Sentencia nº 00791 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 30 de Mayo de 2007

Fecha de Resolución:30 de Mayo de 2007
Emisor:Sala Político Administrativa
Número de Expediente:2007-0363
Ponente:Evelyn Margarita Marrero Ortiz
Procedimiento:Declinatoria de competencia
 
CONTENIDO

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2007-0363

Por Oficio Nº 07-0613 de fecha 2 de abril de 2007, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió a esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos por los abogados F.J.U., N.F. y C.U.F., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Números 17.459, 52.236 y 83.863, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPUERTO CARACAS, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción del Distrito Capital y Estado Miranda, el 1º de agosto de 1974, bajo el Nº 72, Tomo 113-A, contra los actos administrativos contenidos en el Acuerdo Nº 0107-2007 del C.L. delE.B. de Miranda de fecha 25 de enero de 2007, mediante el cual se declaró de utilidad pública e interés social y de urgente realización la obra “CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA”; y en el Decreto Nº 0142 de fecha 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario, del 5 de febrero de 2007, a través del cual el GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA decretó que para la ejecución de la obra antes mencionada, “se requiere la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesarios para lograr la ejecución de la obra, ubicados donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS (denominación comercial) o AEROPUERTO INTERNACIONAL DEL CENTRO (denominación de efectos aeronáuticos), en el lugar identificado como las Cumbres de la Fila denominada “Altos de Curuma” o “Fila de Parapara”, de la Jurisdicción del Municipio Cristóbal Rojas… del Estado Bolivariano de Miranda…”.

La remisión se efectuó con ocasión de la declinatoria de competencia realizada por el mencionado Juzgado, mediante decisión de fecha 22 de marzo de 2007.

El 12 de abril de 2007 se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a fin de decidir la declinatoria de competencia.

Por diligencia de fecha 3 de mayo de 2007 la abogada R.O.C.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 39.030 actuando como Procuradora del Estado Bolivariano de Miranda, solicitó a esta Sala avocarse al conocimiento de la causa en los siguientes términos:

…se evidencia que en el caso objeto de esta solicitud de avocamiento, la obra antes señalada rebasa el interés particular, estando contenido asuntos predominantemente de interés general, no sólo para el Estado Bolivariano de Miranda, sino para la República Bolivariana de Venezuela, por tratarse de un servicio público de transporte aéreo que beneficiará a la comunidad en general.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Sala a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

Mediante escrito de fecha 14 de marzo de 2007, los abogados F.J.U., N.F. y C.U.F., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Aeropuerto Caracas, C.A., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra el Acuerdo del C.L. delE.B. de Miranda Nº 0107-2007 de fecha 25 de enero de 2007, y el Decreto Nº 0142 de fecha 31 de enero de 2007, dictado por el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, exponiendo los siguientes argumentos:

Que los objetivos fundamentales de su representada, según se desprende de los propios estatutos, son: A) La compra de varios inmuebles para integrarlos y destinarlos a la construcción de un aeropuerto, compuesto de una pista de aterrizaje con sus zonas de seguridad, zonas de carreteo para la circulación de las aeronaves en tierra, zonas de estacionamiento, torre de control, bomba de gasolina, terminal de pasajeros, talleres y otros; y B) El fomento de la aeronáutica civil y, en especial, el desarrollo de la aviación privada en Venezuela.

Explican, que con miras a la prosecución de dichos objetivos su representada detenta la propiedad de un lote de terreno de aproximadamente 300 hectáreas -los cuales describen detalladamente en cuanto extensión, linderos y datos de registro inmobiliario- y que, por la misma razón, es propietaria de múltiples bienhechurías, bienes muebles e inmuebles, entre los que enuncian una pista de aterrizaje con sistema de balizaje, torre de control, calles de rodaje, rampa nacional, rampa internacional, cuartel de bomberos, estación de combustibles, depósito de descarga, talleres para mantenimiento, estación de transferencia, estacionamiento para vehículos, plantas eléctricas, sistema de aproximación instrumental, maquinarias y otros.

Señalan, que la creación del Aeropuerto proyectado fue ejecutada en dos fases, a saber: “i) una primera etapa en la que se desarrolló un área total de 969.278, 16 m2, en el que se realizaron todas las obras para la construcción y funcionamiento de todos los servicios de Aeropuerto de Caracas propiamente dicho y de las áreas vendibles, incluyendo el desarrollo y construcción de accesos, calles de rodajes, facilidades aeronáuticas diversas y requerimientos aeronáuticos, y ii) una segunda etapa en la que se desarrolló un área de 183.200 m2, en la cual se ejecutaron obras para la instalación de edificios comercios-industrias relacionadas con la aviación”.

Afirman, que el Aeropuerto Caracas, C.A. no es ni ha sido un negocio lucrativo, pues no se generan ni reparten dividendos entre sus socios, sino que “absolutamente todo lo que el Aeropuerto… produce se invierte en aviación, en desarrollo del aeropuerto y en mejoras”.

Indican, que para materializar este importante proyecto fue necesario obtener un préstamo avalado por hipotecas especiales de primer grado a favor de la Corporación Venezolana de Fomento, que cada accionista liberó pagando su parte correspondiente.

Sostienen, que el Aeropuerto cuya creación auspició y actualmente administra su representada, ha operado en forma ininterrumpida por más de 27 años, prestando un servicio de verdadera utilidad pública a la comunidad local y al país, al trasladar a zonas remotas equipos y personal destinados a programas de salud.

Alegan, que sin tomar en cuenta los referidos antecedentes y careciendo de verdaderas razones para apoderarse de un Aeropuerto cuya creación, operación, conservación y mantenimiento se debe al empeño de la iniciativa privada, tanto el C.L. como el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, usurpando funciones sobre la base de evidentes falsos supuestos y atentando contra derechos constitucionales de una colectividad, han dictado una serie de actos tendentes a expropiar las propiedades que detenta su mandante.

Denuncian, que los actos administrativos impugnados han sido dictados usurpando funciones, pues la competencia del Poder Público Estadal en materia de aviación civil (conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 136, 137, 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 45 de la Ley de Aeronáutica Civil), está limitada a la conservación, administración y aprovechamiento de los puertos y aeropuertos, careciendo de facultad alguna para crear y determinar la ubicación en el territorio nacional de aeropuertos de uso comercial ni para destinar un aeropuerto privado de uso público a un aeropuerto de uso comercial para prestar servicios públicos de transporte aéreo, lo cual -a su decir- compete exclusivamente al Poder Público Nacional.

En igual sentido señalan, que dada la incompetencia manifiesta de la autoridad administrativa que dictó los actos administrativos recurridos, emerge evidente la nulidad absoluta de éstos.

