Decisión nº 37-2009 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 20 de Abril de 2009

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 7724

El 28 de noviembre de 2006, el abogado M.E.R., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 110.620, obrando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano J.M.C.S., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.951.992, interpuso ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), contra el acto administrativo signado con el Nº DGIAPEM/N 318-2006 de fecha 06 de octubre de 2006, suscrito por el Director Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA (IAPEM), mediante el cual removió y retiró a su representado del cargo de Comisario que ostentaba en esa Institución.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 6 de diciembre de 2006 se admitió el recurso y ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley.

Cumplidos los trámites de sustanciación, el 14 de mayo de 2007 se celebró la audiencia definitiva, reservándose el Tribunal el lapso de cinco días de despacho siguiente para enunciar el dispositivo de la sentencia.

Efectuada la lectura del expediente, procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, sin narrativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

En el escrito contentivo del recurso alegó el apoderado judicial de la parte querellante como fundamento de su pretensión, lo siguiente:

Que su representado prestó servicios personales para el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), desde el día 02 de septiembre de 1996, hasta el 06 de octubre de 2006, fecha esta última en la cual fue notificado del acto administrativo mediante el cual se procedió a su remoción y retiro de la Administración.

Afirma que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, al señalar en el acto recurrido que su representado ejercía un cargo de confianza (Comisario), a pesar de no estar subsumido dentro de los supuestos establecidos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues no puede considerarse que el IAPEM sea un organismo que ejerza funciones de seguridad de estado.

Alega que el acto de remoción y de retiro fue dictado sin aperturar la Administración ningún mecanismo o procedimiento establecido en la ley, a pesar de ostentar su representado la condición de funcionario de carrera. Que el acto administrativo signado con el N° DGIAPEM/N 318/2006, es violatorio de la normativa constitucional, relacionada con los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad.

En base a lo expuesto solicitó se declare la nulidad absoluta del citado acto administrativo, se ordene la reincorporación de su representado al cargo de Comisario, el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su retiro de la Administración, y de los intereses establecidos en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En la oportunidad de dar contestación al recurso, los apoderados judiciales del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA, abogados F.C. e I.G., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 3559 y 2163, respectivamente, carácter que se evidencia de instrumento poder que riela a los folios 27 al 30 del expediente, alegaron que la condición de funcionario de carrera que se atribuye el actor, no le impedía a su representado removerlo y retirarlo del cargo que ostentaba, dado que el objeto de esa institución es realizar actividades relacionadas con la seguridad jurídica de las personas (naturales o jurídicas) y del estado dentro de todo el territorio nacional, por lo que resulta aplicable al presente caso el contenido del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por estar calificado el cargo del actor como de confianza.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Solicita el actor se declare la nulidad del acto signado con el Nº DGIAPEM/N 318-2006, de fecha 06 de octubre de 2006, suscrito por el Director Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA (IAPEM), que corre inserto a los folios 10 al 11 del expediente, mediante la cual fue removido y retirado del citado organismo, por considerar que cumplía funciones de seguridad de estado, hecho que calificaba el cargo que ostentaba como de confianza. Afirma que el citado acto administrativo adolece de de los vicios de falso supuesto de hecho y que fue dictado con prescindencia del procedimiento legalmente establecido.

Ahora bien, en el acto recurrido, se señala lo siguiente:

El Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), es un Cuerpo de Seguridad del Estado, encargado de velar por el mantenimiento del orden público, coordinar las políticas de seguridad, del normal desarrollo de la colectividad, de las supervivencias de las instituciones públicas y privadas en resguardo de sus intereses y, en general, encargado de cuidar que se mantenga el imperio de la Ley para la estabilidad del Estado.

Conforme con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley el Estatuto de la Función Pública,…, los funcionarios que cumplen con las labores de Seguridad del Estado, pasaron a ser considerados como de libre nombramiento y remoción, por lo tanto ocupan cargos de confianza, todos en razón a que desempeñan actividades que comprenden principalmente la Seguridad del Estado, las cuales se enmarcan en la preservación del orden público, y mantenimiento de la pacífica convivencia ciudadana.

(Negrillas de este Tribunal).

Del texto trascrito se evidencia que la decisión de remover al actor del cargo de Comisario, conforme a lo alegado en el libelo, se sustentó en el hecho de desarrollar el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, actividades de Seguridad del Estado, subsumiendo la situación fáctica del recurrente dentro del supuesto normativo contenido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispositivo que enumera los cargos que deben ser considerados como de confianza, y dentro de estos, aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad de estado.

