Sentencia nº 01460 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 19 de Diciembre de 2002

Magistrada Ponente: Y.J.G.

Exp. Nº 2001-0067 Los abogados J.A.S.G., M.A.R.G. y A.A.W., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 45.169, 54.590 y 55.939, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del BANCO INDUSTRIAL DE VENEZUELA, C.A., sociedad mercantil domiciliada en Caracas, creada por Ley del 23 de julio de 1937, modificada por Decreto Presidencial N° 414 del 21 de octubre de 1999, originalmente inscrita en el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el día 15 de enero de 1938, bajo el N° 30, y posteriormente en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 21 de octubre de 1959, bajo el N° 8, Tomo 40-A., interpusieron en fecha 30 de enero de 2001, ante esta Sala Político Administrativa, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. F-125 y F-126, de fecha 29 de febrero de 2000 y sus respectivas planillas de liquidación, ambas de fecha 16 de junio de 2000, emanados del Ministro de Finanzas, mediante los cuales se impusieron multas por haber quebrantado la Cláusula Décima Tercera del Convenio suscrito entre la mencionada Institución Bancaria y dicho Ministerio, de conformidad con los artículos 101 y 102 del Código Orgánico Tributario de 1994.

El 31 de enero de 2001, se dio cuenta en Sala, y se designó ponente a la Magistrada Y.J.G., a los fines de decidir acerca de la admisibilidad del recurso de nulidad y de la acción de amparo.

Mediante diligencias de fechas 22 de febrero y 18 de septiembre de 2001, la parte recurrente solicitó se dictara la correspondiente decisión.

Por diligencias de fechas 8 de febrero, 24 de mayo, 3 de julio, 1 de agosto y 2 de octubre de 2002, los apoderados judiciales de la parte recurrente, solicitaron a esta Sala se dictara sentencia en cuanto a la admisión del presente recurso.

I

DEL RECURSO INTERPUESTO

Los apoderados judiciales de la recurrente indican en primer lugar, que su representada en fecha 29 de febrero de 2000, fue notificada de los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. F-125 y F-126 de fecha 29/2/2000, dictados por el Ministerio de Finanzas, a través de los cuales se le informa “...que el SENIAT practicó la revisión desde el mes de julio hasta agosto de 1999, de la información consignada por el Banco Industrial de Venezuela a fin de identificar si había enterado debidamente el monto recaudado por concepto de tributos nacionales de conformidad con el Convenio celebrado con ese despacho en fecha 31 de agosto de 1995...”. De igual forma, se le indicó a su representada, que “...ha enterado con retardo, por lo cual debe aplicarse lo establecido en la Cláusula Décimo Tercera del mencionado Contrato, que señala que la falta de enteramiento de los tributos y sus accesorios, dentro los plazos previstos en el Código Orgánico Tributario, deberán liquidarse los intereses correspondientes y las sanciones previstas en dicho Código, montos estos que ascienden a las cantidades de trescientos veintidós millones ciento veinticuatro mil dos bolívares con noventa y tres céntimos (Bs. 322.124.002,93) y de treinta y cinco millones setecientos setenta y tres mil ochocientos dos bolívares con noventa y nueve céntimos (Bs. 35.773.802,99)...”.

Asimismo, señalaron los apoderados judiciales del recurrente, que en fecha 16 de marzo de 2000, interpusieron recurso de reconsideración contra los referidos actos administrativos, sin que hasta la presente fecha haya sido resuelto por el Ministro de Finanzas.

Igualmente adujeron, que el 16 de junio de 2000, la recurrente fue notificada de los Oficios Nros F-633 y F-634, mediante los cuales se le remitió las Planillas de Liquidación Nros. 844 y 845 de fecha 24/3/2000, emanadas de dicho Ministerio, en las cuales se reflejan los montos supuestamente adeudados. Posteriormente, en fecha 18 de julio de ese mismo año, su representada interpuso ante el órgano que dictó los referidos actos, escrito de solicitud de suspensión de efectos contra los actos anteriormente señalados, sin que hasta la presente fecha se haya recibido respuesta alguna.

Ahora bien, los apoderados judiciales de la accionante argumentaron en el escrito recursivo lo siguiente:

1. Prescindencia del procedimiento legalmente establecido y la consecuente violación del derecho a la defensa y al debido proceso:

   Aducen los apoderados judiciales, que los actos administrativos impugnados adolecen de los vicios de inconstitucionalidad señalados, por cuanto se impuso a su representada, sanciones de multas, sin la sustanciación del procedimiento legalmente establecido, lesionando de esta manera su derecho constitucional al debido proceso, a la defensa, a ser notificada previamente de los cargos que se le imputan, y a la presunción de inocencia, lo cual determina la nulidad absoluta de los referidos actos administrativos, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de 1999.