Aducen, que tanto el Acuerdo Nº 0107-2007 del C.L. como el Decreto Nº 0142 dictado por del Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, evidencian una total indeterminación en su “causa expropiandi”, lo cual atenta contra todas las garantías constitucionales en materia de expropiación, pues formula de manera genérica la declaratoria de utilidad pública e interés social a una “obra” denominada: “CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN MANTENIMIENTO, OPERACIÓN Y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA”, que resulta falaz e inexistente y, en consecuencia, imposible de ejecutar.

Aseguran, que los actos administrativos objeto de nulidad tampoco determinan los bienes cuya expropiación se pretende, cuando a los fines expropiatorios resulta imprescindible la identificación de los bienes indispensables para el cumplimiento del supuesto fin colectivo o interés social.

Agregan, que es imposible crear algo que ya está creado, es decir, que los actos cuya nulidad solicitan adolecen del vicio de imposibilidad en ejecución del objeto, pues el Aeropuerto Caracas es una obra que está en pleno y eficiente funcionamiento.

Asimismo, denuncian la presencia del vicio de falso supuesto en los actos administrativos, porque -a su juicio- se fundamentan en hechos que no se corresponden con la realidad pues “no existe ningún hecho cierto y concreto que haga indispensable que el Estado Miranda sea titular de la propiedad” de su representada y, además, existen en la entidad federal otros aeropuertos públicos para atender los requerimientos regionales, tales como el Aeropuerto de Higuerote o el de Merecure, los cuales pudiera ampliar o desarrollar la Gobernación.

Insisten, que el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda usurpando funciones, pretende un poder expropiatorio totalmente discrecional y abstracto, ajeno a su competencia, y que resulta en un todo adverso a los principios recogidos en nuestro sistema constitucional y legal en materia de expropiación.

Destacan, que los actos administrativos cuya nulidad solicitan pretenden transformar el mencionado Aeropuerto, en uno que sea público de uso comercial de dimensiones tales que sirva para prestar el servicio de transporte aéreo Nacional e Internacional, cosa que es imposible, tomando en cuenta las específicas y limitadas condiciones y características del Aeropuerto Caracas, y hacen inexistente el supuesto beneficio colectivo o interés social pretendido por la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda.

Manifiestan que la expropiación contenida en el Decreto Nº 0142, no es idónea, necesaria, ni ponderada con el cometido de utilidad pública que pretende lograrse.

Expresan, que los actos administrativos impugnados vulneran el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, norma que consagra el derecho de propiedad, porque, a su criterio, “la Gobernación del Estado Miranda, prevaliéndose de una causa de utilidad pública ,…, como lo sería la construcción de un aeropuerto público de uso comercial, expropió un aeropuerto privado de uso público, sin tener competencia constitucional para ello y sin medir las consecuencias que dicha expropiación acarrea con relación a otros intereses igualmente legítimos y de profundo interés social, como lo son la situación laboral de tantos venezolanos que ejecutan sus labores cotidianas en el Aeropuerto Caracas, la importancia de dicho Aeropuerto para la Aviación Civil privada nacional, la operación de diversas empresas a nivel nacional para las que el uso de aeronaves y la operación de éstas desde el Aeropuerto Caracas resulten indispensable”.

Con fundamento en lo expuesto, solicitan se declare la nulidad de los actos recurridos y se dicte medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

II

DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia de fecha 22 de marzo de 2007, el Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital se declaró incompetente para conocer la causa y declinó la competencia en esta Sala Político-Administrativa, en los siguientes términos:

Para decidir este Tribunal observa que, en el presente caso la pretensión de la parte recurrente está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad los actos administrativos contenidos en: i) El Acuerdo Número 0107-2007, de fecha 25/01/2007, por el cual declaró de Utilidad Pública y de urgente realización la obra ‘CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN Y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVAR DE MIRANDA’, por parte del C.L. delE.B. de Miranda; ii) El Decreto Nº 0142 de fecha 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario de fecha 5 de febrero de 2007, publicado en Gaceta Oficial de Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario de fecha 5 de febrero de 2007, mediante el cual declaró “(…) que para la ejecución de la obra ‘CREACIÓN CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN MANTENIMIENTO, OPERACIÓN Y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA’, se requiere la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesario para lograr la ejecución de la obra, ubicado donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS (denominación comercial) o AEROPUERTO INTERNACIONAL DEL CENTRO (denominación a los efectos aeronáuticos), en el lugar identificado como las Cumbres de la Fila denominada “Altos de Curuma” o “Fila de Parapara” de la Jurisdicción del Municipio C.R. delE.B. de Miranda.

Ahora bien, acogiéndonos al criterio estableció (sic) por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, en sentencia de fecha 23 de enero de 2007, mediante la cual la mencionada Sala señaló que el Decreto impugnado, de conformidad con el artículo 54.4 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es un acto administrativo de efecto general dictado por el Alcalde, en ejercicio de los poderes típicamente administrativos, y por tanto su conocimiento corresponde a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, es por lo que, este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declara incompetente para conocer la presente causa y declina la competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para lo cual se ordena la remisión del presente expediente. Así se decide.

(Sic).

III

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA

En la oportunidad para decidir, se observa que el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declinó la competencia en esta Sala para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida de suspensión de efectos, al considerar aplicable para la situación de autos el criterio establecido por la Sala Constitucional de este M.T., mediante decisión N° 61 de fecha 23 de enero de 2007 en el expediente Nº 06-1204 (Caso: J.P.T.D. y otros vs. Alcalde del Municipio Metropolitano).

En el referido fallo de la Sala Constitucional, se dispuso lo siguiente:

(…) En tal sentido, esta Sala de manera reiterada ha asentado que la vigente Constitución deslindó claramente, a diferencia del régimen anterior, la jurisdicción constitucional de la contencioso- administrativa, de manera que sólo se incluye dentro de la primera a los actos que sean dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y dentro de la segunda a todo acto sub-legal, aunque en él se denuncien vicios de inconstitucionalidad.

(…)

De allí que, en principio, la intención del Constituyente de 1999 fue la de reservar a esta Sala el conocimiento de todos los actos de cualquier órgano del Poder Público –nacional, estadal o municipal-, que sean ejecución directa e inmediata de la Constitución, excluyendo el de las demandas contra actos de rango sub-legal, salvo casos excepcionales, en atención al artículo 5.50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, de que se trate de la pretensión de nulidad de un acto administrativo conjuntamente con la nulidad de la norma legal que le sirve de base, que no es el supuesto de autos.

Ahora bien, la parte actora calificó al decreto N° 000266 como acto de rango legal, partiendo de la premisa de que en sus considerandos se invocó una disposición constitucional, aparte de algunas legales.

Al respecto, apunta esta Sala que el rango legal de un acto no deriva del hecho de que su autor invoque normas constitucionales como fundamento de su competencia, sino de que efectivamente el acto que se trate sea ejecución directa e inmediata de la Constitución. Los actos de rango legal pertenecen generalmente a la esfera de los órganos parlamentarios, independientemente del nivel territorial.

