Sentencia nº 116 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 12 de Febrero de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.M.D.O.

El 25 de abril de 2003, la abogada C.E.G.C., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 24.192, actuando en representación de la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, solicitó ante esta Sala Constitucional la revisión de la sentencia dictada, el 14 de noviembre de 2002, por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, que resolvió el conflicto de competencia planteado entre el suprimido Tribunal de la Carrera Administrativa y el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.

El 6 de mayo de 2003 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor J.M.D.O., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Efectuada la lectura del expediente, pasa la Sala a decidir sobre la revisión solicitada, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN

Mediante escrito presentado el 25 de abril de 2003, la representante de la República Bolivariana de Venezuela planteó la solicitud de revisión constitucional en los siguientes términos:

1. - Que, tanto el suprimido Tribunal de la Carrera Administrativa como el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas se declararon incompetentes para conocer de la acción interpuesta por el ciudadano J.L. contra la República, por órgano del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.

2. - Que el referido Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo planteó el conflicto negativo de competencia ante la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia; el 14 de noviembre de 2002, ésta atribuyó la competencia a dicho tribunal, con fundamento en la Ley Orgánica de Educación que remite a la Ley Orgánica del Trabajo; no obstante, la mencionada Sala de Casación no consideró la pretensión del ciudadano J.L., “cuyo objeto radica en la revisión del acto administrativo que le reconoce la pensión de jubilación”; en este sentido, agregó que “si bien, el demandante además de la nulidad del acto administrativo, pretende la cancelación de unas supuestas diferencias salariales (...), así como una aparente diferencia en el cálculo de sus prestaciones sociales, e intereses de mora; no es menos cierto que estos sólo serán procedentes en caso que prospere o no la nulidad del acto administrativo”.

3. - Que la sentencia emanada de la Sala de Casación Social de este Alto Tribunal “obvió la norma contenida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual establece la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, como la vía idónea para accionar contra la Administración (...). De tal modo que, el control de la totalidad de los actos dictados en función administrativa son del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues es la única competente para tramitar y decidir cualquier impugnación de un acto administrativo”, y, en consecuencia, menoscabó los derechos al debido proceso, a la defensa y al juez natural.

   II

   DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

   El 14 de noviembre de 2002, la Sala de Casación Social de este M.T. de la República resolvió el conflicto de competencia planteado entre el suprimido Tribunal de la Carrera Administrativa y el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, con respecto a la acción interpuesta por el ciudadano J.L., y declaró competente al antedicho Juzgado de Primera Instancia. La decisión anterior se fundamentó en las razones que siguen:

1. - Que la regulación de competencia surgió con motivo de la nulidad de un acto administrativo, intentada por el ciudadano J.L., quien solicitó: i) se reconociera como defectuosa la notificación de la Resolución n° 2.616 emitida, el 16 de diciembre de 1996, por el entonces Ministerio de Educación; ii) se reconociera que la República de Venezuela le concedió el beneficio de jubilación, al que tenía derecho, desde el 25 de marzo de 1997, cuando comenzó a cancelarle los montos correspondientes; iii) que había disfrutado de su derecho a la jubilación desde que la República comenzó pagarle mensualmente por dicho concepto; y iv) la cancelación de sesenta y tres millones doscientos treinta y siete mil doscientos veinticuatro bolívares con cuarenta y un céntimos (Bs. 63.237.224,41), por diferencia de la jubilación, salarios retenidos, indemnización por antigüedad e intereses sobre prestaciones sociales, ajuste inflacionario e intereses de mora.

2. - Que, de acuerdo con el criterio reiterado por esa Sala, corresponde a los Tribunales con competencia en materia laboral el conocimiento, sustanciación y decisión de los asuntos laborales del personal docente adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, debido a la naturaleza del reclamo y a la remisión expresa de la Ley Orgánica de Educación; en este sentido, “la Ley Orgánica de Educación remite a la Ley del Trabajo (hoy Ley Orgánica del Trabajo) en virtud de la especialidad de la materia, para regir todo la relativo a las relaciones de trabajo de los profesionales docentes, independientemente de la forma de ingreso de los mismos (...). Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 5° de la Ley de Carrera Administrativa, que prevé un régimen de exclusión o excepción al estatuto general a los funcionarios públicos no incluye al personal docente adscrito al Ministerio de Educación, no se debe obviar el carácter orgánico de la Ley de Educación que determina su aplicación preferente, dada su jerarquía por sobre leyes especiales, en el caso que nos ocupa por sobre la Ley de Carrera Administrativa”.

