Sentencia nº 00945 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Junio de 2003

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2003-0522 La abogada Y.C.M., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 62.091, en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA, inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el entonces Juzgado de Comercio de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal el 23 de marzo de 1914, bajo el N° 296, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra la Resolución N° 1.203 de fecha 30 de octubre de 2002, emanada del MINISTERIO DE FINANZAS, mediante al cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la recurrente contra la Providencia N° 001785 de fecha 02 de noviembre de 2001, emanada de la Superintendencia de Seguros.

El 13 de mayo de 2003, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Acude la recurrente a este órgano jurisdiccional a interponer recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo constitucional contra la Resolución N° 1.203 de fecha 30 de octubre de 2002, emanada del Ministro de Finanzas, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por la parte actora contra la Providencia N° 001785 de fecha 02 de noviembre de 2001, emanada de la Superintendencia de Seguros, confirmando así la multa que le fue impuesta a la accionante por la cantidad de “siete millones doscientos cincuenta mil quinientos bolívares (Bs. 7.250.500,oo) por la violación del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, al haber rechazado en forma genérica y extemporánea, sin causa justificada, el siniestro del ciudadano E.G.S.”.

Antes de fundamentar la acción interpuesta la apoderada actora señala que el siniestro que dio origen a la sanción impuesta fue el accidente de tránsito sufrido por el vehículo asegurado propiedad del ciudadano E.G..

Indica que del siniestro descrito se realizó el ajuste en fecha 25 de octubre de 1999, fijándose la reparación en un monto de un millón doscientos cuarenta y siete mil trescientos noventa bolívares con treinta y cinco céntimos (Bs. 1.247.390,35), refiriendo que en esa oportunidad se le informó al ajustador que el parabrisas del vehículo había sido reemplazado por el asegurado previamente, razón por la cual su representada de conformidad con lo dispuesto en la cláusula N° 8 de las condiciones de la póliza de casco de vehículo quedaba exonerada de indemnizar tal reparación.

Luego, señala la apoderada actora, encontrándose en proceso el pago, su representada recibió una solicitud de aprobación de un presupuesto para pagar el closter del tablero del vehículo en cuestión.

Continua exponiendo que su representada en fecha 29 de marzo de 2002, notificó a la productora de seguros que no indemnizaría la reparación del parabrisas ni del closter, ya que el primero había sido reemplazado antes de la revisión del vehículo y el segundo no tenía relación con el siniestro.

Igualmente, manifiesta que su representada emitió el cheque para indemnizar los daños del siniestro, pero tanto el asegurado como la productora de seguros se negaron a recibirlo, negativa que no puede imputársele a la compañía de seguros como un incumplimiento de sus obligaciones contractuales; también indica que en fecha 25 de octubre de 2001, el asegurado recibió la totalidad de la indemnización por el siniestro, desistiendo de la denuncia interpuesta ante la Superintendencia de Seguros, la cual originó el procedimiento que concluyó con el acto sancionatorio recurrido.

Respecto a la acción de nulidad narra la apoderada judicial de la accionante, que el acto impugnado adolece de los siguientes vicios:

En primer lugar señala que de la lectura del acto se revela su carencia total y absoluta de motivación, por carecer de los fundamentos fácticos y jurídicos para ser dictado; en tal sentido indica que la inmotivación alegada consiste “en que pese a que se probó que la factura fue consignada el 17 de marzo de 2000, la Superintendencia obvia este hecho y procede al cómputo del plazo de los 30 días para la indemnización a partir de la fecha del ajuste de pérdidas, luego del cual se ordenó a pagar la cantidad de Bs. 1.170.294,80. Cabe señalar que el closter no fue incluido en el referido ajuste y sólo desde la fecha de presentación de la factura podía emitirse opinión sobre la procedencia de su pago”.

