Decisión de Juzgado Superior Septimo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 31 de Marzo de 2011

Exp. Nº 2625-09

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR SÉPTIMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

200° y 151°-

PARTE RECURRENTE: CAFÉ BODEGON CHENAI C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda en fecha 27 de marzo de 2009, bajo el Nº 40, Tomo 65-A.

APODERADOS JUDICIALES DE LA RECURRENTE: D.R.C. y R.J.R.C., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 71.174 y 68.679, respectivamente.

PARTE RECURRIDA: Servicio Autónomo Municipal de Administración Tributaria del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda.

APODERADA JUDICIAL DE LA RECURRIDA: V.A.M.L., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 137.205.

MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad ejercido conjuntamente con A.C. y Medida Cautelar de Suspensión de Efectos contra la Resolución Administrativa Nº CJ7 DSF/022-2009 de fecha 27 de octubre de 2009, dictada por la Superintendencia Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, mediante la cual se impuso cierre de establecimiento comercial y sanción de multa equivalente a Cincuenta Unidades (50 UT).

Realizado el sorteo y distribución de la causa por parte del Juzgado Superior Primero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (en sede distribuidora), correspondió su conocimiento a este Juzgado, quien le dio entrada en fecha 20 de noviembre de 2009, siendo distinguida con el Nº 2625-09.

En fecha 27 de noviembre de 2009, se solicitaron los antecedentes administrativos que guarda relación con la presente causa, según consta de Oficio Nº 1766-2009, cuya consignación en autos consta en fecha 15 de enero de 2010. Posteriormente, el 18 de enero del mismo año, el Tribunal admitió el recurso principal, declaró improcedente la acción de a.c., negó la medida cautelar de suspensión de efectos y ordenó practicar las notificaciones de ley.

Ulteriormente, en fecha 08 de febrero de 2010, resolvió acordarse la suspensión de los efectos del acto administrativo objeto de impugnación, para lo cual se exigió a la recurrente una fianza equivalente a ciento cincuenta unidades tributarias (150 UT) a fin de garantizar las resultas del juicio; a tal efecto se ordenó la apertura de un cuaderno separado, en cuya pieza se pronunciaría el Tribunal sobre la oposición que se hiciere a la medida cautelar.

En fecha 15 de marzo de 2010, el Tribunal levantó la medida cautelar de suspensión de efectos por falta de consignación de la fianza; seguidamente, el 17 del mismo mes y año, ordenó librarse cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Posteriormente, el 15 de junio de 2010, el Tribunal a pedimento de la parte interesada, resolvió acordar nuevamente la solicitud cautelar de suspensión de efectos, y por cuanto cursaba a los folios 85 al 91 de la segunda pieza, contrato de fianza judicial Nº 300108-7850, este Órgano Jurisdiccional hizo valer el contenido de la misma y eximió a la recurrente de presentar una nueva.

Cumplido el lapso para presentar los informes y todas las formas del procedimiento y, siendo la oportunidad de dictar sentencia en la presente controversia, este Tribunal lo hace en los siguientes términos:

-I-

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Narra el apoderado judicial de la parte recurrente, que en fecha 12 de abril de 2009, su representada suscribió contrato de arrendamiento a objeto de recibir un inmueble situado en la Urbanización Chuao, Calle Araure, Quinta Los Leones, PC 38, del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda.

Señala que en fecha 29 de septiembre de 2009, recibió una inspección fiscal por parte de funcionarios adscrito a la Dirección Sectorial de Fiscalización de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, dejando constancia en acta de esa misma fecha que el establecimiento comercial no poseía Licencia de Actividades Económicas.

Aduce que previamente a esa inspección fiscal, su representada inició actividades comerciales, tales como venta de alimentos y bebidas no alcohólicas para el consumo dentro y fuera del establecimiento.

Manifiesta que en fecha 30 de septiembre de 2009, la representación legal de la empresa –hoy recurrente- acudió a la Dirección Sectorial de Fiscalización del Servicio Autónomo Municipal de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, a efectos de gestionar lo conducente para la obtención del permiso respectivo.

Expone que en fecha 06 de octubre de 2009, se produjo la notificación de la empresa sobre el contenido de la resolución impugnada, en cuyo resuelto se impuso sanción de multa y orden de cierre del establecimiento comercial, la cual a su decir, constituyó una vía de hecho, por cuanto el acto administrativo nada establece al respecto.

Explana que con posterioridad a ello, su representada se dirigió a la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, a fin de presentar escrito de alegatos y probanzas contra la decisión tomada por esa instancia administrativa.

Indica que el organismo recurrido estampó calcomanías en la entrada de acceso del establecimiento comercial en señal de “Clausurado” y que éstas además señalan palabras de “infractores”, advirtiendo sobre medidas punitivas de arresto, en supuesto de desacato a la orden administrativa.

Afirma que para la época en que fue dictada la resolución impugnada, no se habían logrado culminar los trámites administrativos para la obtención de la Licencia de Actividades Económicas, sin embargo, la Alcaldía había asignado una cuenta provisional de Actividades Económicas para que la empresa honrara su obligación de pagar los impuestos correspondientes.