   III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

   Sobre la competencia para ejercer la labor revisora de las sentencias que el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le atribuye al Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, ésta, en sus sentencias números 44/2000 del 2 de marzo y 93/2001 del 6 de febrero (casos: F.J.R.A. y Corpoturismo, respectivamente) estableció que, de manera extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, es competente para conocer de las solicitudes de revisión constitucional ejercidas, entre otras, contra las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

   Asimismo, según pacífica jurisprudencia al respecto, esta Sala tiene la potestad constitucional de revisar la conformidad con la N.F., de las siguientes decisiones judiciales:

   1. Las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.

   2. Las sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas por los tribunales de la República o las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.

   3. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución contenida en alguna sentencia dictada por esta Sala con anterioridad al fallo impugnado, realizando un errado control de constitucionalidad al aplicar indebidamente la norma constitucional.

   4. Las sentencias definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el criterio de la Sala, en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o que sencillamente hayan obviado por completo la interpretación de la norma constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional

   (Sentencia n° 93/2001 del 6 de febrero, caso: Corpoturismo).

   Adicionalmente, la Sala ha advertido de forma reiterada en la discrecionalidad que tiene atribuida la potestad de revisión constitucional, la cual impide que la misma pueda entenderse como una nueva instancia, es decir, que toda solicitud presentada con base en el numeral 10 del artículo 336 de la Carta Fundamental, sólo podrá examinarse y ser declarada procedente cuando ello contribuya a preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios constitucionales, o cuando sea necesario a fin de eliminar una infracción deliberada o crasa de disposiciones o principios constitucionales, o de la doctrina vinculante de esta Sala sobre la materia, lo cual deberá ser determinado en cada caso.

   Ahora bien, en el caso sub iúdice, la representante de la República Bolivariana de Venezuela solicitó la revisión de la sentencia proferida, el 14 de noviembre de 2002, por la Sala de Casación Social de este Alto Tribunal, mediante la cual atribuyó al Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, la competencia para conocer la pretensión planteada por el ciudadano J.L., docente de un instituto educativo adscrito al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, referida a su derecho a la jubilación.

   Tal atribución de competencia se fundamentó en el criterio sostenido por la mencionada Sala de Casación, según el cual, corresponde a los tribunales con competencia en lo laboral, el conocimiento de los litigios que versen sobre la relación de empleo entre los docentes y el antedicho Ministerio, por cuanto la Ley Orgánica de Educación remite expresamente a la Ley Orgánica del Trabajo, “para regir todo lo relativo a las relaciones de trabajo de los profesionales docentes”, y debido al carácter orgánico de la Ley de Educación, “que determina su aplicación preferente, dada su jerarquía por sobre leyes especiales, en el caso que nos ocupa por sobre la (hoy derogada) Ley de Carrera Administrativa”.

   Por su parte, la solicitante expuso que el criterio de la Sala de Casación Social menoscaba los derechos al debido proceso, a la defensa y a ser juzgado por el juez natural, toda vez que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, en su artículo 259, que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho.

   En efecto, el artículo 49.4 constitucional establece la figura del juez natural, como uno de los derechos que conforman el debido proceso, al disponer:

   El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia:

   (...)

   4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto

   .

   Con relación al derecho in commento, esta Sala ha afirmado en reiteradas oportunidades, que en la persona del juez natural deben confluir varios requisitos, entre los cuales se encuentra la competencia por la materia, en el entendido de considerar competente por la materia a aquel juez que así hubiera sido declarado, al decidirse un conflicto de competencia, siempre que para la decisión del conflicto se hayan tomado en cuenta todos los jueces que podrían ser llamados a conocer, o cuando en la decisión del conflicto no se haya incurrido en un error inexcusable en las normas sobre competencia (véanse, entre otras, las sentencias números 520/2000 del 7 de junio y 1737/2003 del 25 de junio, casos: Mercantil Internacional, C.A., y J.B.R.L. y otra, respectivamente).