El Decreto impugnado a tenor de lo establecido en el artículo 54.4 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, es un acto administrativo de efecto general dictado por el Alcalde –en este caso del Alcalde Metropolitano- en ejercicio de poderes típicamente administrativos, razón por la cual los demandantes yerran en la calificación del rango del acto impugnado.

Siendo ello así, esta Sala Constitucional resulta incompetente para conocer del presente recurso. En consecuencia, declina su conocimiento en la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara

.

Ahora, si bien en atención al criterio jurisprudencial antes transcrito, esta Sala Político-Administrativa mediante sentencias Números 440 del 15 de marzo de 2007, 538 y 552 del 18 de abril de 2007, aceptó la competencia que le fuera declinada por la Sala Constitucional, en la primera de ellas, y por un Juzgado Superior de lo Contencioso-Administrativo, en las otras dos, debe sin embargo acotarse lo siguiente:

1.- Los tres casos se circunscriben a recursos de nulidad contra actos de rango sublegal de efectos generales emanados del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas; autoridad administrativa que, conforme a criterio de la misma Sala Constitucional, gobierna al Distrito Metropolitano de Caracas, la cual “es una entidad estrictamente municipal” referida “a una fórmula de administración a nivel municipal, y no puede confundírsele con un territorio federal autónomo, ya que el Constituyentista no sólo no lo expresó así, sino que obró conforme al artículo 18 constitucional, que tomó en cuenta al Distrito Capital, como parte de la organización política del territorio nacional, diferenciado de otras entidades político-territoriales, como los Estados”. (Destacado de la presente decisión).

2.- A la vista del fallo dictado por la Sala Constitucional, no se expresan los fundamentos legales o jurisprudenciales que sustentan el criterio allí expuesto, por el contrario aprecia la Sala que:

2.1- Conforme a los artículos 266.5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 5.31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a esta Sala Político-Administrativa le corresponde el control de la legalidad de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejercen el Poder Público de rango Nacional.

2.2.- Sobre la base de esas normas, de manera pacífica la doctrina de este M.T., tanto en Sala Constitucional como en Sala Político-Administrativa, ha delimitado la competencia de esta última precisamente a los actos administrativos que emanan de autoridades de rango Nacional. Al efecto, resulta oportuno destacar que, entre otras, en sentencia N° 01.611 publicada el 29 de septiembre de 2004, esta Sala Político-Administrativa expresó lo siguiente:

IV

DE LA COMPETENCIA

(…) corresponde a esta Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto y de ser el caso, acerca de su admisibilidad. En ese mismo sentido, debe emitir pronunciamiento expreso sobre la aceptación o no de la declinatoria de competencia que le fuere formulada para lo cual se observa:

En el presente caso, la recurrente interpuso un recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº CS 025/2000 de fecha 12 de septiembre de 2000, emanada del C.S. de la Universidad Nacional Abierta, mediante la cual se dictó la Reforma Parcial del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de la referida Casa de Estudios. Asimismo, impugnó el Oficio Nº 066 de fecha 21 de febrero de 2001, emanado del C.S. de la citada Universidad, mediante el cual se informa a la recurrente que su derecho a la jubilación puede ser ejercido ‘...cuando cumpla con los requisitos de tiempo de servicio y edad exigidos en el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Abierta, dictado por el C.S. en fecha 12 de septiembre de 2000...

. En virtud de ello solicitó “...se ordene el restablecimiento del derecho constitucional infringido y se ORDENE A LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA se proceda al otorgamiento del DERECHO A LA JUBILACIÓN A PARTIR DEL MES DE NOVIEMBRE DE 2001, a la ciudadana MILAGROS PESTANO HERNÁNDEZ, acogiéndose para ello al contenido del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Personal Administrativo de la Universidad Nacional Abierta, publicado según la Resolución Nº C.S. 018 de fecha 12 de abril de 1994, con goce del cien por ciento (100 %) del último sueldo devengado, tal y como lo dispone su Artículo 5º y que fue el derecho que adquirió mi poderdante desde el año 1994. Por último solicito respetuosamente a ese Honorable Tribunal sea condenada la Universidad Nacional Abierta (UNA) al pago de las costas y costos en las que ha incurrido mi representada en virtud de la violación habida sobre sus derechos constitucionales...’.

Por su parte, el tribunal declinante al dictar su decisión de fecha 15 de marzo de 2004, consideró que la Resolución Nº CS 025/2000 de fecha 12 de septiembre de 2000, emanada del C.S. de la Universidad Nacional Abierta, es un acto de contenido normativo por consiguiente, de efectos generales por cuanto recae sobre un número indeterminado de sujetos de derecho y que de conformidad con lo establecido en el artículo 132 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando se demanda la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirve de fundamento, como sucede en el presente caso, existe un fuero de atracción siendo la primera atraída por la segunda, resultando en consecuencia, competente para conocer del asunto, la Sala Político-Administrativa de este M.T..

Al respecto, la Sala en su jurisprudencia, ha precisado lo siguiente:

‘...en el presente caso, se ha interpuesto un recurso de nulidad, contra el acto administrativo de efectos particulares, contenido en las Resoluciones Nº DP-2002-145 y DP-2002-160, mediante las cuales la parte actora fue removida del cargo que venía ejerciendo dentro de la Defensoría del Pueblo y también contra el acto administrativo de efectos generales, contenido en las Resoluciones Nº DP-2001-174 y Nº DP-2003-035, que contienen las Normas Transitorias que Regulan el Régimen de Personal de la Defensoría del Pueblo, todo ello con fundamento a lo dispuesto en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en el cual se establece lo siguiente:

‘...Cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirva de fundamento, y se alegaren razones de inconstitucionalidad para impugnarlos, se seguirá el procedimiento establecido en la Sección Tercera de este capítulo y el conocimiento de la acción y del recurso corresponderá a la Corte en Pleno...’.

..Omissis...

Expuesto lo anterior, la Sala debe reiterar que en efecto, el supuesto establecido en el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, determina la competencia en virtud de la naturaleza normativa que tiene el acto de efectos generales, que sirve de fundamento al acto de efectos particulares. De allí que bajo la vigencia de la Constitución de 1961, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, haya atribuido la competencia para conocer de este tipo de recursos a la Corte en Pleno, ya que para esa oportunidad, dicho órgano era el que hacía las veces del máximo tribunal constitucional y en consecuencia, ejercía el control concentrado de las leyes y otros actos normativos, incluso de los Reglamentos. No obstante, la Sala Político Administrativa, aplicando el criterio de que a ella corresponde el control universal de todos los actos administrativos, indistintamente de que los motivos de impugnación sean por inconstitucionalidad o ilegalidad, precisó su criterio respecto a estos casos de impugnación conjunta de actos de efectos generales y actos de efectos particulares, dejando establecido que ella era la competente para conocer de aquellos y no la Corte en Pleno de la antes denominada Corte Suprema de Justicia.