Esboza que igualmente la Alcaldía recurrida, otorgó un permiso de publicidad comercial fija del inmueble, y que en virtud de ello, ha cumplido cabalmente su obligación de pagar el impuesto municipal correspondiente, lo que en su decir, pone de manifiesto la buena fe e intención de la empresa de llevar a cabo sus actividades económicas.

Recalca que su representada consignó la documentación requerida por la Alcaldía del Municipio Baruta, con ocasión a la visita fiscal y orden de comparecencia, no obstante, se le abrió un procedimiento administrativo que concluyó con la resolución objeto de impugnación, en franca violación al principio de seguridad jurídica, confianza legitima y buena fe.

Sostiene que el actuar de la recurrida, configura el desconocimiento de la confianza legítima que se había generado, pues en la oportunidad en que le fue asignado un punto de cuenta provisional, se le hizo creer que no sería objeto de sanción mientras obtuviera la respectiva licencia, por otorgarle la condición de contribuyente sin licencia, así como el permiso de publicidad comercial fija del inmueble.

Arguye que la figura de contribuyente sin licencia, es permitida por el ordenamiento municipal y, que la misma autoriza el inicio de actividades económicas sin la permisología correspondiente, por lo que ahonda sobre la presunta violación de la confianza legítima, ya que en su criterio, estaba autorizada para desplegar sus actividades y, que mal pudo ser objeto de sanción alguna.

Finalmente, solicita "… ADMITA el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por razones de Inconstitucionalidad e Ilegalidad conjuntamente con Acción de A.C. e igualmente declare PROCEDENTE la media (sic) cautelar de amparo requerida de la Resolución Impugnada signada con el Nº CJ/DSF/022-2009, de fecha de fecha veintisiete (27) de octubre de 2009, dictada por el Superintendente Tributario de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, por medio de la cual sancionó a CAFÉ BODEGÓN CHENAI, C.A, con multa y la orden de cierre y en consecuencia permita a CHUAO CHENNAI; C.A.…”.Resaltado en negritas y subrayado del texto.

-II-

DE LOS INFORMES DE LA RECURRENTE

Ratifica haber iniciado sus actividades comerciales dentro de la jurisdicción del municipio accionado, a quien le honró las obligaciones tributarias a través de la cuenta provisional que le había asignado para ello.

Relata que el Municipio le autorizó el despliegue o explotación del ramo comercial, resultando por ende falso encontrarse en los supuestos del artículo 103 de la Ordenanza Sobre Actividades Económicas, de Industria, Comercio, Servicios o de Índole Similar en el Municipio Baruta del Estado Miranda.

Estatuye que en la oportunidad en que la recurrida le asignó un número de cuenta provisional para el pago de los tributos (contribuyente sin licencia), hizo presumir que la empresa reunía los requisitos necesarios para el desenvolvimiento de la actividad comercial, generándose la certeza del principio de confianza legítima, lo que la condujo a confiar en una apariencia de legalidad, lo cual con posterioridad, no concuerda con los actos que hoy se cuestionan.

Reitera que la resolución hoy impugnada causó gravámenes a la empresa, toda vez que en un principio la Alcaldía recurrida facilitó los medios (cuenta provisional) para que se pudieran desplegar las actividades comerciales sin la correspondiente licencia, generando con ello una expectativa legítima.

Agrega que a través de esa cuenta provisional que le fue asignada, se realizaron los pagos de impuestos y, que esto constituye prueba fehaciente que demuestra que la empresa se encontraba autorizada por el Municipio para el ejercicio de su actividad comercial.

Esgrime que la empresa asumió estar autorizada y aceptada como un contribuyente que ejercía legalmente actividades económicas en el Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, quien a efectos de honrar las obligaciones derivadas de la Ordenanza sobre Actividades Económicas cumplió y ha cumplido con los deberes fiscales causados por el desarrollo de su actividad comercial.

Explica que la Administración Tributaria pretende evadir el hecho cierto que ha consentido y autorizado el ejercicio de las actividades comerciales de la empresa, dejando entrever una diferencia entre lo qué es una la Licencia de Actividades Económicas y el pago de los impuestos municipales, siendo que a su decir, ambas resultan indisolubles entre sí y, que la existencia de una se requiere para el cumplimiento de la otra.

Finalmente solicita que el presente Recurso Contencioso Administrativo sea declarado con lugar por haberse violado la confianza legítima y en consecuencia sea declarado sin efecto el acto administrativo impugnado.

-III-

DE LOS INFORMES DE LA RECURRIDA

En cuanto a la vulneración del derecho de la libertad económica, invoca sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, señalando que esta garantía tiene rango constitucional, pero no era absoluta pues admite limitaciones en razón del interés general o social y, siempre que dichas limitaciones las imponga una norma con rango de ley nacional, estadal o municipal. Es por ello, que a su juicio, el Municipio Baruta no había vulnerado el derecho a la libertad económica, toda vez que se limitó a ejercer una actividad de control que le corresponde en ejercicio de sus potestades fiscalizadoras, dirigidas a verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico local y, en el caso concreto la imposición de las sanciones que el propio cuerpo normativo prevé luego de la debida sustanciación del procedimiento administrativo legalmente establecido.