   Como es sabido, la competencia supone la jurisdicción, que es “la potestad dimanante de la soberanía del Estado, ejercida exclusivamente por los juzgados y tribunales, integrados por jueces y magistrados independientes, de realizar el derecho en el caso concreto juzgando de modo irrevocable y ejecutando lo juzgado” (Cf. Montero Aroca, Juan y otros. Derecho Jurisdiccional, Tomo I, décima edición. Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, p. 40); y, entre los órganos que ejercen la función de resolver controversias jurídicas, la competencia o medida de la jurisdicción que ejerce cada juez en concreto se distribuye de acuerdo con la materia, la cuantía y el territorio. Entre dichos criterios de competencia, el relativo a la materia persigue lograr una mejor administración de justicia, al atribuir el conocimiento de las causas de acuerdo con la especialización de los jueces.

   Visto lo anterior, cabe destacar que los actos emanados de la Administración Pública, sea nacional, estadal o municipal están sujetos al control por parte de los órganos jurisdiccionales, con competencia en la materia contencioso-administrativa; en este sentido, el artículo 259 constitucional dispone:

   La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa

   .

   No obstante la disposición citada, la Sala de Casación Social de este Supremo Tribunal sostiene que corresponde a los tribunales del trabajo, la competencia para conocer de los asuntos planteados por el personal docente de los institutos educativos adscritos al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, que versan sobre su relación de empleo con la Administración Pública Nacional. Sin embargo, visto que en tales relaciones se encuentra involucrada la Administración, resulta necesario examinar las razones que fundamentan la exclusión de los juzgados en lo contencioso-administrativo; máxime cuando existe una dualidad en la distribución de competencias de los órganos jurisdiccionales, toda vez que, frente al criterio de la referida Sala de Casación, esta Sala Constitucional afirma que, en aquellos supuestos en que dichos docentes pretenden la protección de sus derechos constitucionales por la vía del amparo, el conocimiento y decisión corresponde a los juzgados en lo contencioso-administrativo, de conformidad con el criterio ratione materiae que establece el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

   Al respecto, se observa que la Sala de Casación Social basa su criterio en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación, que remite a la Ley Orgánica del Trabajo para regular las relaciones de empleo del personal docente, así como en la aplicación preferente de la primera de las Leyes referidas, incluso frente al estatuto del funcionario público, debido a su carácter orgánico.

   En efecto, el ejercicio del magisterio se presta conforme con la Ley Orgánica de Educación, que establece:

   Artículo 86. Los miembros del personal docente se regirán en sus relaciones de trabajo por las disposiciones de esta Ley y por la Ley del Trabajo.

   Artículo 87. Los profesionales de la docencia gozarán de las prestaciones sociales en la misma forma y condiciones que la Ley del Trabajo establece para los trabajadores, sin perjuicio de los beneficios acordados por otros medios

   .

   Sin embargo, es relevante que la prestación de la actividad docente se haga frente a la Administración Pública Nacional, por órgano del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, de modo que surge una vinculación funcionarial que somete al docente al conjunto de derechos y deberes contemplados en la Ley del Estatuto de la Función Pública. En este orden de ideas, esta Sala ha reconocido la condición de funcionario público de la Administración Centralizada, a los profesionales de la docencia adscritos al Ministerio del ramo (Sentencia n° 1137/2000 del 5 de octubre, caso: C.A.G.G.), toda vez que prestan sus servicios a un órgano administrativo de la mencionada Administración; con respecto a lo anterior, se reitera que:

   (...) una relación de empleo vincula a las partes del presente conflicto, pero debe dilucidarse si dicha relación es del tipo patrono-empleado, caso en el cual el conocimiento del asunto competerá a la jurisdicción laboral; o bien se trata de una relación Administración-funcionario, supuesto en el cual la resolución del caso estará asignada a la jurisdicción contencioso-administrativa (especial) funcionarial.

   A favor de la primera tesis, se pronuncian quienes, fundados en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación, estiman que los docentes se encuentran expresamente excluidos de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, pues el ejercicio del magisterio se ejerce de conformidad con las previsiones

   contenidas en la primera de las leyes nombradas y, supletoriamente, por los dispuesto en la Ley Orgánica del Trabajo.

   Ahora bien, a juicio de esta Sala, la anterior percepción no es óbice para considerar que un docente adscrito a la Administración Nacional, sometido a un régimen de estabilidad propio del derecho público, pueda ser calificado como un funcionario público

   (Sentencia 659/2002 del 26 de marzo, caso: L.I.M.M.).

