Sentencia nº 01247 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 28 de Octubre de 2015

Fecha de Resolución28 de Octubre de 2015
EmisorSala Político Administrativa
PonenteMaría Carolina Ameliach Villarroel

Magistrada Ponente: M.C.A.V. Exp. N° 2011-1354 Mediante oficio Nro. CSCA-2011-008471 del 9 de noviembre de 2011, recibido en esta Sala el 1° de diciembre de ese año, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo remitió a esta Sala el expediente identificado con el alfanumérico AP42-N-2008-000346 (de su nomenclatura), contentivo de la apelación interpuesta el 30 de junio de 2011, ratificada el 6 de octubre de ese mismo año, por los abogados A.R.M. y E.J.R.D. (INPREABOGADO Nros. 57.727 y 154.780, respectivamente), actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad de comercio CARGILL DE VENEZUELA, S.R.L., inscrita -según consta en autos- ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 7 de marzo de 1986, bajo el Nro. 26, Tomo 16-A, modificado su domicilio al actual según asiento inscrito en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 13 de diciembre de 1990, bajo el Nro. 1, Tomo 114-A-Sgdo., y modificada su razón social de compañía anónima a sociedad de responsabilidad limitada, según consta de Asamblea General (extraordinaria) de Accionistas de Cargill de Venezuela, C.A., celebrada el 28 de noviembre de 2003, e inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 1° de diciembre de 2003, bajo el Nro. 71, Tomo 176-A-Sgdo; contra la sentencia distinguida con el Nro. 2011-0705, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 3 de mayo de 2011, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar y solicitud subsidiaria de suspensión de efectos por dicha empresa contra el Acta de Inspección Nro. FC-000213/2008/0503, de fecha 14 de febrero de 2008, suscrita por funcionarios del extinto INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE), mediante la cual se impuso a la accionante una sanción de multa por la cantidad de dos mil seiscientas unidades tributarias (2.600 U.T.), equivalentes, para ese momento, a la suma de ciento diecinueve mil bolívares (Bs. 119.000,00), por la supuesta negativa de la recurrente de expender, en su centro de distribución ubicado en la Avenida Intercomunal Maracay-Turmero, en la localidad de Turmero, Estado Aragua, los productos sometidos a control de precios.

El 9 de noviembre de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo oyó en ambos efectos la apelación planteada, y remitió a esta Sala el expediente a través del oficio Nro. CSCA-2011-008471, supra identificado.

En fecha 7 de diciembre de 2011, se dio cuenta en Sala y se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se designó ponente a la Magistrada Trina Omaira Zurita, fijándose un lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.

El 17 de enero de 2012, la parte apelante consignó el correspondiente escrito de fundamentación.

Mediante auto de fecha 18 de enero de 2012, se dejó constancia de que el día 16 de ese mismo mes y año se incorporó a esta Sala la Primera Suplente abogada M.M.T..

El 8 de febrero de 2012, la presente causa entró en estado de sentencia.

En fechas 15 y 22 de marzo de 2012, la representación judicial de la empresa apelante pidió que se dictara pronunciamiento en el caso sub examine. Asimismo, en la última oportunidad el abogado E.J.R.D., antes identificado, renunció al instrumento poder que ostentaba como mandatario de la parte actora.

El 10 de abril de 2012, vista la renuncia del abogado antes identificado, se ordenó notificar a la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L., de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 165 del Código de Procedimiento Civil, y se indicó que una vez que constara en autos la referida notificación se daría continuación a la causa en el estado en que se encontraba.

En fecha 16 de mayo de 2012, el Alguacil de esta Sala consignó acuse de recibo del oficio de notificación Nro. 1391 de fecha 24 de abril de ese mismo año, dirigido a la empresa accionante.

Por medio de la diligencia suscrita el 8 de agosto de 2012, la abogada F.K.Z.F. (INPREABOGADO Nro. 144.234), actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil apelante, solicitó que se dictara sentencia en el presente asunto.

En fecha 29 de enero de 2013, se dejó constancia de la incorporación a esta Sala del Segundo Magistrado Suplente E.R.G..

El 12 de marzo de 2013, el referido Magistrado Suplente consignó diligencia mediante la cual se inhibió de conocer el caso bajo análisis, con base a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 9 de abril de 2013, se declaró procedente la aludida inhibición, y en consecuencia, se acordó convocar al respectivo Magistrado o Magistrada suplente, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El 15 de abril de 2013, el Alguacil de esta Sala consignó acuse de recibo del oficio de notificación Nro. 1014 del día 9 del mismo mes y año, dirigido a la Tercera Magistrada Suplente abogada M.C.A.V..

En fecha 12 de abril de 2013, se recibió la aceptación de la mencionada Magistrada Suplente para constituir la Sala Accidental convocada.

Mediante auto de fecha 4 de junio de 2013, en virtud de haberse declarado procedente la inhibición del Magistrado Suplente E.R.G., se constituyó la Sala Político Administrativa Accidental.