Agrega en cuanto a la inmotivación que en el acto no se explican las razones para imponer la multa en su límite máximo, en tal sentido indica que la Superintendencia para fijar el monto de la sanción no puede basarse en otras multas que se le hayan impuesto a su representada, ya que las mismas no se relacionan con el presente caso y no se encuentran definitivamente firmes.

Continúa exponiendo que el acto está viciado por falso supuesto de hecho y de derecho; en cuanto a los hechos, indica que el acto se fundamenta en hechos que nunca ocurrieron, pues se le imputa a su representada “un supuesto rechazo parcial extemporáneo y genérico, sólo por el hecho de que el asegurado indicó daños en el vidrio del panel de relojes en la declaración de siniestro, lo cual es totalmente falso porque dichos daños no fueron verificados por el perito avaluador en su informe de fecha 25-10-99 y sólo hasta el 17-03-00 se le hizo un reclamo por el closter del tablero”; en cuanto al derecho, señala que la Superintendencia interpretó erróneamente lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.

Igualmente, alega que el acto está viciado por “violación de los límites de la discrecionalidad administrativa”, al respecto, relata que resulta desproporcionada la multa impuesta, pues el pago del siniestro de fecha 12 de octubre de 1999 fue ordenado el 22 de noviembre de 1999, siendo el asegurado el que se negó a recibirlo, consignado extemporáneamente una factura, considerando la Superintendencia que su representada incumplió con lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, pues contó el plazo de treinta (30) días hábiles para indemnizar desde una fecha anterior a la oportunidad en que consignó la factura.

Agrega que el acto no se ajusta a los fines perseguidos por la norma, ya que no menciona los principios rectores para la imposición de sanciones contenidos en el artículo 169 eiusdem.

Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos solicita la suspensión de efectos del acto recurrido, indicando que la ejecución del acto supondría una disminución patrimonial para su representada que le causaría un daño irreparable, considerando que la multa impuesta es muy elevada; igualmente pide que a los fines de que se declare la suspensión de efectos se fije una caución.

II PUNTO PREVIO

Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala entonces y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde entonces a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.

Es preciso señalar, conforme a la citada sentencia que la competencia para conocer del recurso de nulidad y del amparo cautelar ejercidos conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal. Ello conduce a la determinación previa de la competencia para conocer de la nulidad de autos. En tal sentido, se observa lo siguiente:

Se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo de efectos particulares, dictado por el Ministro de Finanzas, mediante el cual declaró sin lugar el recurso jerárquico contra la Providencia N° 001785 de fecha 02 de noviembre de 2001, emanada de la Superintendencia de Seguros, confirmando así la multa que le fue impuesta a la accionante por la cantidad de “siete millones doscientos cincuenta mil quinientos bolívares (Bs. 7.250.500,oo) por la violación del artículo 175 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”.

Determinado como ha sido que el acto recurrido emanó del Ministro de Finanzas, debe atenderse a lo dispuesto en el ordinal 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con el artículo 43 eiusdem, el cual dispone que es competencia de esta Sala Político Administrativa: “Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional”.

Cabe mencionar respecto al ordinal 10 del artículo 42 antes transcrito, que ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de esta Sala Político Administrativa, para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Así mismo, y en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., ha considerado la Sala que su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, El C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

En atención a lo antes indicado, visto que el acto impugnado emanó del Ministro de Finanzas, corresponde a esta Sala la competencia para conocer del presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar. Así se decide.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, cuestiones que serán examinadas al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en el resto de las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, se admite provisoriamente el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

V DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

En tal sentido, debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante. En cuanto al periculum in mora, se reitera que en estos casos es determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional o su limitación fuera de los parámetros permitidos en el Texto Fundamental, conduce a la convicción de que por la naturaleza de los intereses debatidos debe preservarse in limine su ejercicio pleno, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Examinado el caso de autos, se observa que la parte presuntamente agraviada se limitó a indicar respecto a la medida cautelar lo siguiente:

“(...) Ocurro ante su competente autoridad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, para interponer como formalmente lo hago en este acto formal recurso contencioso administrativo de anulación, conjuntamente con pretensión de amparo constitucional. (...)”