En el asunto de autos, la parte actora ha impugnado conjuntamente, actos de efectos generales y actos de efectos particulares, dictados por el Defensor del Pueblo. En consecuencia, el criterio antes referido es el que resulta aplicable, más aún con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, que ha delimitado el ámbito de competencia de las jurisdicción contencioso administrativa y la jurisdicción constitucional.

...Omissis...

De allí que habiéndose impugnado en el presente caso, la Resolución DP-2001-174, y la Resolución DP-2003-035, que contienen las Normas Transitorias que Regulan el Régimen de Personal de la Defensoría del Pueblo, la Sala debe declarar que la competencia para conocer de este recurso corresponde a la Sala Político Administrativa. Así se declara...’. (Vid. Sent. Nº 01265 de fecha 19 de agosto de 2003).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, resulta necesario referirse a la disposición prevista en el numeral 28 del artículo 5 eiusdem, puesto que de alguna manera reproduce el contenido del citado artículo 132 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de la manera siguiente:

‘5. Es competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(...omissis...)

28. Conocer, en alzada de las decisiones de los Tribunales Contencioso Administrativos, cuando su conocimiento no estuviera atribuido a otro tribunal, y de los recursos, cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto general que le sirva de fundamento...

.

Ciertamente en la parte final de la disposición transcrita se consagra ahora, expresamente, el criterio atributivo de competencia a favor de esta Sala Político-Administrativa, para conocer de aquellos recursos en los que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo, del acto administrativo de efectos generales que le sirva de fundamento, recogiendo de esta manera la interpretación de la Sala, respecto al contenido del citado artículo 132 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pues tal y como se expuso, en su jurisprudencia estableció el criterio de que a ella le correspondía conocer de estos casos de impugnación conjunta de actos de efectos generales y actos de efectos particulares y no a la Corte en Pleno, en virtud de que es la Sala Político Administrativa, la que ejerce el control universal de todos los actos administrativos, indistintamente de que los motivos de impugnación sean por inconstitucionalidad o ilegalidad.

De allí que la Sala, deba ahora destacar, que el numeral 28 del citado artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no sólo reproduce el contenido del artículo 132 en referencia, sino más importante aún, el avance interpretativo jurisprudencial de esta Sala, estableciendo el control universal de todos los actos administrativos, indistintamente de cuales hayan sido los motivos de impugnación.

En el presente caso, como se expuso, se ha interpuesto un recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº CS 025/2000 de fecha 12 de septiembre de 2000, emanada del C.S. de la Universidad Nacional Abierta, mediante la cual se dictó la Reforma Parcial del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de la referida Casa de Estudios. Asimismo, se impugnó el referido Oficio Nº 066 de fecha 21 de febrero de 2001, emanado del C.S. de dicha Universidad. Es decir, que tal y como se ha señalado, la parte actora impugnó conjuntamente un acto de efectos generales y otro de efectos particulares. De allí, que el citado criterio jurisprudencial sea el aplicable, en lo relativo a que un mismo órgano judicial sea el competente para conocer tanto del acto de efectos particulares como del general que le sirve de fundamento.

No obstante, debe precisar la Sala, que en el caso que se examina, el acto general que sirve de fundamento, es decir, aquel mediante el cual se dictó la Reforma Parcial del Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de la Universidad Nacional Abierta, es un acto emanado del C.S. de la Universidad Nacional Abierta y no de uno de los órganos superiores de la Administración Pública Central. Es por ello que precisado lo anterior, resulta necesario referir la jurisprudencia reciente de esta Sala, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido siguiente:

‘...El artículo 5, numeral 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece:

‘5. Es competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(...omissis...)

30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Poder Ejecutivo Nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad;

(...)

El Tribunal conocerá en (...) Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37.(...)’.

Asimismo, ha establecido esta Sala que su competencia para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, El C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Igualmente, la Sala ha sentado que le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República, el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales...’. (Vid. Sent. Nº 1027 de fecha 11 de agosto de 2004, caso: N.L.F.C. vs. C. deA. de la Universidad del Zulia).

En efecto, en el caso que se analiza, como ha quedado evidenciado con la jurisprudencia citada, aún cuando se ha impugnado “...la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto general que le sirva de fundamento...”, la Sala Político-Administrativa, no es la competente para conocer del recurso de nulidad, interpuesto contra el acto administrativo de efectos generales contenido en la Resolución Nº CS 025/2000 de fecha 12 de septiembre de 2000, emanada del C.S. de la Universidad Nacional Abierta y en consecuencia, tampoco del acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio Nº 066 de fecha 21 de febrero de 2001, emanado del C.S. de dicha Universidad, ya que los mismos, no son actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central. De allí que la competencia para conocer y decidir acerca de la nulidad tanto del acto administrativo de efectos generales como el de efectos particulares impugnados en el presente caso, corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.”

A su vez, la Sala Constitucional en sentencia N° 985 del 11 de mayo de 2006, señaló:

(…) En primer lugar esta Sala observa del escrito libelar presentado, que el apoderado accionante, en principio calificó su solicitud, como una acción de amparo autónoma, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° 01-00-042 del 30 de marzo de 2005, dictada por el Contralor General de la República y contra la decisión del 23 de noviembre de 2004, dictada por la Dirección de Determinación de Responsabilidades Administrativas, adscrita a la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República.

Ahora bien, a pesar del impreciso y confuso escrito libelar presentado por el apoderado accionante, esta Sala pudo deducir, después de la lectura del petitorio (página seis 6), que el presente recurso va dirigido a solicitar la nulidad de unas decisiones dictadas por la Contraloría General de la Republica y no la de interponer una acción de amparo autónoma contra dichas decisiones, como en un principio el accionante señaló.

Omissis

Por estas razones, esta Sala pasa a decidir, la presente solicitud como un recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar y, en tal sentido, observa que:

En el sistema judicial que impera en nuestro país, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, más recientemente, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se encuentran perfectamente delimitadas las competencias de la jurisdicción constitucional y la contencioso-administrativa, en atención al rango de las actuaciones objeto de control, es decir, a su ubicación dentro del esquema piramidal de fuentes del Derecho, como advirtió esta Sala Constitucional (vid. stc. n° 6/2000, caso: M.G.) y ha ratificado consecuentemente desde entonces.

Asimismo, el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela define a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa como los «[...] competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa [...]».

En este sentido, esta Sala Constitucional carece de competencia para juzgar, respecto de la pretensión de nulidad del acto administrativo impugnado en esta oportunidad, expedido por el Contralor General de la República, dada su jerarquía normativa como un acto de rango sublegal, expedido por un órgano del Poder Público Nacional, como la Contraloría General de la República, por cuanto a diferencia de otros recursos ejercidos ante esta Sala, en el presente caso no se ha impugnado la norma en que dicho acto se ha fundamentado (artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Tal atribución, en cambio, está expresamente conferida a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece en su artículo 5, numeral 31, lo siguiente:

(…)

31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el Poder Público de rango Nacional;

(…)

El Tribunal conocerá en Sala Plena lo asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida (…).