2. Violación del derecho de propiedad:

   Señalan los apoderados judiciales de la recurrente, que el Ministerio de Finanzas al imponer a su representada el pago de una enorme cantidad de dinero (por concepto de multas) sin tener respaldo legal para ello, causó una severa lesión patrimonial, lo cual viola el derecho de propiedad, garantizado en el artículo 115 de la Constitución de 1999.

3. La Administración incurrió en falso supuesto de hecho y de derecho al emitir los actos administrativos impugnados e interpretar el alcance de las cláusulas del Convenio suscrito entre las partes:

   Que el Ministro de Finanzas al dictar los actos administrativos contenidos en los Oficios Nros. F-125 y F-126, incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, al “...pretender imputar a nuestra Representada un supuesto retardo al momento del enteramiento de los pagos percibidos por concepto de impuestos pertenecientes al Erario Público Nacional hasta por la cantidad global de...” (...) “...en atención a un supuesto retardo en el pago de tributos y accesorios, lo cual es total y absolutamente contrario a los hechos acaecidos...”.

   Para respaldar sus alegatos, los apoderados judiciales de la recurrente señalaron, que las presuntas infracciones en que incurrió su representada, se concretan en el supuesto retardo en el enteramiento de los tributos percibidos a través de títulos valores de carácter tributario, en este caso, certificado de Bonos Tributarios, los cuales en tanto instrumentos de extinción de obligaciones impositivas, deben ser previamente conformados por el Banco Central de Venezuela, antes de ser considerados como títulos valores líquidos y exigibles. Una vez hecha la conformación, procedimiento que dura aproximadamente entre 4 y 5 días hábiles, es que debe comenzar a correr el lapso de los dos (2) días hábiles para su enteramiento en la cuenta del T.N., conforme a lo previsto en el Convenio, por cuanto a partir de ese momento, nace dicha obligación. Tales circunstancias, según los apoderados judiciales de la recurrente, ponen de manifiesto el falso supuesto en que incurrió el Ministerio de Finanzas.

4. Improcedencia de las multas e intereses moratorios:

   Aducen dichos apoderados judiciales, que resulta improcedente aplicar a su representada, sanciones de índole pecuniario, mediante la aplicación de lo dispuesto en el artículo 101 del Código Orgánico Tributario. Asimismo señalan que “...La imposición de tales sanciones viola los principios constitucionales del Derecho a la Propiedad, el de la no Confiscatoriedad, en virtud de lo desproporcionado que resulta la cantidad que el Ministerio pretende injustificadamente reclamar para sí, carente de asidero contractual y legal alguno...”.

   Agregan, que el Ministerio de Finanzas al dictar las sanciones recurridas por el incumplimiento de dicho Convenio, ignoró el carácter y procedencia de las multas en materia tanto administrativa como tributaria, al pretender penalizar a un agente de percepción debido a una relación contractual y no por así determinarlo la Ley.

   Asimismo, destaca la recurrente, que dicho Convenio establece una remisión a las normas del Código Orgánico Tributario, cuando se incumpla algunas de sus cláusulas, específicamente en lo atinente al cálculo de las sanciones, sin que se verificara el principio de la existencia del dolo o culpa a los efectos de establecer presunciones de delitos tributarios, los cuales deben atender primordialmente a los elementos subjetivos que determinaron la conducta del infractor.

   Es por ello, señalan los mencionados apoderados, que “...encontrándose nuestra Representada en el supuesto previsto en los Artículos, 79 y 85 del Código Orgánico Tributario, sin que esto constituya una aceptación del Acto recurrido, en el supuesto negado que el mismo fuese procedente, solicitamos la eximente de la sanción por haber sido el mismo provocado por un cambio de criterio o dicotomía entre el sector normativo y el operativo del mencionado Ministerio, donde nuestra Representada prudentemente siguiendo el método de interpretación exegético, mantuvo su criterio de esperar la confirmación de la validez de los títulos valores “certificados de Bonos Tributarios”, por parte del ente controlador, El Banco Central de Venezuela, antes de hacer el enteramiento de los fondos.

   Con respecto a los interese moratorios, los mismos son improcedentes por cuanto en el caso que nos ocupa, se trata de un supuesto incumplimiento de una obligación contractual, y no de orden tributario, como ha pretendido hacer ver el Ministerio de Finanzas, y visto que dicha obligación fue satisfecha en tiempo oportuno, no existe deuda líquida y exigible, soporte necesario para el cobro de dichos intereses.

   II

   De la Solicitud de Amparo Cautelar Y/O solicitud SUBSIDIARIA DE SUPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO

   Ahora bien, ya expuestos los argumentos señalados por la recurrente, en lo que respecta a la nulidad de la resolución impugnada, pasa esta Sala a reproducir los premisas sostenidas por los apoderados judiciales del accionante con relación al amparo constitucional.