“(...) Honorables Magistrados, el presente recurso contencioso de anulación ejercido conjuntamente con una acción de amparo constitucional, la cual tiene en esta causa naturaleza cautelar y carácter accesorio, está dirigida a atacar el acto administrativo identificado y transcrito en el numeral ‘5’ del capítulo precedente. Dicho acto de efectos particulares emanó del Ministerio de Finanzas al cual está adscrita la Superintendencia de Seguros.

Así entonces, según jurisprudencia reiterada de la Sala Político Administrativa de ese Honorable Tribunal Supremo, la competencia para conocer tanto del recurso contencioso de anulación como del amparo, le corresponde al tribunal que debe conocer del recurso de anulación, en virtud del carácter accesorio que se le ha asignado a la acción de amparo ejercida conjuntamente. (...)”

“(...) Asimismo, por lo que concierne específicamente a la acción de amparo, de naturaleza cautelar y carácter accesorio, tampoco se evidencia que concurra alguna de las causales de inadmisibilidad que establece el artículo 6 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales. (...)”

La Sala al decidir un caso similar al de autos, declaró inadmisible una solicitud de amparo cautelar, razonando en la forma siguiente:

“(...) si bien el amparo se perfila como la medida idónea para restablecer las presuntas violaciones constitucionales de la parte afectada con la actuación administrativa, resulta al mismo tiempo indiscutible, la obligación que tiene el accionante de establecer correspondencia entre las circunstancias de hecho planteadas y que, según su criterio, se ajustan al supuesto de derecho contemplado en la norma constitucional.

A mayor abundamiento, esta Sala reitera el criterio sostenido en la sentencia indicada en el punto previo de este fallo, por el cual, dada la inmediatez y celeridad que se requiere para restituir un derecho de índole fundamental, constituye un elemento impostergable la determinación del fumus boni iuris, concretado en la presunción grave del buen derecho constitucional que se reclama, prescindiendo en todo caso, de la evaluación del periculum in mora, puesto que la sola verificación de la violación del derecho constitucional invocado, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

De tal manera, que pretender acordar una medida cautelar de amparo constitucional en los simples términos expuestos por la parte presuntamente agraviada con el acto emanado del Ministro del Interior y de Justicia, significaría no sólo desnaturalizar la esencia del amparo, sino además, descargar a la parte quejosa del mínimo deber que tiene de procurarse una defensa acorde con los efectos de la solicitud planteada. Así se decide. (ver Sentencia Nº 01247 del 26 de junio de 2001)

El criterio antes transcrito resulta en un todo aplicable al caso bajo examen, toda vez que como antes se indicó, la parte actora obvió fundamentar debidamente su solicitud, al no indicar de qué manera el acto impugnado constituye una violación directa a sus derechos de orden constitucional, no siendo posible a la Sala sustituir lo que constituye el cumplimiento de los requisitos mínimos esenciales de su petición. En consecuencia, declara inadmisible el amparo cautelar solicitado. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, DECLARA:

1. - ADMITE, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y el agotamiento previo de la vía administrativa, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por la abogada Y.C.M., en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil C.N.A. DE SEGUROS LA PREVISORA, contra la Resolución N° 1.203 de fecha 30 de octubre de 2002, emanada del MINISTERIO DE FINANZA. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, con la notificación del Procurador General de la República y del Fiscal General de la República, y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, igualmente ordenará la apertura del cuaderno separado para tramitar la solicitud de suspensión de efectos.

2. - INADMISIBLE la medida cautelar de amparo constitucional, solicitada de manera conjunta con el recurso contencioso-administrativo.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los diecinueve (19) días del mes de junio del año dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Y.J.G.

Magistrada

La Secretaria

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

LIZ/vwb Exp. 2003-0522

En veinticinco (25) de junio del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00945.