Como puede observarse, la norma en comento se refiere a cargos que comprendan actividades de “seguridad de estado”, a diferencia de lo que establecía el artículo 5, numeral 4 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, a saber:

Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley: ‘(...) 4º.- Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado’.

Esta última disposición, conforme a la tesis jurisprudencial imperante (Ver sentencia del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 6 de febrero de 2008, caso: O.J.R.L.V.. IAPEM, Exp.005622), debe interpretarse en el sentido de que “los funcionarios de los cuerpos de Seguridad del Estado no se encontraban sometidos a la tutela normativa que prevé la Ley de Carrera Administrativa, a diferencia del actual Estatuto de la Función Pública, que no hace una exclusión total, es decir como cuerpo, sino que se refiere a actividades para así poderlos catalogar, como funcionarios de confianza.”; debiendo por ello precisarse, en cada caso, si un funcionario por el hecho de pertenecer a una Institución Policial de carácter local, ejerza necesariamente funciones de seguridad de estado.

Sobre esta noción (seguridad de estado), la Sala Política Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 17 de julio de 1978, formuló un concepto de lo que debe entenderse por tal, estableciendo lo siguiente:

(...) el significado de la locución ‘cuerpo de seguridad del Estado’, se observa que en el citado ordinal el legislador asimila o equipara los funcionarios que prestan sus servicios en dichos cuerpos a los miembros de las Fuerzas Armadas, lo cual implica que entre éstas y aquellos deben existir ciertas características comunes en cuanto a su organización, régimen y funciones, puesto que sólo ese común denominador explicaría que se les agrupe en un mismo ordinal.

En nuestras constituciones y leyes se encuentra frecuentemente la palabra seguridad usada aisladamente, y en el lenguaje corriente la hallamos asociada a otros vocablos que sirven para precisar su objeto, como ocurre con las locuciones ‘seguridad jurídica’, ‘seguridad social’, ‘seguridad colectiva’, ‘seguridad personal’, las cuales son también de uso frecuente en el léxico jurídico. Pero en la legislación actualmente vigente sólo aparecen asimilados para ciertos efectos los miembros de los cuerpos de seguridad a los de las Fuerzas Armadas Nacionales en el ordinal que es objeto de examen y en otras muy pocas disposiciones tales como los artículos 3º y 22º de la Ley sobre Armas y Explosivos, en los cuales, respectivamente, se definen las armas de guerra como “todas las que se usen o puedan usarse en el Ejército, la Guardia Nacional y demás Cuerpos de Seguridad, para la defensa de la Nación y resguardo del orden público (...)’; y se exceptúan de la prohibición de porte de armas: ‘los militares conforme a las disposiciones de las leyes y reglamentos militares; los empleados de los Resguardos Nacionales e Inspectorías y Fiscalías de Rentas Nacionales; los funcionarios y agentes de la Guardia Nacional, de Investigación, de Policía y demás Cuerpos de Seguridad quienes portarán las que autoricen los reglamentos de sus servicios o las de órdenes e instrucciones de sus superiores’.

Tales disposiciones no tienen por objeto definir lo que se entiende o debe entenderse por cuerpos de seguridad del Estado, pero de ellas se deduce que los miembros de dichos cuerpos al igual que los del ‘Ejército’, y la ‘Guardia Nacional’, tienen como función específica la defensa de la Nación y el resguardo del orden público y que sus miembros están exceptuados de la prohibición de porte de armas. La defensa de la Nación es un deber que incumbe a todos los venezolanos y, en particular, a cualquier persona natural o jurídica que se encuentre en el territorio nacional, según lo dispone en su artículo 1º la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa Nacional promulgada el 26 de agosto de 1976, la cual en su artículo 5º establece que el Presidente de la República ‘es la más alta autoridad en todo lo relacionado con la seguridad y defensa de la Nación’.

Y el concepto de orden público y la mención de las personas que tienen el deber de conservarlo resultan de los artículos de la ‘Ley para Garantizar el Orden Público y el Ejercicio de los Derechos Individuales’ que se transcriben de seguidas:

Artículo 1º. ‘El normal funcionamiento de las instituciones del Estado y el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la Constitución garantiza a los venezolanos, son el fundamento del orden público’.