Atendiendo tal precedente, esta Sala Constitucional, declina el conocimiento del presente asunto, en la Sala Político- Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide (...)

.

Conforme al marco jurídico antes esbozado, se impone por tanto aclarar que el criterio establecido por la Sala Constitucional en la decisión N° 61 de fecha 23 de enero de 2007 (Caso: J.P.T.D. y otro vs. Alcalde del Municipio Metropolitano), fue acatado por esta Sala Político-Administrativa en función de la sujeción estricta que -por principio- exige la doctrina emanada de aquella Sala, en espera que en ulterior oportunidad su desarrollo jurisprudencial permita esclarecer las dudas que al respecto se presentan.

Establecido lo anterior, en la situación de autos se observa que los actos administrativos impugnados fueron dictados por autoridades estadales, concretamente, el C.L. delE.B. de Miranda y el Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, respectivamente.

Así, salta a la vista, que las autoridades antes señaladas no son aquellas que conforman un ente político territorial semejantes a las que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, motivo por el cual el criterio que sirvió como base a la declinatoria de competencia objeto de examen, resulta inapropiado en el caso de autos, atendiendo al carácter estadal de las autoridades de las cuales emanaron los actos, pues más bien se revela que ambas Salas (Constitucional y Político-Administrativa) han sido consecuentes en declarar que los actos administrativos, tanto de efectos generales como particulares, dictados por las autoridades que conforman las demás entidades político territoriales (Estados y Municipios), están bajo la égida de control de los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativos.

En efecto, sobre la materia interesa destacar la sentencia N° 1.900 del 27 de octubre de 2004 (Ponencia Conjunta), en la que visto el silencio de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala Político-Administrativa ratificó la competencia en primera instancia de los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo para conocer y decidir las impugnaciones, tanto por razones de inconstitucionalidad como de ilegalidad, contra los actos administrativos generales e individuales dictados por las autoridades Estadales, como por las municipales. En dicho fallo se estableció lo siguiente:

(…) con base a todo lo anteriormente expuesto, mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, será competencia de los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Administrativo:

omissis

3º. Conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción.

omissis

.

Obsérvese en el mismo sentido, entre otras, la sentencia N° 320 del 7 de marzo de 2001 de esta Sala Político-Administrativa.

Cabe reseñar igualmente, que la doctrina reiterada de la Sala Constitucional, reflejada, por ejemplo, en sentencia N° 194 del 4 de abril de 2000, cuyo contenido es similar al señalado en el párrafo precedente y en la que, además, concretamente, se abandonó el criterio conforme al cual cuando frente al acto de rango sublegal se denunciaran vicios de inconstitucionalidad, la competencia sería de esta Sala Político-Administrativa. Esa decisión es del siguiente tenor:

De la Competencia

Observa esta Sala que en el presente caso, ha sido ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con amparo constitucional contra el dispositivo previsto en el artículo 44 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao, de fecha 17 de febrero de 1997, y asimismo contra los actos administrativos dictados en ejecución del Reglamento impugnado, señalados con anterioridad.

Visto lo anterior, pasa esta Sala a determinar su competencia para conocer de la acción planteada en autos, y al respecto observa:

La Constitución vigente distingue claramente la jurisdicción constitucional de la contencioso-administrativa, delimitando el alcance de ambas competencias en atención al objeto de impugnación, es decir, al rango de los actos objeto de control y no a los motivos por los cuales se impugnan.

En efecto, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

‘Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley’.

Asimismo, en el artículo 336 eiusdem se establecen de forma particularizada las competencias de esta Sala. Igualmente, en el artículo 214 eiusdem se le otorga la competencia para realizar el control previo de la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación. Y por último, la determinación de la constitucionalidad del carácter orgánico otorgado por la Asamblea Nacional a las leyes así calificadas, de forma previa a su promulgación (artículo 203 eiusdem). En tal sentido, esta Sala Constitucional ha señalado que:

‘el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados funcionarios u órganos del Poder Público’ (Sentencia de fecha 27 de enero de 2000, caso: M.G. y otros).

De esta forma, la Sala Constitucional, en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, conoce de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos realizados en ejecución directa de la Constitución o que tengan forma de ley. De allí que, en el caso de autos, al tratarse el reglamento impugnado de un acto de rango sublegal, esta Sala Constitucional carece de competencia para controlar su conformidad a Derecho, ya que tal competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Así se decide.

Señalado lo anterior, debe esta Sala determinar el tribunal competente para conocer de la acción de nulidad ejercida contra un Reglamento emanado de un ente municipal.

En tal sentido se observa que, conforme a lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución vigente, la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley; siendo competentes los órganos de esta jurisdicción, para anular los actos administrativos generales o particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

De acuerdo con lo anterior, el control legal y constitucional de la totalidad de los actos de rango sublegal (entendiendo por tales actos, normativos o no, los dictados en ejecución directa de una ley y en función administrativa), son del conocimiento de los órganos jurisdiccionales del contencioso-administrativo. De esta forma, la Constitución de 1999, en el ordinal 5º del artículo 266, estableció:

‘Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

(...)

5.Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente.

(...)

La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas salas conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley’.

De manera que la nueva Constitución atribuye a la Sala Político Administrativa el conocimiento de las acciones de nulidad de reglamentos, con independencia de que los vicios lo sean por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Sin embargo, la Constitución de 1999, en concordancia con las competencias acordadas a la Sala Político Administrativa por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, limita esta competencia para controlar la actividad reglamentaria del Poder Ejecutivo Nacional, y nada dice sobre la actividad de este tipo emanada de las entidades estadales o municipales, supuesto sobre el cual versa el caso de autos.

Ahora bien, observa esta Sala que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece:

‘Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad.

Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia.

En la tramitación de dichos juicios los Tribunales Superiores aplicarán en sus casos, las normas establecidas en las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta del Capítulo II, Título V, de esta Ley.

Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artículo, podrá interponerse apelación dentro del término de cinco días, para ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo a que se refiere el artículo 184 de esta Ley’ (Destacado de la Sala).

De acuerdo con la norma antes transcrita, los tribunales superiores con competencia en materia contencioso administrativo son los competentes para conocer de los actos generales o particulares de rango sublegal emanados de las autoridades estadales y municipales; sin embargo, limitan tal conocimiento a violaciones de Ley, y las violaciones constitucionales corresponderían a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal.