En relación a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, invoca algunos conceptos doctrinarios y, sostiene que la sola calificación de contribuyente sin licencia no otorga el derecho ni equivale al ejercicio legal de la actividad comercial, ya que tomando en cuenta la existencia de las disposiciones municipales establecidas en la Ordenanza sobre Actividades Económicas, existe la obligatoriedad de obtener la Licencia de Actividades Económicas previo al inicio de la Actividad Comercial, por lo que ratifica la vigencia del principio relativo a que la ignorancia de la ley no excusa de su cumplimiento.

Agrega, que desde el momento en que el representante legal de la recurrente compareció en la sede de la Administración Tributaria Municipal y suscribió el acta de fecha 29 de septiembre de 2009, se encontraba en pleno conocimiento que su conducta de haber iniciado su actividad económica sin haber obtenido la Licencia de Actividades Económicas, estaba sujeta a las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico municipal.

Relata que en el transcurso del presente juicio, quedó demostrado que la recurrente no había realizado gestión alguna para la obtención de la licencia, lo cual excluye su buena fe y, en ese sentido promovió Oficio Nº 094 de fecha 17 de febrero de 2010, suscrito por la Sindico Procurador Municipal del Municipio Baruta y, Oficio Nº 330 recibido en fecha 24 de febrero de 2010, suscrito por la Directora de Ingeniería Municipal, mediante los cuales se informa que no reposan solicitud alguna de constatación de Uso correspondiente a la Quinta Los Leones.

Aduce que la invocación de la confianza legitima no puede fundamentarse en el desconocimiento de las normas vigentes y, en virtud que no hubo incertidumbre sobre su aplicación efectiva ni dudas surgidas en el particular ante la conducta asumida por la Administración, la cual no realizó cambio alguno sobre la interpretación de las normas aplicables, no es procedente el alegato de vulneración del principio de confianza legitima y seguridad jurídica.

En cuanto al alegato sobre la vía de hecho, señala que en el acta suscrita por la Administración y la recurrente en fecha 30 de septiembre de 2009, esta última declaró expresamente que se comprometía a realizar la solicitud y los tramites correspondientes para la obtención de la Licencia de Actividades Económicas, sin perjuicio de las sanciones establecidas y aplicables de conformidad con las ordenanzas vigentes que regulan la materia, por lo que no se materializa la vía de hecho alegada, ni se verificó trasgresión al principio de confianza legitima, cuando posterior a la verificación fiscal practicada, la Administración notificó a la mencionada sociedad mercantil del inicio del procedimiento administrativo.

Finalmente poner en conocimiento al Tribunal, que la parte recurrente no ha realizado los tramites para la obtención de la correspondiente Licencia de Actividades Económicas, a fin de regularizar su situación dentro de la jurisdicción del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, pues no ha peticionado la conformidad de uso correspondiente ante la autoridad urbanística municipal, siendo éste su primer trámite requerido a fin de obtener la permisología en referencia, en consecuencia pide se desestimen los alegatos formulados por la recurrente y se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado en su contra.

-IV-

DE LOS INFORMES DEL MINISTERIO PÚBLICO

En la oportunidad correspondiente, el abogado C.E.R. C, debidamente inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 88.347, en su carácter de Fiscal Décimo Quinto a Nivel Nacional con competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, presentó escrito de informes en los siguientes términos:

Señala que el acto versa sobre la sanción impuesta a un local comercial de multa y, cierre del mismo para continuar ejerciendo su derecho a la libertad económica.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, los administrados deben obtener licencia de actividades económicas para dedicarse a cualquier actividad de tipo económica en el Municipio Baruta del Estado Miranda.

Que debió haberse solicitado y aprobado la necesaria licencia de actividades económicas a los fines que el hoy recurrente procediera a ejercer su derecho a la libertad económica.

Que la exigencia de la licencia de actividades económicas, obedece al cumplimiento de lo previsto en la normativa que regula la materia, pues si bien existen derechos constitucionales como el derecho a la libertad económica, también estos derechos tienen sus limitaciones y están sujetos a regulaciones dentro del ordenamiento jurídico.

Que el administrado debió haber solicitado la licencia de actividades económicas y, luego de esta ser aprobada dedicarse al ejercicio de su derecho a la libertad económica de conformidad con la Ordenanza.

Que la Administración Municipal abrió y sustanció el correspondiente procedimiento administrativo en aras de salvaguardar el derecho a la defensa y al debido proceso.

Que en la Resolución hoy impugnada se multa a la empresa con una sanción de 50 UT y asimismo impone la sanción de clausura del establecimiento comercial, pero que si bien se observa una multa equivalente a 50 UT, no se le sanciona nuevamente a la misma hasta un máximo de 200 UT, a tenor de lo previsto en la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Baruta del Estado Miranda, procediéndose directamente y solo a través de la imposición de una multa de 50 UT a la clausura del establecimiento hasta tanto se obtenga la Licencia de Actividades Económicas, cuando lo ajustado a derecho era continuar con el procedimiento de multa hasta alcanzar un máximo de 200 UT y, luego en ese caso de no haber obtenido la licencia proceder al cierre del establecimiento comercial, por lo que a juicio de la representación fiscal no se garantizó el debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.