Artículo 2º. ‘Todas las autoridades de la República, tanto las federales como las municipales, velarán por la conservación del orden público, bajo la suprema vigilancia del Gobierno Nacional, de conformidad con la Constitución y las leyes’.

Artículo 3º. ‘Las autoridades a quienes compete mantener el orden público tendrán por fin de sus actos asegurar las condiciones necesarias para que ninguna acción contraria perturbe o intente perturbar el funcionamiento de las instituciones del Estado y para que los derechos constitucionales se ejerzan normalmente, en la forma y dentro de los límites que prevengan las leyes’. Sin embargo, no obstante que en razón de sus funciones son muchos los servidores del Estado vinculados al sistema de seguridad que exigen la defensa de la Nación y el mantenimiento del orden público, no todos ellos forman parte de las Fuerzas Armadas o de los cuerpos de seguridad a que se refieren el ordinal que es objeto de estos comentarios y las disposiciones de la Ley sobre Armas y Explosivos a que antes se hizo referencia.

En tanto que las Fuerzas Armadas tienen como misión el mantenimiento de la paz y la defensa de la soberanía, independencia e integridad de la Nación, el objeto de los cuerpos de seguridad consiste principalmente en prevenir y reprimir, por la fuerza cuando sea necesario, cualquier acto que constituya o pueda constituir una amenaza para el normal funcionamiento de las instituciones, para el pacífico disfrute de los derechos y libertades que la Constitución y las leyes acuerdan a los habitantes de la República o para la vida o el patrimonio de éstos. En tal sentido fue muy explícito y preciso el legislador cuando al crear el Servicio Nacional de Seguridad en el año de 1938 lo definió como “una institución que tiene por objeto conservar la tranquilidad pública, proteger las personas y las propiedades; prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y disposiciones del Poder Judicial; intervenir en la averiguación de hechos delictuosos; perseguir y capturar a los delincuentes; prestar apoyo a las autoridades nacionales, estatales y municipales; identificar a las personas; y, en general, cuidar de que se mantenga el imperio de la ley y la estabilidad de las instituciones nacionales’.

El cumplimiento de funciones como las enumeradas en dicho artículo, exige que los cuerpos a quienes incumbe su ejercicio sean organizados y dirigidos de manera similar a aquélla en que son organizadas y dirigidas las Fuerzas Armadas, y que dispongan del armamento y de los equipos que les permitan actuar con eficacia y prontitud en el momento en que sean requeridos sus servicios.

Esta disposición lleva implícita la idea de que son cuerpos especialmente organizados, entrenados y equipados y en todo caso diferentes a los militares, los que prestan el servicio de seguridad no sólo dentro sino también fuera de las cárceles y penitenciarías nacionales (...)

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Posteriormente, esa misma Sala en sentencia de fecha 3 de agosto de 2000, ante la ausencia de un texto legal que dispusiese que ha de entenderse por cuerpo de seguridad del estado, acogió el criterio vigente en el año 1978, actividad interpretativa ésta que se desarrollo bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, instrumento que como ya se indicó, disponía que los cuerpos de Seguridad del Estado quedaban exceptuados de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, panorama que se vio modificado a partir de la entrada en vigencia de La Ley del Estatuto de la Función Pública, al suprimirse en su artículo 21 la frase “cuerpos de seguridad del estado”, y establecer en su lugar, que se “consideran cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado.”

De la lectura del citado artículo 21 se evidencia, en primer término, que no todos los integrantes de un Cuerpo de Seguridad son de confianza, sino aquellos que efectivamente realicen funciones que puedan ser calificadas como de Seguridad del Estado y ello se corresponda con la realidad, ya que existen cargos que sin pertenecer a Cuerpos de Seguridad, no obstante desempeñan funciones de Seguridad de Estado, como en el supuesto a que se contrae la referida decisión de 1978, y otra de data posterior dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la cual dispuso que un Jefe del Departamento de Seguridad de la Casa de la Moneda, desempeñaba actividades de Seguridad de Estado.