   Dichos apoderados judiciales, solicitan de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Constitución de 1999, en concordancia con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que la recurrente sea amparada cautelarmente a los fines de evitar que mientras se decide el presente juicio, se continúe violando los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, a ser notificada previamente de los cargos imputados, a la presunción de inocencia y a tener acceso a las pruebas.

   Entre los alegatos expuestos para sustentar la medida cautelar solicitada, tenemos que “....la imposición de una sanción administrativa a un particular sin la sustanciación de procedimiento administrativo alguno constituye uno de los vicios más graves en que la administración pública puede incurrir...” (...) “...En efecto, al no haber sido tramitado procedimiento administrativo alguno por parte del Ministerio de Finanzas, los actos administrativos mediante los cuales se imponen las sanciones a nuestra Representada pueden ser catalogados como auténticas “vías de hecho”, lesivas de los derechos constitucionales...”antes señalados.

   Igualmente, sostienen los apoderados judiciales de la accionante, para el supuesto negado que sea declarada improcedente la acción de amparo cautelar, esta Sala dicte medida cautelar de suspensión de efectos de los actos recurridos, con fundamento en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Para ello reproducen los alegatos ya expuestos en el presente recurso.

   III PUNTO PREVIO: DEL PROCEDIMIENTO Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.V.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

   Por ello, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

   Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial acción, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

   En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

   Afirmó la Sala en dicho fallo y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

   Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

   IV COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y de ser el caso, acerca de su admisibilidad y de la acción de amparo cautelar. En tal sentido, observa:

   En primer término, es preciso señalar que ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando el recurso contencioso-administrativo de nulidad sea ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, ésta última se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual, la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer del recurso de nulidad que es la acción principal.

   La Sala observa, que el fundamento esgrimido por el recurrente para fundamentar la competencia de este órgano jurisdiccional, es que el presente recurso no reviste carácter tributario, por cuanto la multa impuesta al recurrente por el retardo en el enteramiento de los fondos recaudados por concepto de tributos nacionales no deriva del incumplimiento de una obligación tributaria, sino de la potestad sancionadora de la Administración, derivada del contrato administrativo celebrado entre el recurrente y el órgano administrativo que dictó el acto recurrido.

   Ahora bien, del análisis del expediente se desprende que la multa impuesta al accionante, de conformidad con los artículos 101 y 102 del Código Orgánico Tributario de 1994, texto normativo aplicable para el momento en que se dictaron las multas recurridas, deriva de la responsabilidad que el artículo 28 eiusdem otorga a los agentes de retención o de percepción, como consecuencia del incumplimiento de las funciones inherentes a la actividad fiscal desempeñada, que en el presente caso consiste en enterar el dinero proveniente de los impuestos nacionales al Banco Central de Venezuela, lo cual evidentemente reviste carácter tributario, sin que el contrato suscrito entre el recurrente y el extinto Ministerio de Hacienda (hoy Ministerio de Finanzas) pueda desvirtuar la naturaleza tributaria que subyace en la relación jurídica constituida por el Banco Industrial de Venezuela C.A., y la Administración Tributaria, criterio ya fijado por esta Sala en decisiones Nros. 364 y 864 de fechas 14/3/2001 y 9/5/2001, respectivamente. Así se decide.

   En tal virtud, estima esta Sala que el presente caso se contrae a un recurso contencioso tributario incoado contra la multa impuesta al recurrente, de conformidad con las normas supra señaladas, por el incumplimiento en la obligación de enterar los impuestos recaudados como agente de percepción al Banco Central de Venezuela, por lo cual, atendiendo al criterio material atributivo de competencia y de conformidad con los artículos 1, 262 y 333, Parágrafo Único del Código Orgánico Tributario vigente, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, el conocimiento y decisión del asunto planteado y así se decide.

   En consecuencia, al corresponder el conocimiento del caso de autos a otro tribunal, esta Sala declara inadmisible el presente recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 84, ordinal 2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.

   V

   DECISIÓN Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, se declara INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar por los abogados J.A.S.G., M.A.R.G. y A.A.W., actuando en su carácter de apoderados judiciales del BANCO INDUSTRIAL DE VENEZUELA, contra los actos administrativos contenidos en los Oficios N° F-125 y F-126, de fechas 29 de febrero de 2000 y sus respectivas planillas de liquidación, ambas de fecha 16 de junio de 2000, emanados del Ministro de Finanzas.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de diciembre del año 2002. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Magistrada-Ponente

   Y.J.G.

   La Secretaria,

   ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   YJG/ejh

   Exp.Nº: 2001-0067

   En diecinueve (19) de diciembre del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 01460.