El 3 de julio de 2014, se dictó auto por medio del cual, siendo que en fecha 16 de enero de ese año se dejó constancia de la incorporación a esta Sala de la Tercera Magistrada Suplente abogada M.C.A.V., a fin de suplir temporalmente la falta absoluta de la Magistrada Trina Omaira Zurita, se ordenó, vista la inhibición del Magistrado Suplente E.R.G., convocar a la respectiva Magistrada Suplente, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 9 de julio de 2014, el Alguacil de esta Sala consignó acuse de recibo del oficio de notificación Nro. 1.888 emitido el día 3 del mismo mes y año, dirigido a la Quinta Magistrada Suplente abogada Suying O.G..

El 29 de julio de 2014, se recibió la aceptación de la referida Magistrada Suplente para constituir la Sala Accidental convocada.

El 11 de febrero de 2015, se emitió auto mediante el cual se indicó que el 29 de diciembre de 2014 se incorporaron a la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal las Magistradas M.C.A.V., Bárbara Gabriela César Siero y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta, designados y juramentados por la Asamblea Nacional el 28 del mismo mes y año.

Mediante auto del 19 de febrero de 2015, se señaló que el 11 de ese mismo mes y año, fue electa la Junta Directiva de este M.T., de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, quedando integrada esta Sala de la siguiente manera: Presidente, Magistrado Emiro García Rosas; Vicepresidenta, Magistrada M.C.A.V.; las Magistradas Evelyn Marrero Ortíz y Bárbara Gabriela César Siero, y el Magistrado Inocencio Figueroa Arizaleta. En ese mismo auto, se ordenó la continuación de la causa y se ratificó como ponente a la Magistrada M.C.A.V..

El 26 de mayo del año en curso, la representación judicial de la empresa apelante solicitó que se dicte pronunciamiento en el presente asunto.

En fecha 16 de septiembre de 2015, el abogado A.R.M., antes identificado, actuando en su carácter de apoderado de la empresa apelante, consignó escrito mediante el cual sustituyó poder apud acta, reservándose expresamente su ejercicio, en la abogada J.P.C. (INPREABOGADO Nro. 70.864).

El 13 de octubre de 2015, la mencionada abogada presentó diligencia mediante la cual solicitó que se dicte sentencia en el presente asunto.

Realizado el estudio del expediente, pasa la Sala a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

ANTECEDENTES

Por escrito presentado en fecha 13 de agosto de 2008, ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, los apoderados judiciales de la sociedad de comercio Cargill de Venezuela, S.R.L., demandaron la nulidad del Acta de Inspección Nro. FC-000213/2008/0503, de fecha 14 de febrero de 2008, suscrita por funcionarios del extinto Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), mediante la cual se impuso a la accionante una sanción de multa por dos mil seiscientas unidades tributarias (2.600 U.T.), equivalentes a la suma de ciento diecinueve mil bolívares (Bs. 119.000,00), por la supuesta negativa de la recurrente de expender, en su centro de distribución ubicado en la Avenida Intercomunal Maracay-Turmero, en la localidad de Turmero, Estado Aragua, los productos sometidos a control de precios.

A tal efecto, se observa que los representantes judiciales de dicha empresa, previo a formular los argumentos de hecho y de derecho sobre el recurso interpuesto, advirtieron lo siguiente:

En primer lugar, que la empresa accionante interpuso una acción de amparo constitucional contra el entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), en fecha 27 de febrero de 2008, ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central con Sede en Maracay Estado Aragua, por considerar que a su representada le fue violado el derecho al “(…) debido procedimiento administrativo, el derecho al libre ejercicio de la actividad económica y el derecho a la propiedad, consagrados en los artículos 49, 112 y 115 de la Constitución (…)” (sic).

Seguidamente, indicaron que el 14 de abril de 2008, el referido Juzgado declaró inadmisible el recurso de amparo presentado, razón por la cual apelaron de dicha sentencia, siendo oída tal apelación en ambos efectos por el referido Juzgado Superior y ordenada su remisión a las Cortes de lo Contencioso Administrativo el 3 de junio de 2008.

Manifestaron que en virtud del desacuerdo de su representada con el criterio esgrimido en la sentencia apelada y en atención a la demora de aquél en remitir el expediente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, decidieron interponer directamente ante la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el recurso contencioso administrativo de nulidad, con el objeto de salvaguardar los derechos de su representada, sin que ello implicara el desistimiento de la acción de amparo interpuesta ni del recurso de apelación incoado.

Ahora bien, respecto al recurso de nulidad ejercido expusieron concretamente lo siguiente:

Que los días 13 y 14 de febrero de 2008 diversos funcionarios del entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), realizaron inspecciones en la sede de su representada, derivando de la última de ellas la imposición de una multa por la cantidad de dos mil seiscientas unidades tributarias (2.600 U.T.).