Finalmente considera que el presente Recurso Contencioso Administrativo debe ser declarado con lugar y se decrete la nulidad del acto a tenor de lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así lo solicita.

-V-

DE LA COMPETENCIA

Considera oportuno este Juzgado, pronunciarse sobre la competencia que ostenta para conocer y decidir la presente acción, y al respecto expone: Si bien es cierto, el acto impugnado resulta emanado de la Administración Tributaria del Municipio Baruta, podría vislumbrarse una inexacta impresión sobre la cual, se afirma que la competencia para conocer de estos recursos, resulte atribuible a los Juzgados Superiores con competencia en lo Tributario, de acuerdo a las previsiones de los artículos 185 y 164 del Código Orgánico Tributario, no menos cierto es que este Tribunal, ha venido sosteniendo que para determinar la competencia atributiva de los asuntos, deben observarse los principios que desarrollan la delegación material de la competencia, y en modo expreso ha destacado que la conclusión final tras la aplicación de los mismos, es que: 1) Si el acto deriva de la aplicación del tributo o sus accesorios, la competencia para conocer de los recursos que se incoen en contra del mismo corresponderá a la competencia tributaria, independientemente del órgano que dicte el acto; 2) Si el acto no tiene vinculación alguna con el tributo o sus accesorios, la competencia para conocer de los recursos que se incoen en contra del mismo, corresponderá a los Tribunales Contencioso Administrativos, aún cuando el acto sea dictado por una autoridad tributaria.

Sobre este punto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha (29) de marzo del año dos mil uno (2001) con ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini (Caso Class M.V. Publicidad Compañía Anónima Vs. Dirección de Liquidación de Rentas Municipales del Municipio Chacao), se ha pronunciado sosteniendo:

…Ahora bien, esta Sala observa que, los actos administrativos recurridos tienen como origen una controversia de contenido urbanístico, fundamentados en las Resoluciones Nos. 00000100 y 00000101, dictadas en aplicación de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial de la Alcaldía del Municipio Chacao, de fecha 27 de abril de 1994, que establece los requisitos y condiciones para la colocación de avisos publicitarios según sus dimensiones, peso y altura, motivo por el cual la naturaleza jurídica de los actos impugnados, mediante los cuales se impone la sanción de desmantelamiento de avisos publicitarios en ejecución de la citada Ordenanza es, sin lugar a dudas, de índole administrativa….

En este mismo orden de ideas, resulta evidente que el origen de la controversia, nace de la ejecución de las citadas Resoluciones, que independientemente de que establecen que “contra la presente resolución, podrá intentar el Recurso Contencioso Tributario, previsto en el artículo 187 del Código Orgánico Tributario por ante los Tribunales Contencioso Tributarios”, no constituyen de modo alguno actos de contenido tributario, por cuanto no están determinando tributos ni aplicando sanciones por ilícitos fiscales.

De los artículos parcialmente transcritos, se desprende entonces que las resoluciones dictadas en virtud de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial del Municipio Chacao, no constituyen actos de contenido tributario, razón por la cual el objeto y conocimiento de la presente causa no corresponde a los Tribunales de la especial Jurisdicción Contencioso Tributaria. Así se declara…

. (Negritas de este Tribunal).

Del citado extracto se desprende que, independientemente de la apariencia natural que pudiera entenderse del contenido del acto que se pretenda impugnar, no basta con inferir a priori que, por su contenido, deba obedecerse una ciega regla para modificar, sustraer o desconocer, la verdadera atribución de la competencia; será necesario que -de manera minuciosa- se observe la naturaleza del acto, y luego de razonar la trascendencia de la misma, sobre aspectos de índoles administrativos (procedimientos y/o regulaciones) o tributarios (impuestos y/o sanciones de naturaleza fiscal), se puede puntualizar el ámbito de competencia del quid sometido a juicio. Por tales razones, y dado que el objeto del presente recurso está destinado a lograr la nulidad de un acto administrativo, que en nada modifica -o sanciona- consecuencias derivadas sobre el pago o reconocimientos de tributos, este Despacho Judicial se acredita la competencia para conocer y decidir la presente controversia. Y así se decide.

-IV-

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Al analizar el fondo de la presente controversia se evidencia, que la misma gira en torno a la pretendida declaratoria de nulidad de la Resolución Nº CJ/DSF/022-2009, de fecha 27 de octubre de 2009, dictada por el Superintendente Tributario de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Bolivariano de Miranda, mediante la cual se impuso sanción de multa equivalente a cincuenta unidades tributarias (50UT) y cierre del establecimiento comercial en el que la recurrente ejercía su actividad económica.

