Sentencia nº 1080 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 4 de Junio de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: I.R.U.

Mediante oficio No. 01/1970 del 16 de mayo de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, remitió a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional con medida cautelar innominada interpuesta por los abogados J.A.P. y M.D.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números. 7.802 y 10.620, respectivamente, actuando en su carácter de representantes de C.A. SEGUROS CORPORATIVOS, inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 14 de diciembre de 1990, bajo el n° 77, tomo 102-A-Sgdo, contra la providencia administrativa dictada por la Superintendencia de Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre de 1999.

Tal remisión obedece a la consulta prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada el 26 de abril de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que declaró homologado el desistimiento de la acción de amparo constitucional interpuesta.

El 21 de mayo de 2001, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado Pedro Luis Bracho. El 6 de marzo de 2002 se reasignó la ponencia al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 22 de marzo de 2002, la Sala dictó auto para mejor proveer ordenando a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la remisión de la totalidad de las actas que conforman el presente expediente.

El 26 de abril de 2002, se dio cuenta en Sala de los anexos remitidos por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

I

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN DE AMPARO

El 1 de febrero de 2000, los abogados J.A.P. Y M.D.M., en representación de C. A. Seguros Corporativos, intentaron ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acción de amparo constitucional contra la providencia administrativa número 2.860 de 16 de diciembre de 1999 que dictó la Superintendencia de Seguros.

La parte actora fundamentó su acción de amparo constitucional en los artículos 27 y 49, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en el inciso 1º del artículo 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José; y en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, denunciando la infracción del derecho al debido proceso, a la defensa, a ser juzgado por el juez natural, a ser juzgado por faltas y sanciones predeterminadas en la ley; a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y a ser juzgado por autoridad competente, infracciones éstas que se habrían producido cuando la Superintendencia de Seguros, mediante Providencia Administrativa Nº 2860 de 16 de diciembre de 1999, notificada a los accionantes el 28 de diciembre del mismo mes y año, por oficio Nº 12182, ordenó la apertura de un procedimiento administrativo contra C.A. Seguros Corporativos (Segucorp), tendiente a determinar la procedencia de la revocatoria del acto administrativo por el cual se autorizó a dicha empresa para operar, “en virtud de que dicha empresa presuntamente ha cesado en el ejercicio de su objeto fundamental, condición de validez y vigencia del acto autorizatorio conforme al artículo 42, literal ‘b’ de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”.

La parte actora indicó que la P.A. contra la cual accionan es violatoria de los derechos constitucionales señalados como conculcados en razón de que, en su criterio, no es la Superintendencia de Seguros la autoridad competente para ordenar la instrucción de un procedimiento de revocatoria de autorización para operar de una compañía de seguros, por haber cesado en el ejercicio de su objeto fundamental, puesto que tal competencia corresponde, a su decir, por disposición del artículo 123 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, al Ejecutivo Nacional, es decir, al hoy Ministerio de Finanzas, que la citada ley distingue de la nombrada Superintendencia en sus artículos 2, 56, 170 y 131, y no habiendo ordenado el Ejecutivo Nacional, ni comisionado ni delegado tal competencia en la Superintendencia de Seguros, ésta es incompetente para ordenar la instrucción del referido procedimiento.

Señalaron los accionantes que la cesación de una empresa de seguros en sus operaciones, está sancionada en el literal b del artículo 123 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, y que tal disposición otorga la competencia para aplicar tal sanción al Ejecutivo Nacional y no a la Superintendencia de Seguros, cuya competencia para instruir procedimientos está establecida en el artículo 178 eiusdem, que no se refiere al supuesto previsto en el literal b del artículo 42 de la citada Ley.