Con anterioridad, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa, como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa, al interpretar esta norma en relación con el artículo 206 de la Constitución de 1961 (que hoy corresponde al 259 de la Constitución de 1999), había considerado lo siguiente:

‘(...) por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone no sólo el control de la ley sino, evidentemente, el de la Constitución, la disposición contenida en el último párrafo del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -donde se establece que cuando en los recursos de anulación que corresponda conocer originalmente a los tribunales superiores y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se alegaren razones de inconstitucionalidad la competencia será de la Corte Suprema de Justicia- debe ser interpretada de la forma más restrictiva posible, es decir, que sólo y exclusivamente cuando el fundamento del recurso de anulación sean violaciones directas y exclusivas de la Constitución se debe remitir el expediente a la Sala (...)’ (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 22 de mayo de 1996, caso: R.J.H.).

Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que la nueva Constitución delimitó claramente –como fuera señalado- la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos y no al motivo de la impugnación.

En efecto, el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos corresponde -según surge de la norma transcrita precedentemente- a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o recurso se funden en razones de inconstitucionalidad, caso en que el Tribunal declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, considera esta Sala Constitucional que el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al impedir a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso-administrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas- tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad.

Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artículo 181 se aparta de la verdadera intención del legislador al regular temporalmente la jurisdicción contencioso-administrativa que era, por una parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala Político Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controversias entre éstos y los entes estadales y municipales.

De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces contraria a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad prevista en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo, la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho

.

Siguiendo ese criterio, la misma Sala Constitucional en un caso donde se demandó la nulidad de un acto de rango sublegal y de efectos generales dictado por una autoridad estadal, en sentencia N° 730 del 18 de julio de 2000 (Exp. 00-734), declaró:

Acogiendo el criterio antes expuesto y por cuanto en el presente caso se trata de un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con acción de amparo en contra del Reglamento Interno Disciplinario de los Docentes al Servicio del Estado Miranda, y de la Resolución Nº 633 de fecha 21 de diciembre de 1998 expedida por el Secretario General de Gobierno del Estado Miranda, se inaplica en este caso la norma contenida en el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se concluye que en este caso corresponde el conocimiento y decisión de la causa a un Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, conforme a la motivación que antecede

.

En este mismo contexto, es de particular importancia resaltar que, en sentencia N° 202 del 14 de febrero de 2007, la propia Sala Constitucional reiteró la competencia de los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad ejercidos contra los actos de rango sublegal dictados por las autoridades Estadales, sin hacer distingo en cuanto a los efectos generales o particulares de los mismos.

La decisión comentada es parcialmente del siguiente contenido:

“…Las sociedades mercantiles recurrentes impugnan ante esta Sala Constitucional el Decreto N° 806 dictado por el Gobernador del Estado Nueva Esparta el 17 de julio de 2006, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad estadal en esa misma fecha, Número Extraordinario E-734. Dicho acto establece una serie de medidas administrativas adoptadas por el Ejecutivo Regional tendentes a recuperar la administración, conservación y aprovechamiento de las actividades aeroportuarias llevadas a cabo en el Aeropuerto Internacional del Caribe “General en Jefe S.M.” y del Aeropuerto de la I. deC. “Teniente Coronel A.S.M.”, ello a través de la figura contractual del rescate anticipado de la concesión del servicio, otorgado a las sociedades mercantiles que fungen como actoras en el presente juicio de nulidad por el Contrato de Alianza Estratégica para la Prestación de los Servicios en esos terminales aeroportuarios.

Tales medidas fueron adoptadas por la autoridad estadal en el marco de la relación jurídica sostenida con las sociedades mercantiles que desarrollan, mediante concesión, la prestación del servicio aeroportuario en esa entidad. En tal sentido, como actividad administrativa y, por tanto, de rango sublegal, no se trata de un acto dictado en ejecución directa e inmediata de alguna atribución o competencia conferida por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que, conforme a lo preceptuado en el numeral 2 del artículo 336 constitucional, pueda ser objeto de control directamente ante esta Sala Constitucional.

En tal sentido, visto que el Gobernador del Estado Nueva Esparta es una autoridad estadal, sus actos, actuaciones y omisiones son controladas jurisdiccionalmente, a través de los medios que prevé el ordenamiento procesal administrativo, por el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Nororiental, conforme al reparto competencial efectuado provisionalmente -ante la falta de regulación específica en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia- por la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal en su sentencia N° 1.900 del 27 de octubre de 2004, caso: “Marlon Rodríguez contra la Cámara Municipal del Municipio ‘El Hatillo’ del Estado Miranda”. (Destacado con negrillas de esta Sala Político Administrativa).

En el marco del presente fallo, obsérvese que la decisión precedentemente transcrita es incluso posterior a la decisión de la Sala Constitucional N° 61 del 23 de enero de 2007 (Exp. N° 06-1204, Caso: J.P.T. vs. Alcalde del Municipio Metropolitano), lo que permite inferir que el criterio establecido en el último de los mencionados fallos, no fue considerado por esa Sala extensible a ese tipo de actos, cuando emanaran de autoridades estadales, como ocurre en el presente caso.

A la luz del análisis precedente, resulta claro que a esta Sala no le corresponde la competencia para conocer el caso de autos por lo que se impondría declarar al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, como órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir el presente recurso, ordenándose en consecuencia, la remisión del expediente a dicho Juzgado.

IV

DE LA SOLICTUD DE AVOCAMIENTO

Ahora bien, se advierte que mediante diligencia de fecha 3 de mayo de 2007, la ciudadana R.O.C.C., antes identificada, actuando como Procuradora del Estado Bolivariano de Miranda, solicitó a esta Sala, como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa y, con ello, máximo órgano judicial contralor de los actos de rango sublegal dictados por las autoridades públicas, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el avocamiento de la causa examinada en los siguientes términos:

…se evidencia que en el caso objeto de esta solicitud de avocamiento, la obra antes señalada rebasa el interés particular, estando contenido asuntos predominantemente de interés general, no sólo para el Estado Bolivariano de Miranda, sino para la República Bolivariana de Venezuela, por tratarse de un servicio público de transporte aéreo que beneficiará a la comunidad en general.

La anterior solicitud impone la necesidad de efectuar las siguientes consideraciones:

La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, prevé en su artículo 18, apartes 10, 11, 12 y 13, la figura del avocamiento, en los siguientes términos:

10. Cualquiera de las Salas del Tribunal Supremo de Justicia en las materias de su respectiva competencia, de oficio o a instancia de parte, con conocimiento sumario de la situación, podrá recabar de cualquier tribunal de instancia, en el estado en que se encuentre, cualquier expediente o causa, para resolver si se avoca, y directamente asume el conocimiento del asunto, o, en su defecto lo asigna a otro tribunal.

11. Esta atribución deberá ser ejercida con suma prudencia y sólo en caso grave, o de escandalosas violaciones al ordenamiento jurídico que perjudique ostensiblemente la imagen del Poder Judicial, la paz pública, la decencia o la institucionalidad democrática venezolana, y se hayan desatendido o mal tramitado los recursos ordinarios o extraordinarios que los interesados hubieren ejercido.