A fin de fundamentar la pretensión de nulidad, se observa que la parte recurrente denunció la trasgresión de los principios de seguridad jurídica, confianza legitima y buena fe, toda vez que a su decir, la resolución impugnada y la presunta actuación arbitraria desplegada por la recurrida de imponer el cierre del establecimiento, desconoció que esa autoridad administrativa con antelación había creado, generado y consolidado una confianza legitima en la empresa, en el sentido, que la misma no sería objeto de sanción alguna, hasta tanto obtuviera la respectiva permisología para desplegar su actividad comercial, en virtud que fue reconocida como contribuyente sin licencia, se le otorgó un permiso de publicidad del establecimiento y, la acreditación de una cuenta provisional para el pago de los impuestos derivados del ejercicio de su actividad comercial, que honra a través del cumplimiento de sus obligaciones tributarias, lo que a su decir, pone de manifiesto la buena fe e intención de la empresa en ajustar su actividad conforme a derecho; por todo esto, considera que sus actividades económicas como contribuyente sin licencia, eran viables y legítimas según las normativas vigentes en el Municipio.

En efecto, se desprende de los argumentos esbozados por la recurrente, que la autoridad administrativa le había consolidado la certeza de no ser sancionada en forma alguna, hasta tanto obtuviera la respectiva permisología para desplegar su actividad comercial; que tal certeza o certidumbre se derivó del reconocimiento que hizo la Administración Municipal a la empresa como “contribuyente sin licencia”, y que se reforzó con el otorgamiento del “permiso de publicidad del establecimiento comercial” que le fuere acordado por la Alcaldía para realizar su actividad económica y, por la acreditación de una “cuenta provisional”, para que la empresa pudiera honrar sus obligaciones tributarias como en efecto lo venía haciendo; elementos éstos, que a su decir, ponen de manifiesto su buena fe e intención de ajustar su actividad económica conforme a derecho, además de ser permitido según las normativas locales del Municipio vigentes para la época.

Frente a tales argumentos, refuta la representación judicial de la parte recurrida, que el Municipio ejerció sus potestades fiscalizadoras, para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico local, para el despliegue de su explotación comercial, de cuya intervención se concluyó que la empresa recurrente había iniciado su actividad económica sin el correspondiente permiso, por lo que resultaba procedente la imposición de las sanciones hoy cuestionadas; recalcando asimismo, que la calificación dada a la empresa como “contribuyente sin licencia”, no otorgaba el derecho ni equivalía al ejercicio legítimo de la actividad comercial por ella desarrollada, pues, la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio, exige con obligatoriedad la obtención de la Licencia de Actividades Económicas, máxime cuando a su decir, quedó desvirtuada la buena fe de la empresa, en el sentido, que a la fecha no existían pruebas que demostrasen las gestiones presuntamente efectuadas para la obtención de la permisología en referencia.

Ahora bien a los efectos de esclarecer el punto que nos atañe, se hace necesario efectuar algunas consideraciones previas sobre los principios de seguridad jurídica y confianza legitima, presuntamente vulnerados por la actuación administrativa que hoy se recurre y, en ese sentido, encontramos que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 578 de fecha 30-03-2007, sostuvo que:

La confianza legítima o expectativa plausible se encuentra estrechamente vinculada con el principio de seguridad jurídica, el cual refiere al carácter del ordenamiento jurídico que involucra certeza de sus normas y, consiguientemente, la posibilidad de su aplicación, toda vez que lo que tiende es a la existencia de confianza por parte de la población del país, en el ordenamiento jurídico y en su aplicación. De allí que comprenda:

1. - El que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes.

2. - Que la interpretación de la ley se haga en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legitima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.

Así lo ha reconocido esta Sala en diversos fallos, entre los cuales cabe indicar el número 345 del 31 de marzo de 2005 (Caso: Funeraria Memorial, C.A.), en donde señaló:

“Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad.

…(omissis)…

La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema.

En ese mismo orden de ideas, la Sala Constitucional estableció un criterio jurisprudencial, que posteriormente fue ratificado por el Magistrado Pedro Rondon Haaz, en sentencia Nº 2078 de fecha 27 de noviembre de 2006, dejando asentado que:

“…La expectativa legítima es relevante para el proceso. Ella nace de los usos procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son contrarios a derecho.

De igual forma el Magistrado Pedro Rondon Haaz concluyó:

…Con la anterior afirmación, la Sala le dio valor al principio de expectativa plausible, el cual sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen de la misma manera como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares…

Así las cosas, se infiere que la confianza legitima se encuentra vinculada al principio de seguridad jurídica; ambos principios, persiguen que una determinada población tenga certeza de la vigencia sobre la aplicación e interpretación que se le da a un ordenamiento jurídico; tales principios en términos generales, comprenden que los derechos adquiridos no sean arbitrariamente vulnerados, como consecuencia de la modificación que se haga a una ley y, que la interpretación de sus normas se realicen en forma pacífica y reiterada, para que ello, permita crear en las personas certidumbre jurídica.

Por otra parte, se colige que la confianza legitima o expectativa pausible, nace de los usos procesales adaptados a las partes para que puedan ejercitar sus derechos; dicho principio, se basa en la convicción que tienen lo particulares en que los órganos jurisdiccionales actúen del mismo modo como lo han venido haciendo frente a casos análogos.

