adscritas al órgano querellado, de la cual se desprende la realización de la gestiones reubicatorias, y visto que de las mismas se constata la imposibilidad de reubicar a la querellante lo que correspondía en consecuencia, era el retiro.

   En este sentido, visto que el cartel de notificación del acto de retiro fue publicado en fecha 16 de abril de 1999, este Sentenciador constata que el mes de disponibilidad había transcurrido, sobradamente. Así se declara.

   Por último, expuso también la parte actora que el acto de retiro está viciado de ilegalidad, por cuanto no se transcribe en el texto íntegro del mismo, señalando al respecto que en este no consta ni la fecha ni el lugar donde se dictó dicho acto, alegando al respecto que visto que no llenó los requisitos formales para considerarlo un acto administrativo capaz de surtir efectos solicitó la nulidad del mismo.

   Al respecto observa este Tribunal, que si bien es cierto del texto publicado en el cartel de notificación, efectivamente no se desprende la fecha ni el lugar de cuándo y dónde se dictó el acto administrativo de retiro, no obstante, corre al folio quince (15) del expediente de reducción de personal copia certificada del acto administrativo de retiro, del cual se verifica en principio que es de fecha 25 de marzo de de 1999. Al respecto es importante resaltar que el requisito de la fecha del acto administrativo lo que persigue es dar certeza del momento en que se dictó el acto administrativo, no obstante para el funcionario contra el cual se dictó el mismo lo relevante es el momento en el cual se practica la notificación personal o por el contrario, en caso que no se haya podido practicar la notificación personal, lo relevante será entonces la fecha en la que se publica el cartel de notificación, todo ello con la finalidad de que éste pueda ejercer oportunamente los recursos establecidos por ley, a los efectos de salvaguardar sus derechos. En el mismo sentido, en caso de que la administración hubiere incurrido en la omisión de la fecha en que se emitió el acto impugnado, ello no le impidió a la querellante recurrir oportunamente ante los órganos jurisdiccionales. En consecuencia se desestima el alegato formulado por la parte actora. Así se decide.

   Ahora bien, con respecto a la falta de indicación del lugar donde se efectuó el acto administrativo, este Órgano jurisdiccional observa que efectivamente la Administración incurrió en una omisión al no señalar el mismo, no obstante siendo que el acto administrativo de retiro fue dictado por la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, y siendo que el referido Ministerio tiene su sede en la ciudad de Caracas, este Tribunal presume que el referido acto fue dictado en Caracas, lugar donde la titular de Despacho tenía y tiene su oficina, tal como se desprende folio quince (15) del expediente de reducción de personal, ello a su vez por cuanto que del mismo no se desprende delegación que hicieran presumir a este Sentenciador que el acto fue dictado en una ciudad distinta. En consecuencia considera este Sentenciador que la referida omisión por parte de la Administración, no vicia al acto administrativo de nulidad. Así se decide.

   Con fundamento en las consideraciones precedentes, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara sin lugar la querella interpuesta. Así se decide.

   III

   DECISIÓN

   Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

   1. - SU COMPETENCIA para conocer de la querella funcionarial interpuesta por el abogado F.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 3.708, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana B.M.U.M., titular de la Cédula de Identidad número 3.998.745, contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, a los fines de obtener la nulidad del acto administrativo publicado en fecha 16 de abril de 1999, mediante el cual se le retiró del cargo de Secretario I, en virtud de la reducción de personal de la cual fue objeto el mencionado órgano.

   2. - SIN LUGAR la querella interpuesta.

   Publíquese y Regístrese. Notifíquese al Ministro del Poder Popular para el Ambiente, a los fines legales consiguientes. Notifíquese a la Procuradora General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los diez (10) días del mes de junio del año dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.-

   EL…/

   /… JUEZ,

   E.R.

   LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

   DASMARY BUITRAGO

   En fecha 10/06/2008, siendo las (11:30 a.m.) se publicó y registro la anterior sentencia bajo el Nº 086-2008

   LA SECRETARIA ACCIDENTAL,

   DASMARY BUITRAGO

   Exp. N° 0379-07