12. La Sala requerida examinará las condiciones concurrentes de procedencia del avocamiento, en cuanto que el asunto curse ante algún tribunal de la República, independientemente de su jerarquía y de especialidad, que la materia vinculada sea de la competencia de la Sala, sin importar la etapa o fase procesal en que éste se encuentre, así como las irregularidades que se alegan hayan sido oportunamente reclamadas sin éxito en la instancia a través de los recursos ordinarios. Al admitir la solicitud de avocamiento, la Sala oficiará al tribunal de instancia, requiriendo el expediente respectivo, y podrá ordenar la suspensión inmediata del curso de la causa y la prohibición de realizar cualquier clase de actuación. Serán nulos los actos y las diligencias que se dicten en desacuerdo por el mandamiento de prohibición.

13. La sentencia sobre el avocamiento la dictará la Sala competente, la cual podrá decretar la nulidad y subsiguiente reposición del juicio al estado que tiene pertinencia, o decretar la nulidad de alguno o algunos de los actos de los procesos, u ordenar la remisión del expediente para la continuación del proceso o los procesos en otro tribunal competente por la materia, así como adoptar cualquier medida legal que estime idónea para restablecer el orden jurídico infringido

.

De la norma antes transcrita se colige que para la procedencia en derecho de esta especial institución procesal, se requiera la presencia concurrente de ciertos requisitos, los cuales esta Sala ha establecido jurisprudencialmente, a saber:

  1. Que el objeto del avocamiento este referido a aquellas materias atribuidas ordinariamente por el legislador, al conocimiento de los tribunales, aún cuando no sea estricta materia contencioso administrativa.

  2. Que un asunto judicial curse ante algún otro Tribunal de la República.

  3. Debe tratarse de un caso de manifiesta injusticia o, cuando en criterio de la Sala, existan razones de interés público o social que justifiquen la medida o cuando sea necesario restablecer el orden de algún proceso judicial que lo amerite en razón de su trascendencia o importancia.

  4. Que en el juicio cuya avocación se ha solicitado exista un desorden procesal de tal magnitud que exija su intervención, si se advierte que bajo los parámetros en que se desenvuelve no se garantiza a las partes el debido equilibrio a sus pretensiones.

Previo a cualquier otro señalamiento es importante precisar, que para que la Sala estime procedente hacer uso de la facultad excepcional de avocamiento, es necesario que se den por lo menos tres requisitos. Los dos primeros deben concurrir siempre, bien con uno de los supuestos alternativos contenidos en el tercero de los requisitos, o bien con el cuarto.

El primero de los requisitos establecido por la jurisprudencia, exige que el objeto de la solicitud de avocamiento sea de aquellas materias que estén atribuidas ordinariamente al conocimiento de los Tribunales, aún cuando no sea materia contencioso administrativa strictu sensu.

Así, si el asunto objeto de avocamiento es afín con la materia cuya competencia corresponde a la Sala, estaría satisfecho el primer requisito para poder avocarse a su conocimiento y decisión, porque sólo la Sala que normalmente conoce esa materia podría estar en condiciones de resolver más adecuadamente la causa sobre la cual se avoca.

En el caso sub examine, el proceso cuyo avocamiento ha sido solicitado es un asunto que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, pues su objeto son las acciones ejercidas por la parte actora contra los actos administrativos emanados del C.L. y del Gobernador del Estado Bolivariano de Miranda, lo cual vincula dicha acción con la jurisdicción contencioso administrativa, cuya cúspide es esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; razón por la cual se considera cumplido el primer requisito para avocarse al conocimiento y decisión del asunto.

El segundo de los requisitos establecido por la jurisprudencia exige que el asunto cuyo avocamiento se solicita, curse ante algún otro Tribunal de la República.

A juicio de esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Código Civil, la interpretación gramatical de la expresión “que curse ante otro Tribunal”, quiere decir que la causa esté pendiente, es decir, en trámite en sentido amplio y si el juicio comienza con la interposición del libelo de demanda y concluye con la ejecución total de lo establecido en la sentencia definitiva, esto quiere decir que la Sala se puede avocar a una causa, incluso después de que la sentencia definitiva quede firme, esto es, en fase de ejecución, pues en Venezuela el juicio no concluye con la sentencia definitiva y firme, sino con la ejecución de la misma.

Por otra parte, no es suficiente que el proceso esté en curso sino que, además, debe estar en otro Tribunal de la República. En el caso bajo examen, el proceso cuyo avocamiento es solicitado fue interpuesto ante otro órgano jurisdiccional, específicamente, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, pero en virtud de la declinatoria de competencia se encuentra en esta Sala Político Administrativa, cumpliéndose así el segundo requisito.

El tercero de los requisitos establecido por la jurisprudencia exige que en el asunto cuyo avocamiento se solicita, exista una manifiesta injusticia o, cuando en criterio de la Sala, se pongan de manifiesto razones de interés público o social que justifiquen la medida o cuando sea necesario restablecer el orden de algún proceso judicial que lo amerite en razón de su trascendencia o importancia.

Este tercer requisito de procedencia del avocamiento, contiene varios supuestos alternativos y basta que se verifique la existencia de uno de ellos para que la Sala pueda considerar satisfecho el cumplimiento de dicho requisito.

Sobre el particular, debe insistirse que cualquiera sea el supuesto invocado por el solicitante o examinado de oficio por la propia Sala, es menester tener siempre como guía, que el avocamiento es una facultad discrecional y excepcional y, por tanto, debe administrarse con criterios de extrema prudencia, con suma ponderación y cautela.

Ahora bien, en el caso bajo estudio, aprecia la Sala, como antes se mencionó, que el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad de autos, se ha ejercido contra los actos administrativos contenidos en el Acuerdo Nº 0107-2007 del C.L. delE.B. de Miranda de fecha 25 de enero de 2007 y en el Decreto Nº 0142 de fecha 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario, del 5 de febrero de 2007, emanado del GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

Ahora bien, conforme el artículo 156.26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es competencia del Poder Público Nacional “el régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura”.

De otra parte, según lo establece el artículo 164.10 eiusdem, es de la competencia exclusiva de los Estados: “La conservación, administración y aprovechamiento de (…) así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”

Asimismo, la Ley de Aeronáutica Civil, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.226 del 12 de julio de 2005, establece en su artículo 45 lo siguiente:

Los aeropuertos son nacionales o internacionales, los cuales pueden ser de uso comercial o estratégico.

Son nacionales los destinados a la operación de vuelo dentro del territorio venezolano e internacionales, cuando sean designados por la Autoridad Aeronáutica para permitir la llegada o partida, desde o hacia el extranjero.