La parte actora indicó que la supuesta infracción imputada a la empresa C. A. Seguros Corporativos, por la Superintendencia de Seguros, no está predeterminada como tal por la ley ni por acto normativo alguno emanado de dicha Superintendencia, y que, por el contrario, la citada ley, cuyo objeto es regular la actividad aseguradora, regula las fianzas, como actividad propia de las empresas de seguros, por lo que desde 1969, estando en vigencia la ley especial de seguros hoy derogada, se dictaron reglamentos que, en criterio de los accionantes, califican las fianzas como operaciones de seguros, por lo que durante más de treinta años las empresas de seguros afianzan, habiéndose muchas de ellas, como Veneamericana, Banvalor, Segufianza, Fenix (hoy Pirámide), Universal, La Internacional, La Regional y Segucorp, dedicado preferentemente a ello, autorizadas por la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en su artículo 114, y por el artículo 99 de su Reglamento, que señala que la capacidad de suscripción de las empresas de seguros para cada ramo o categoría de seguro será fijada libremente por las mismas.

Así mismo, expusieron los accionantes que la cesación de operaciones a que se refiere el artículo 123 de la citada Ley de Empresas de Seguros es la cesación total de operaciones, lo cual no ha ocurrido en el caso de C. A. Seguros Corporativos, como consta en la misma P.A. contra la cual accionan, y que la citada ley no prevé como infracción el que las operaciones de fianzas de una compañía de seguros predominen sobre otras operaciones, por lo cual se viola también el principio “nullum delictum nulla poena sine lege”.

La parte actora denunció que la P.A. señalada como acto agraviante infringe el derecho de C. A. Seguros Corporativos, a ser juzgado por su juez natural, como consecuencia de la incompetencia alegada de la Superintendencia de Seguros para dictar tal Providencia, puesto que es requisito para el goce de ese derecho, que el juez haya sido establecido con anterioridad, y la ley no establece la posibilidad de que la Superintendencia de Seguros sustituya al Ministerio de Finanzas en la facultad de abrir, instruir y decidir procesos a los fines de establecer la procedencia o improcedencia de dicha revocatoria.

La parte actora planteó, que la P.A. contra la cual accionan constituye una amenaza de violación al principio de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos, puesto que la presunta agraviante procesó y multó la supuesta infracción de SEGUCORP con base en el artículo 42, literal b de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, tal como consta de P.N.. 2065 de 20 de septiembre de 1999 que acompañan, en la que se evidencia que la supuesta infracción al citado artículo 42, literal b se sustentó en el hecho de que Segucorp tiene más ingresos por primas de fianzas que por primas de otras operaciones de seguros, que es la misma base de la Providencia contra la que se acciona, mediante la cual se ordena la apertura de un procedimiento tendiente a revocar la autorización de operar de Segucorp.

Igualmente señalaron que el procedimiento revocatorio abierto conforme a la P.A. accionada, vulnera “el Derecho Fundamental a recurrir”, en razón de que Segucorp, el 17 de noviembre de 1999, interpuso recurso jerárquico ante el Ministro de Finanzas contra la referida P.A. de la Superintendencia de Seguros Nº 2065 de 20 de septiembre de 1999, que multó a Segucorp por la supuesta infracción del literal b del artículo 42 de la Ley de Empresas de Seguros, que es la misma supuesta infracción “en que se basa el propósito revocatorio de la Querellada” en la Providencia contra la cual se acciona, Recurso Jerárquico que “no está decidido”, y con base a un acto recurrido, a su decir, habría la Superintendencia, actuado fuera de lo que éste ordenó e impuso. Por ello, afirmó la accionante se le ha violado el derecho a la presunción de inocencia hasta prueba en contrario, a ser oído en cualquier clase de proceso, a oportuna y adecuada respuesta, a la seguridad jurídica, a conocer las resoluciones definitivas de la Administración Pública sobre los asuntos en que cada persona está directamente interesada, a la defensa en todo estado o grado del proceso o investigación, al acceso a los órganos de administración de justicia y a obtener la respectiva decisión.

Finalmente la parte actora solicitó que se ordene a la Superintendencia de Seguros abstenerse de continuar el procedimiento abierto mediante la P.A. Nº 2.860 de 16 de diciembre de 1999, contra la cual se acciona, hasta que el Ministerio de Finanzas decida el recurso jerárquico interpuesto por los hoy accionantes y se decida el recurso de queja interpuesto contra la Superintendencia de Seguros, cuya copia anexa, y se evacúe una consulta sobre las operaciones de seguros que la accionante hizo al señalado Ministro y cuya copia acompaña.