Ahora bien, en cuanto al principio de seguridad jurídica, la Sala Constitucional en sentencia de fecha 16 de octubre de 2009, reiteró que en todo Estado de Derecho, se debe reconocer y respetar el principio a la seguridad jurídica, según el cual la normativa vigente debe ser aplicada con la mayor certeza y transparencia posible.

Asimismo, la precitada Sala en sentencia de fecha 28 de marzo de 2008, señaló que:

… el principio de seguridad jurídica, supone que los cambios en el sentido de la actuación del Poder Público, no se produzcan en forma irracional, brusca, intempestiva, sin preparar debidamente a los particulares sobre futuras transformaciones, pues ello, atentaría contra las expectativas de continuidad del régimen legal y de los criterios preexistentes.

En el orden de las ideas anteriores, G.M. (Derecho Constitucional Vol. I. Valencia: Cuarta Edición. pág. 65) afirma, que la seguridad jurídica consiste en la “...regularidad o conformidad a Derecho y la previsibilidad de la actuación de los poderes públicos y, muy especialmente, de la interpretación y aplicación del Derecho por parte de las Administraciones públicas y los jueces y tribunales”.

En criterio del referido autor, dicho principio, propugna la exclusión del comportamiento imprevisible generador de inseguridad jurídica, pues “...sólo en un ordenamiento en la que la seguridad jurídica sea un principio predominante pueden los ciudadanos defender adecuadamente sus intereses y derechos.” (Sentencia n.° 464/08)

De la misma manera, Villar Palasí Derecho Administrativo. España: Universidad de Madrid 1968, 143) apunta, que la confianza legítima tiende "...en esencia a la necesaria protección por medio de los tribunales frente al acto arbitrario

, es decir, plantea la noción de previsibilidad en el comportamiento y en la aplicación del derecho por los Poderes Públicos, lo cual supone proporcionar un margen de certeza en la actuación del Estado…”

De lo anterior se desprende que el principio de seguridad jurídica, procura que los cambios derivados de la actuación de los Poderes Públicos, no se produzcan en forma repentina, sin orientar adecuadamente a los particulares sobre futuras transformaciones o modificaciones, pues caso contrario, atentaría contra la certeza que se tiene sobre la interpretación y aplicación de un sistema legal y de los criterios preestablecidos al respecto. En otros términos, este principio está encaminado a consolidar una confianza en los particulares sobre un determinado ordenamiento jurídico y su aplicación, ya que la Administración no puede utilizar las normas jurídicas de manera caprichosa, errada o alterando su sentido y alcance, menos aún cuando traten de normas que revistan carácter sancionatorio, pues debe circunscribir su actuación, en base a la situación fáctica que haga procedente encuadrar el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.

Ahora bien, el artículo 4 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicio o de índole similar del Municipio Baruta del Estado Miranda, dispone:

Toda persona natural o jurídica que pretenda desarrollar habitualmente actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, en o desde el Municipio Baruta, deberá obtener previamente la autorización por parte de la Administración Tributaria Municipal denominada Licencia de Actividades Económicas, la cual será expedida mediante un documento que deberá ser exhibido en un sitio visible del establecimiento

. Resaltado y cursiva del Tribunal.

De la norma citada supra, se infiere que aquellas personas (naturales o jurídicas) que pretendan desplegar alguna explotación económica de industria, comercio, servicios o de índole similar, dentro o desde la jurisdicción del Municipio Baruta, deberán obtener el permiso correspondiente por parte de la Administración Tributaria, siendo determinante que dicha autorización sea concedida antes del ejercicio de la actividad económica.

Así las cosas y al a.e.c.c. se evidencia que la Superintendencia de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta, mediante acto Nº SEMAT/DSF-UII-AE-022-09-2009, de fecha 05 de octubre de 2009, dio inicio al procedimiento administrativo sancionador, a los fines de determinar el cumplimiento por parte de la Sociedad Mercantil CAFÉ BODEGON CHENAI C.A., de la obligación administrativa contenida en el artículo 77 eiusdem, y ordenó practicar la notificación del representante legal de dicha empresa, a los fines que presentara sus alegatos y defensas.

Asimismo se constató que la autoridad municipal, determinó la responsabilidad de la empresa en la inobservancia del contenido del artículo 4 y numeral 1 del artículo 77 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas, procediendo al efecto a sancionarla a través de Resolución Nº CJ/DSF/022-2009, de fecha 27 de octubre de 2009, que resuelve imponer una multa pecuniaria equivalente a Bolívares Fuertes dos mil setecientos cincuenta (BsF. 2.750), y orden de cierre del establecimiento comercial, hasta tanto obtuviera la Licencia de Actividades Económicas, ello a tenor de lo preceptuado en el artículo 103 eiusdem, que reza lo siguiente:

…El contribuyente o responsable que inicie actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar sin obtener previamente la Licencia de Actividades Económicas, será sancionado con multa equivalente a cincuenta unidades tributarias (U.T), la cual se incrementará en cincuenta unidades tributarias (50 U.T) por cada nueva infracción, hasta un mínimo de doscientas unidades tributarias (200 U.T), procediendo en todo caso la Administración Tributaria Municipal a la clausura del establecimiento hasta tanto obtenga la Licencia de Actividades Económicas…

El artículo en referencia establece de manera simultánea dos sanciones (multa y cierre) al contribuyente o responsable que inicie actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, sin haber obtenido previamente la permisología correspondiente. En el caso concreto, la Administración encuadro el supuesto de hecho y aplicó la consecuencia jurídica de la norma en referencia, en marco del procedimiento administrativo de sanción que instauró contra la hoy recurrente, dada la verificación de la falta a una de sus obligaciones administrativas, como lo era el obtener la Licencia de Actividades Económicas, a que alude el numeral 1 del artículo 77 de la Ordenanza ut supra mencionada.