Son de uso comercial los que exclusivamente se utilizan con fines de explotación y aprovechamiento de sus posibilidades. La conservación, administración y aprovechamiento la harán los Estados, en coordinación con el Ejecutivo Nacional, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

Son de uso estratégico los que por su importancia e interés para la seguridad y defensa de la Nación y por su situación geográfica cumplen funciones de seguridad de Estado, previa determinación del Ejecutivo Nacional. La conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos públicos civiles de uso estratégico lo harán los órganos y entes descentralizados adscritos al Ejecutivo Nacional, conforme con su ley especial.

De la normativa precedentemente transcrita, se evidencia que la materia aeronáutica, especialmente en lo que concierne a la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos, es de una altísima trascendencia para los intereses de nuestro país, tanto a nivel nacional como estadal, por tener como fin primario y fundamental la prestación de un servicio público de particular interés general, como lo es el transporte aéreo de personas y bienes, lo cual naturalmente incide en la satisfacción de las necesidades del colectivo.

En armonía con lo expuesto, cabe destacar que dicha importancia es tan evidente que conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.475 del 1º de julio de 2002) quedan exceptuados de la formalidad de declaratoria previa de utilidad pública “… las construcciones de ferrocarriles, carreteras, autopistas, sistemas de transporte subterráneo o superficial, caminos, edificaciones educativas o deportivas, urbanizaciones obreras, cuarteles, hospitales, cementerios, aeropuertos, helipuertos, los terrenos necesarios para institutos de enseñanza agrícola y pecuaria, las construcciones o ensanches de estaciones inalámbricas o conductores telegráficos…”.

Esa vital circunstancia está explícita en los Considerandos de los actos impugnados, y es reconocida por la recurrente cuando afirma en su recurso que el Aeropuerto cuya creación auspició y actualmente administra su representada, ha operado en forma ininterrumpida por más de 27 años, prestando un servicio de verdadera utilidad pública a la comunidad local y al país, al trasladar a zonas remotas equipos y personal destinados a programas de salud.

Finalmente interesa destacar, que la situación de autos está enmarcada en el ejercicio de la potestad expropiatoria frente a un inmueble y los muebles que lo integran que, de su conjunto, puede inferirse un valor económico de envergadura; más aún en función del potencial aprovechamiento económico que tiene la explotación de ese servicio, por lo que de forma sustancial importa tanto a los intereses patrimoniales del Estado Bolivariano de Miranda, como incluso, a los de la propia República, visto que la conservación, administración y aprovechamiento de los aeropuertos de uso comercial, es competencia de los Estados, en coordinación con el Ejecutivo Nacional (artículo 146.10 de la Constitución vigente en concordancia con el artículo 45 de la Ley de Aeronáutica Civil, Gaceta Oficial Nº 38.226 del 12 de julio de 2005).

Así pues, a juicio de esta Sala la problemática que exhibe el presente caso trasciende del ámbito de la entidad regional, es decir, del Estado Bolivariano de Miranda, proyectándose fehacientemente en los intereses de la República, lo cual hace que se verifique en el caso concreto el tercer requisito de procedencia de avocamiento de la causa, pues, en efecto, se ve involucrado el interés público y social, toda vez que incide no sólo en la esfera jurídica del recurrente, sino también en la del colectivo nacional.

Verificada como ha sido la concurrencia de las condiciones establecidas para la procedencia del avocamiento, esta Sala debe en definitiva, avocarse al conocimiento del recurso contencioso administrativo de nulidad contra los actos contenidos en el Acuerdo Nº 0107-2007 emanado del C.L. delE.B. de Miranda de fecha 25 de enero de 2007, mediante el cual se declaró de utilidad pública e interés social y de urgente realización la obra “CREACIÓN, CONSERVACIÓN, ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO, OPERACIÓN y APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO AEROPUERTO ESTADAL ‘FRANCISCO DE MIRANDA’ DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA”; y en el Decreto Nº 0142 de fecha 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario, del 5 de febrero de 2007, a través del cual el GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA decretó que para la ejecución de la obra antes mencionada, “se requiere la adquisición forzosa de la totalidad de los bienes muebles e inmuebles, construcciones, bienhechurías, instalaciones, maquinarias, equipos y cualquier otro bien, necesarios para lograr la ejecución de la obra, ubicados donde se encuentra actualmente el AEROPUERTO CARACAS (denominación comercial) o AEROPUERTO INTERNACIONAL DEL CENTRO (denominación de efectos aeronáuticos), en el lugar identificado como las Cumbres de la Fila denominada “Altos de Curuma” o “Fila de Parapara”, de la Jurisdicción del Municipio Cristóbal Rojas… del Estado Bolivariano de Miranda…”.. Así se declara.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que el artículo 23 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.475 del 1º de julio de 2002) atribuye la competencia para el conocimiento de los juicios de expropiación al Tribunal de Primera Instancia en lo Civil del lugar donde se encuentre situado el bien a expropiar y, en segunda instancia, a esta Sala Político-Administrativa. En efecto, la mencionada disposición establece:

“Artículo 23. El Juez de Primera Instancia en lo Civil de la Jurisdicción de la ubicación del bien, conocerá de los juicios de expropiación; y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.

Cuando la República sea quien solicite la expropiación, el juicio se intentará directamente ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.”

En atención a la norma antes transcrita, resulta claro que será el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, el órgano jurisdiccional competente para tramitar el juicio de expropiación que eventualmente inicie la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda, quedando circunscrita la competencia de esta Sala, conforme a la citada disposición, a conocer de la posible apelación que contra la decisión del referido Juzgado se ejerza.

Ahora bien, siendo que esta Sala ha decidido avocarse al conocimiento del recurso contencioso administrativo de nulidad de autos y encontrándose el expediente en esta M.I., se ordena remitirlo al Juzgado de Sustanciación a objeto del pronunciamiento sobre la admisión del recurso y, de ser el caso, se abra el cuaderno separado a fin de tramitar la medida de suspensión de efectos requerida por la parte recurrente. Así se declara.

V DECISIÓN Atendiendo a los razonamientos antes señalados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara que:

1.- NO ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

2.- SE AVOCA para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil AEROPUERTO CARACAS, C.A., contra los actos administrativos contenidos en el Acuerdo Nº 0107-2007 del C.L.D.E.B. DE MIRANDA de fecha 25 de enero de 2007, y en el Decreto Nº 0142 de fecha 31 de enero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda Nº 0115 Extraordinario, del 5 de febrero de 2007, dictado por el GOBERNADOR DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político-Administrativa a objeto de pronunciarse sobre la admisión del recurso contencioso administrativo de nulidad y, eventualmente, se abra cuaderno separado a fin de tramitar la medida de suspensión de efectos requerida.

Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes. Notifíquese la presente decisión, mediante oficio, a la Procuradora General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 95 de la Ley Orgánica que rige sus funciones. Remítase copia certificada de este fallo al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital . Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de mayo del año dos mil siete (2007). Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria,

S.Y.G.

En treinta (30) de mayo del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00791.

La Secretaria,

S.Y.G.