Asimismo pidió le fuera acordada medida cautelar innominada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y 49, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante la cual se ordene a la Superintendencia de Seguros “que se abstenga de innovar la situación jurídica actual de Seguros Corporativos C.A., mientras dure este proceso de amparo”; que se suspendan los efectos de la P.A. accionada; y que se ordene remitir el expediente correspondiente al procedimiento revocatorio de la autorización al Ministro de Finanzas.

Al exponer argumentos relativos al periculum in damni que aducen para fundamentar su solicitud de la medida cautelar innominada, señalaron que por acto Nº 287 de 17 de febrero de 1999, que acompañan, la presunta agraviante negó un recurso de reconsideración que había sido interpuesto contra otra P.A. basada en los mismos hechos, pero otorgó un plazo a Segucorp, para que el ingreso por primas de fianzas no supere al de otras operaciones, que finalizaría el 31 de diciembre de 2000.

Por último solicitaron notificar de la acción de amparo al Procurador General de la República, al Fiscal General de la República y al C.M.R. en la persona de su Presidente.

E 14 de marzo de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo que se intentó.

El 3 de mayo de 2000, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recibió, para la consulta prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, expediente contentivo de sentencia dictada el 14 de marzo de 2000, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 27 de octubre de 2000 mediante sentencia número 1282 la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia revocó la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 14 de marzo de 2000, mediante la cual declaró inadmisible la acción de amparo intentada y ordenó a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que se pronunciara nuevamente sobre la admisibilidad de la acción.

El 14 de diciembre de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo admitió la presente acción de amparo constitucional y ordenó las notificaciones de ley.

El 31 de enero de 2001, el abogado J.A.P. desistió del procedimiento de amparo en nombre de su representada C.A. Seguros Corporativos.

El 26 de abril de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo homologó el desistimiento presentado por la parte actora y declaró extinguido el procedimiento.

El 16 de mayo de 2001, las presentes actuaciones fueron remitidas a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de la consulta de ley.

El 22 de marzo de 2002, mediante auto número 533, la Sala Constitucional dictó auto ordenando a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la remisión de las actas que conforman el presente expediente.

El 22 de abril de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo remitió las actuaciones requeridas por la Sala, las cuales fueron recibidas el 26 de abril de 2002.

II

DE LA SENTENCIA CONSULTADA

El 14 de diciembre de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declaró competente para conocer el amparo, dictó auto de admisión en la presente acción, ordenando la notificación de las partes, para la celebración de la audiencia constitucional y declaró improcedente la medida cautelar solicitada.

El 31 de enero de 2001, mediante diligencia, el representante de la accionante desistió por órdenes de su representada del procedimiento de amparo y solicitó la homologación del mismo.

El 26 de abril de 2001, el a quo, dictó sentencia definitiva, donde declaró homologado el desistimiento.

El a quo en la oportunidad de dictar sentencia definitiva señaló que en las actas del expediente se evidencia, el escrito de desistimiento suscrito por el representante de la accionante. Señaló así, que de la lectura del instrumento poder se destaca la facultad expresa para desistir otorgada al representante de la accionante, y que la violación denunciada no afectaba el orden público ni las buenas costumbres, por lo cual, declaró homologado el desistimiento.

III

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente consulta y, para ello, observa:

Conforme con lo señalado por la Sala Constitucional en su decisión del 20 de enero de 2000 (caso: D.R.M.), le corresponde conocer todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Tribunales Superiores con competencia en lo contencioso administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando conozcan como Tribunales de Primera Instancia.