   Por lo tanto, esta Sala comparte el criterio establecido por la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 17 de enero de 1983 (caso: Á.T. deC. vs. Ministerio de Educación), según el cual “la organicidad de la Ley de Educación concierne a la organización del sistema educativo en Venezuela y todo lo que esa organización involucra en cuanto a la orientación y planificación de tal sistema. En consecuencia, en el campo educativo la Ley Orgánica de Educación deroga cualquier otra disposición legal especial que la contradiga. Pero no existe base jurídica alguna para considerar que la Ley de Educación deroga la materia de administración de personal contenida en la Ley de Carrera Administrativa, ni que el estatuto del funcionario público articulado en la Ley de Carrera Administrativa choque con disposiciones de esa índole consagradas en la Ley Orgánica de Educación”.

   En todo caso, la remisión que hace la Ley Orgánica de Educación, a la Ley Orgánica del Trabajo, se refiere al conjunto de condiciones, prerrogativas y derechos que asisten a los docentes, tal y como lo reconoció la Sala Político Administrativa de este M.T. de la República en el fallo n° 887/2002 del 25 de junio (caso: R. deJ.F.G. vs. Ministerio de Educación); sin que tal remisión desvirtúe la relación funcionarial regulada, principalmente, por normas de derecho administrativo, entre los miembros del personal docente y el instituto educativo en el cual laboran, adscrito a la Administración Pública Nacional, por órgano del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes.

   Al respecto, se reitera que la Ley del Estatuto de la Función Pública, vigente desde el 11 de julio de 2002, unificó la normativa jurídica aplicable a las relaciones de empleo público de las Administraciones Públicas nacional, estadales y municipales (artículo 1 de la Ley) y restringió sustancialmente los funcionarios excluidos de su ámbito de aplicación (artículo 2 eiusdem), exclusión que no abarcó al personal docente de los institutos educativos del Ministerio del ramo, de modo que ellos se encuentran sometidos a dicha normativa legal, inclusive en lo que respecta al Contencioso Administrativo Funcionarial (artículos 92 y siguientes eiusdem) (Sentencia n° 651/2003 del 4 de abril, caso: D.M.).

   Por lo tanto, el conocimiento de los litigios que versen sobre tal relación de empleo público entre los docentes y la Administración Pública corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativa funcionarial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en este sentido, cabe destacar lo dispuesto por la disposición transitoria primera, según la cual “mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso-administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso-administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia”.

   Conforme con los argumentos precedentes, y visto que la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia atribuyó el conocimiento de la acción interpuesta por el ciudadano J.L. a un tribunal con competencia en materia laboral, esta Sala declara que ha lugar la revisión constitucional de la sentencia proferida, el 14 de noviembre de 2002, y, en consecuencia, anula dicho fallo.

   Ahora bien, la decisión anterior implica la nulidad de los actos procesales que se hayan practicado con posterioridad a la sentencia objeto de revisión, así como la reposición de la causa al estado en que se regule nuevamente la competencia. Por lo tanto, visto que la Sala de Casación Social de este Alto Tribunal envió el expediente al Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, tal y como lo estableció en la sentencia del 14 de noviembre de 2002, se ordena remitir copia certificada del presente fallo a la referida Sala de Casación, para que recabe dicho expediente y decida el conflicto negativo de competencia que fue sometido a su conocimiento, de acuerdo con el criterio expuesto supra, que tiene carácter vinculante. Así se decide.

   IV DECISIÓN

   Por las motivaciones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

1. - Que HA LUGAR en derecho a la solicitud de revisión de la sentencia dictada, el 14 de noviembre de 2002, por la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, ejercida por la abogada C.E.G.C., representante de la República Bolivariana de Venezuela. En consecuencia, ANULA dicho fallo.

2. - ANULA los actos procesales que se hayan practicado con posterioridad a la sentencia objeto de revisión y REPONE LA CAUSA al estado en que se decida nuevamente el conflicto negativo de competencia. A tal efecto, ORDENA a la Secretaría de esta Sala remitir copia certificada de la presente decisión a la referida Sala de Casación Social, para que recabe el expediente del juzgado adonde lo envió y regule la competencia, conforme con el criterio expuesto en este fallo.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 12 días del mes de febrero de dos mil cuatro. Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

   El Presidente,

   IVÁN RINCÓN URDANETA

   El Vicepresidente,

   JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

   Los Magistrados,

   A.J.G. GARCÍA J.M.D.O.

   Ponente

   P.R. RONDÓN HAAZ

   El Secretario,

   J.L. REQUENA CABELLO

   JMDO/ns.

   Exp. n° 03-1156