En este mismo contexto, debe tomarse en consideración lo establecido en la Constitución vigente, al disponer que la finalidad fundamental de la Fuerza Armada Nacional es asegurar la soberanía e independencia de la Nación, no pudiendo, por consiguiente, desarrollar otras actividades fuera de la esfera de su competencia, motivo por el cual, está constitucionalmente la Fuerza Armada impedida de realizar actividades de policía administrativa, salvo las que derivan de su propia organización estructural, vale decir, de cuerpo armado, que no puede ser otra que la actividad policial general o de orden público, de tal suerte que la ley o las leyes solo podrán atribuirles a los componentes de la Fuerza Armada funciones de policía general.

Esta última actividad (de policía) “(…) permite garantizar la seguridad ciudadana y el orden público, originando de esa manera una noción en sentido estricto, equivalente a policía general o policía de seguridad ciudadana y orden público, y la adopción de decisiones tendientes a proteger el orden público y la seguridad ciudadana, es una actividad de la policía general, sobre la base de prevenir los riesgos y peligros y las perturbaciones a la seguridad ciudadana y el orden público, y si bien, los Estados y Municipios concurren con los órganos de seguridad ciudadana a mantener el orden público, en calles, plazas, mercados, espectáculos, cementerios, y demás servicios de carácter local, no por ello, podemos, tomando éste como único elemento para establecer que cualquier cuerpo policial estadal o municipal como un todo, ejerza actividades de seguridad de estado, cuando es a la Fuerza Armada Nacional, la que le corresponde garantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional, y la Guardia Nacional cooperará y tendrá como responsabilidad básica el mantenimiento del orden interno del país.(…)”. (Ver sentencia del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 6 de febrero de 2008, a la cual se hizo referencia en párrafos precedentes).

Conteste este Juzgador con el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, establece que en el presente caso se configuró el vicio de falso supuesto, por contener el acto impugnado una errónea fundamentación jurídica, al dar por descontado que todos los miembros del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, por el hecho de pertenecer a él, incluyendo el cargo de Comisario desempeñado por el actor, realizan principalmente actividades de Seguridad de Estado, no obstante, consagrar el artículo 2 de la Ley de Policía del Estado Miranda, instrumento que rige la actividad de esa Institución, que sus funciones están orientadas a “(…) garantizar la seguridad de las personales (sic) naturales y jurídicas, y de sus bienes, así como la preservación del orden público entendido como el respeto a las normas generalmente aceptadas, de moral y buenas costumbres, salubridad e higiene pública y convivencia social en el Estado Miranda, de conformidad con lo establecido en las Leyes y ordenanzas respectivas (…)”, y por su parte el numeral 15 del artículo 19, Título III de ese mismo instrumento normativo, que dentro de las funciones policiales del referido Instituto esta comprendida cualquier “(…) otra que en el ámbito de su competencia sirva a los efectos de mantener la seguridad y el orden público en territorio del Estado Miranda.(…)”.

Determinado lo anterior, se decreta la nulidad del citado acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, por estar sustentado el mismo en falso supuesto de hecho. Así se decide.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de restablecer la situación jurídica infringida al recurrente, producto de la actividad ilegal desplegada por la Administración, se ordena su reincorporación al cargo de Comisario y el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal remoción y retiro.

Se desestima la solicitud de pago de intereses moratorios, dado el carácter indemnizatorio del que goza la orden de pago de sueldos dejados de percibir. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad funcionarial (querella), interpuesto por el ciudadano J.M.C.S., titular de la cédula de identidad Nº 7.951.992, por intermedio de su apoderado judicial, abogado M.E.R., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 110.620, contra el acto administrativo signado con el N° DGIAPEM/N 318/2006, suscrito por el Director Presidente del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA (IAPEM), el cual se anula.

SEGUNDO

Se ordena la reincorporación del actor, ciudadano J.M.C.S., al cargo de Comisario que desempeñaba en el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA, así como el pago de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su definitiva reincorporación al mencionado organismo.

TERCERO

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil, se ordena determinar el monto de las sumas condenadas a pagar al actor, mediante experticia complementaria del presente fallo, elaborada por un solo experto designado por el Tribunal-

CUARTO

Se niega el pago de los intereses moratorios solicitados por el actor.

Publíquese y Regístrese. Notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los veinte (20) días del mes de abril de dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 159º de la Federación.

EL JUEZ,

J.N.M.

LA SECRETARIA,

M.I.R.B.

En la misma fecha de hoy, siendo las (12:30 p.m.), quedó registrada bajo el Nº 37-2009.

LA SECRETARIA,

M.I.R.B.

Exp. Nº 7724

JNM/npl.-