En el caso de autos, se sometió al conocimiento de la Sala la consulta de una decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que conoció en primera instancia de una acción de amparo constitucional incoada contra la providencia administrativa dictada por la Superintendencia de Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre de 1999, motivo por el cual, esta Sala, congruente con el fallo reseñado ut supra, se declara competente para resolver la presente consulta, y así se decide.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez analizadas las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional, pasa a decidir, y a tal efecto, observa:

La presente acción de amparo fue interpuesta contra la providencia administrativa dictada por la Superintendencia de Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre de 1999, con fundamento en los artículos 27 y 49, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en el inciso 1º del artículo 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José; y en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, denunciando la infracción del derecho al debido proceso, a la defensa, a ser juzgado por el juez natural, a ser juzgado por faltas y sanciones predeterminadas en la ley; a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y a ser juzgado por autoridad competente. Con posterioridad, el representante de la accionante, con facultad expresa para ello, desistió del presente procedimiento.

El a quo en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, declaró homologado el desistimiento, debido a que el representante de la accionante ostentaba la facultad expresa para ello y en la acción se denunciaban violaciones que no afectaban el orden público, ni las buenas costumbres.

Observa esta Sala que, tal como lo señaló el a quo, el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales señala que quedan excluidas del procedimiento constitucional de amparo todas las formas de arreglo entre las partes, sin perjuicio de que el agraviado pueda en cualquier estado y grado de la causa desistir de la acción interpuesta, salvo que se trate de un derecho de eminente orden público o que pueda afectar las buenas costumbres.

Respecto al desistimiento de la acción y del procedimiento en el amparo, la Sala estableció en su sentencia número 2269, del 26 de septiembre de 2002, caso: M.C., que:

la norma contenida en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se refiere exclusivamente al desistimiento de la acción, el cual, es distinto del desistimiento del procedimiento pretendido por la accionante. De acuerdo con su objeto y sus efectos, el desistimiento del procedimiento difiere del desistimiento de la acción, en que el primero implica la extinción del proceso, pero no de la pretensión, por lo que, la acción puede ser propuesta de nuevo; mientras que el segundo, comporta el abandono de la pretensión misma y, en consecuencia, ésta no puede ser demandada en futuros procesos debido al efecto de res judicata que recae sobre la homologación del desistimiento de la pretensión. Por consiguiente, en materia de amparo constitucional la disponibilidad del proceso por las partes sólo se admite en los casos en que el solicitante desista de la acción interpuesta, siempre que en los hechos presuntamente constitutivos de lesión constitucional, no involucren el orden público y las buenas costumbres, por lo que no es dable al accionante limitarse a desistir del procedimiento pues la homologación de este acto unilateral de autocomposición procesal resultaría contrario a lo previsto en el citado artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales

.

Visto que la accionante desistió a través de su abogado, expresamente facultado para ello, del procedimiento incoado y no de la acción, se concluye que la decisión dictada por el a quo no se encuentra ajustada a derecho ya que la primera instancia constitucional mal podía homologar el desistimiento del procedimiento en virtud de que el desistimiento en amparo tal y como se señaló sólo es posible con relación a la acción y no del procedimiento. Así se decide.

Ahora bien, la Sala observa que en el escrito mediante el cual el representante de la accionante desistió del procedimiento (folio 237) se señaló que “...la Resolución emanada de la Superintendencia de Seguros, y que fuere objeto del presente Recurso (sic) de A.C., fue revocada por el Ministro de Finanzas, que conoció del recurso jerárquico incoado en contra de la mencionada resolución”. A este respecto, el numeral 1 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone:

“No se admitirá la acción de amparo:

1) Cuando hayan cesado la violación o amenaza de algún derecho o garantía constitucionales, que hubiesen podido causarla”.

En concordancia con la norma transcrita, es evidente que en el presente caso opera la causal de inadmisibilidad a que se hizo referencia y por ende la presente acción devino sobrevenidamente en inadmisible. Así se declara.

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando Justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia dictada el 26 de abril de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual se declaró homologado el desistimiento en la acción de amparo, y declara INADMISIBLE la acción ejercida por los abogados J.A.P. y M.D.M., actuando en su carácter de representantes de C.A. SEGUROS CORPORATIVOS, contra la providencia administrativa dictada por la Superintendencia de Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre de 1999.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04 días del mes de junio de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

J.M.D. Ocando Magistrado

A.J.G.G. Magistrado

Pedro Rafael Rondón Haaz Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 01-1015

IRU/