Cursa al folio veintitrés (23) del Expediente Administrativo, Acta 150/ ll-2009, de fecha 30 de septiembre de 2009, en donde el representante judicial de la empresa CAFÉ y BODEGON CHENAI, C.A., afirma que: “...la empresa no posee Licencia de Actividades Económicas, y me encuentro en total disposición para realizar los tramites correspondientes a fin de ponerme a derecho y cancelar los impuestos de la misma correctamente…”.

De lo anterior, resulta indiscutible que la recurrente desplegó su actividad económica sin haber obtenido con antelación el respectivo permiso para ello, siendo esta una obligación administrativa, a tenor de lo previsto en el numeral 1 del artículo 77 de la Ordenanza ut supra mencionada. Sin embargo, se observa que la parte recurrente, pretende argumentar que la Administración le vulneró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, al considerar que sus actividades económicas eran posibles sin la obtención previa de la licencia para ello, amparándose en un permiso de publicidad comercial que le había sido conferido por la propia Administración y, la asignación de una cuenta provisional para el pago de los impuestos derivados de su actividad económica que al efecto venía honrando. En otros términos, deja entrever al Tribunal, que su conducta se encuentra amparada por el cumplimiento de obligaciones y circunstancias que le permiten explotar su actividad comercial aún sin el correspondiente permiso. De allí, que denuncie la vulneración de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y la buena fe, al considerar que tenía consolidada la certeza o certidumbre de poder desplegarse sin temor de ser sancionada por la Administración. Tales argumentos, demuestran la confusión evidente de sus obligaciones tributarias con sus deberes administrativos. Ante tal circunstancia y por cuanto todas estas denuncias se relacionan entre sí, por virtud de la interpretación del artículo 204 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es por lo que este Tribunal considera pertinente analizar su contenido y alcance que es del tenor siguiente:

Artículo 204. El hecho imponible del impuesto sobre actividades económicas es el ejercicio habitual, en la jurisdicción del Municipio, de cualquier actividad lucrativa de carácter independiente, aún cuando dicha actividad se realice sin la previa obtención de licencia, sin menoscabo de las sanciones que por esa razón sean aplicables

. (Subrayado de este Tribunal).

Clara es la ley en referir que, el hecho imponible «presupuesto de naturaleza jurídica o económica, fijado por la ley para configurar cada tributo, y cuya realización origina el nacimiento de una obligación tributaria» del impuesto sobre actividades económicas, se causa o tiene su origen legal, no en la obtención de la licencia correspondiente, sino en el resultado de cualquier actividad lucrativa -de carácter independiente- que alguna persona ejecute dentro de un determinado Municipio; no obstante, la Ley es clara en establecer, que si bien se podrá ejecutar cualquier actividad lucrativa sin la previa obtención de la licencia de actividades económicas, ello no quebrantará en modo alguno, la aplicación de las sanciones que, por esa razón (no tener la licencia), sean procedentes.

Es necesario destacar que históricamente en materia tributaria, corresponde a las autoridades locales, expedir licencias o patentes a las personas dedicadas al comercio o actividades comerciales dentro del límite de su jurisdicción, a cambio de una contraprestación o pago de tributos. De modo que, esta contraprestación por el tráfico de actividades comerciales dentro de una jurisdicción, es captada a través del principio de contribución de las cargas públicas (Art. 133 del Texto Constitucional). De allí que deban ramificarse de manera inequívoca los deberes administrativos de las obligaciones tributarias, pues el legislador en materia de recaudación de tributos sólo se atiene a la configuración del hecho imponible, sin apreciar aquellas circunstancias que pudieran causar una consecuencia jurídica de tipo administrativo, distinta a la recaudación de los ingresos públicos (sanciones de multa, cierre temporal, etc.).

En atención a ello, debe concluirse que la declaración de impuestos y consecuente pago de tributos se origina por el ejercicio de actividades comerciales, en virtud que la materialización del hecho imponible produce la obligación de naturaleza mercantil de pagar los tributos, sin embargo, dicho pago no es una causa que releve al contribuyente de cumplir con todos aquellos deberes establecidos legalmente para desempeñar la actividad lucrativa, entre ellas la obtención de la Licencia de Actividades Económicas. En consecuencia, no constituye una conducta ajustada a la buena fe pagar los tributos, sino que dicho pago constituye una obligación tributaria como contraprestación al ejercicio de una actividad económica, que no exime el resto de los deberes administrativos que pesan sobre el contribuyente.

Siendo ello así, considera esta Juzgadora que la Administración Municipal no fue caprichosa, ni erró o alteró la norma sancionatoria, pues lejos de hacerlo, demostró una conducta responsable al aplicarla de manera idónea, objetiva y transparente, ajustándola con la situación fáctica comprobada tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional. En consecuencia, mal puede la parte recurrente, alegar que se vulneró la confianza que tenía sobre el ordenamiento jurídico aplicable, tergiversando la interpretación que se le ha venido dando de manera pacífica y reiterada a lo preceptuado en el artículo 204 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y, autoconsolidando de manera errónea se autoconsolidó una certeza sobre su contenido y alcance para justificar la conducta desplegada sin haber obtenido el permiso correspondiente, considerando que el cumplimiento de sus obligaciones tributarias demostraban la buena fe con que desarrollaba su actuación, razón por la cual se desecha del proceso dicha imputación por resultar infundada y así se declara.

Ahora bien, este Tribunal disiente de la conclusión arrojada por la representación del Ministerio Público, en cuanto a que el Ente Municipal transgredió el debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, ya que en su criterio, la Administración interpretó y aplicó erradamente lo previsto en el artículo 103 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas de Industria, Comercio, Servicio o de Índole Similar del Municipio Baruta del Estado Miranda, pues a su decir, la recurrida previo a la orden de cierre del establecimiento comercial, debió aplicar multas sucesivas hasta alcanzar un máximo de 200 UT, y sólo en caso de haber sido infructuosa la obtención de la Licencia por parte del establecimiento, ordenar su clausura; sin embargo, dicho argumento en criterio de quien aquí suscribe, resulta erróneo, pues el artículo 103 eiusdem, establece sanciones simultáneas, a saber, “… multa equivalente a cincuenta unidades tributarias (U.T), la cual se incrementará en cincuenta unidades tributarias (50 U.T) por cada nueva infracción, hasta un mínimo de doscientas unidades tributarias (200 U.T), procediendo en todo caso la Administración Tributaria Municipal a la clausura del establecimiento hasta tanto obtenga la Licencia de Actividades Económicas…”. En otros términos, el precepto en referencia establece dos (02) supuestos sancionatorios de aplicación paralela, el primero: imposición de una multa, que podría incrementarse hasta un mínimo de 200 UT, por cada nueva infracción y, el segundo: clausura del establecimiento hasta tanto el contribuyente o responsable, obtenga la referida licencia. De la interpretación literal que se le da a la norma, se desprende que no es necesario el incremento sucesivo de multas hasta alcanzar las 200UT para poder ordenar el cierre del local, pues ésta última sanción ha de aplicarse de manera simultánea con la imposición. Así pues, visto que la Administración aplicó ambas medidas sancionatorias –como era su deber-, resulta infundado la aseveración formulada por la representación de la Vindicta Pública que refiere la violación al debido proceso, ya que en modo alguno ello se materializó, en razón de las consideraciones precedentemente explanadas en la motiva del presente fallo, motivo por el cual se desestima del proceso. Así se declara.

Conforme a los anteriores razonamientos, desestimados como han sido los alegatos de la parte recurrente y de la representación del Ministerio Público, y siendo que el Municipio recurrido luego de sustanciar el respectivo procedimiento administrativo, aplicó con objetividad las sanciones preestablecidas en el artículo 103 eiusdem, garantizando primordialmente el debido proceso y derecho a la defensa, sin alterar de manera caprichosa o errada el alcance de la norma sancionatoria, debe este Juzgado declarar sin lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra el acto administrativo contenido en la Resolución Administrativa Nº CJ7 DSF/022-2009, de fecha veintisiete (27) de octubre de 2009, y emanada de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, por haber sido dictado conforme a derecho y en consecuencia, declararlo firme. Y así se declara.

-V-

DECISION

Este Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital, Administrando Justicia en Nombre de la República y por Autoridad de la Ley declara:

PRIMERO

SIN LUGAR el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por el Abogado D.R.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 71.174, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la sociedad mercantil “CAFÉ BODEGON CHENAI C.A”, contra la Resolución Administrativa Nº CJ7 DSF/022-2009 de fecha 27 de Octubre de 2009, dictada por el Superintendente Tributario de la Alcaldía del Municipio Baruta Estado Miranda, mediante la cual se impuso cierre y sanción de multa equivalente a Cincuenta Unidades (50 UT)

Publíquese, regístrese y notifíquese al Sindico Procurador Municipal del Municipio Baruta, al Fiscal General de la República, y al Alcalde del Municipio Baruta.

Dada firmada y sellada, en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo, en Caracas a los treinta y uno (31) días del mes de marzo del año dos mil once (2011). Años 200° de la Independencia y 152° de la Federación.

LA JUEZA,

F.L. CAMACHO A.

EL SECRETARIO,

T.G.

En esta misma fecha treinta y uno (31) de marzo de 2011, siendo las dos post meridiem (2:00 pm), se publicó y registró el anterior fallo.

EL SECRETARIO,

T.G.

Exp. Nº 2625-09 FC/TG/paz