Al respecto, precisaron que la referida multa, no sólo fue impuesta sin fundamento, “(…) sino también sin haber realizado un procedimiento administrativo previo que le permitiera a [su] representada exponer sus alegatos y defensas, y promover las pruebas necesarias para demostrar que no incurrió en la supuesta infracción señalada por el INDECU”. (Agregado de la Sala).

Del mismo modo, indicaron que el acta recurrida obliga a la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L. a pagar de forma inmediata la multa impuesta, sin esperar a que se realice el procedimiento sancionatorio correspondiente.

En ese sentido, adujeron que el acto recurrido incurre en el vicio de incompetencia, por cuanto a su decir, el Decreto Nro. 5.835 del 28 de enero de 2008 publicado en la Gaceta Oficial Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008, contentivo de la “(…) Reforma Parcial del Decreto Nro. 5.197 con rango, Valor y Fuerza de Ley especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de Alimentos o Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios (…)” y vigente para el momento en que se dictó el acta impugnada, no indica que la Administración recurrida es el órgano competente para dictar las sanciones establecidas en dicha normativa.

No obstante, señalaron que en caso negado de que se considerara que el entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), sí era competente para imponer las sanciones previstas en el aludido Decreto “(…) debe aplicarse la distribución de competencias y atribuciones establecida en la ley que crea a dicho Instituto, y que era la (…) vigente al momento de dictarse el Acta impugnada (…)”, es decir, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.930 del 4 de mayo de 2004, la cual establece que el Presidente del Instituto recurrido es el competente para imponer las sanciones correspondientes.

De allí, consideraron que era necesario que hubiese existido una delegación expresa por parte del Presidente del Instituto accionado a los funcionarios que suscribieron el acta impugnada, al ser aquel el único autorizado por ley para imponer las sanciones administrativas.

Por ello, esgrimieron que al no existir delegación alguna en el presente asunto, era evidente la falta de competencia por parte de quienes dictaron el acto administrativo impugnado, por tal razón invocaron la existencia del vicio de incompetencia y en consecuencia, solicitaron la nulidad del mencionado acto.

En otro orden de ideas, los representantes judiciales de la empresa recurrente denunciaron la ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo, toda vez que “(…) en forma alguna se abrió un procedimiento que permitiera a [su] representada formular alegatos y presentar pruebas para su defensa, sino que los funcionarios que dictaron el acto, y que actuaron en nombre del INDECU, en forma unilateral impusieron una sanción sin tener fundamento de hecho y de derecho alguno, sin haber realizado un procedimiento administrativo previo”.

Aunado a ello, destacaron que el acta impugnada señala que “(…) ‘QUEDA EXPRESAMENTE ENTENDIDO QUE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA ES CONSTANCIA DE NOTIFICACIÓN DE ESTE PROCEDIMIENTO’, por lo que el propio INDECU reconoce que impuso la sanción sin haber realizado un procedimiento administrativo previo”.

En consecuencia, adujeron que el acto administrativo se encontraba viciado de nulidad y, así solicitaron que fuese declarado.

Por otro lado, los apoderados judiciales de la parte actora arguyeron que dicho acto adolecía del vicio de falso supuesto, toda vez que “(…) el Acta de inspección emitida por el INDECU no señala con base en qué elementos o pruebas presume que [su] representada incurrió en la violación del Decreto de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, que fue publicado en Gaceta Oficial Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008. El Acta se refiere al artículo 16 del Decreto Nro. 5.197 del 16 de febrero de 2007, el cual fue derogado por el Decreto de Reforma parcial arriba indicado”. (Agregado de la Sala).

Al respecto, precisaron que “(…) toda la información recabada en el Acta de inspección (…) hace referencias genéricas, es decir, únicamente señala que los funcionarios del INDECU constataron que en la sede de [su] mandante se encontraba cierta cantidad de productos, los cuales, tal como verificaron los propios funcionarios, fueron distribuidos de acuerdo a las ventas realizadas. Ello, en modo alguno, puede entenderse como la negación de voluntad de [su] representada a expender los productos sometidos a control de precio. De manera que, en forma alguna se señala que [su] mandante realizó alguna acción en concreto, por lo que mal podría pretenderse atribuirle responsabilidades de acciones u omisiones no llevadas a cabo por ésta”. (Agregados de la Sala).

En ese orden, manifestaron que la Administración accionada actuó erróneamente al haber tomado como ciertos hechos que no ocurrieron, lo cual vicia indefectiblemente la fundamentación jurídica realizada por ésta al emitir el acto impugnado.

Finalmente, los representantes judiciales de la parte actora solicitaron en el presente asunto un amparo cautelar con base en lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, en caso de que no fuese acordado el mismo, pidieron subsidiariamente la suspensión de los efectos del acto recurrido.

En fecha 3 de mayo de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dictó decisión mediante la cual declaró sin lugar el recurso incoado.

II

DE LA SENTENCIA APELADA

Por decisión Nro. 2011-0705 del 3 de mayo de 2011, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo (a la que correspondió el conocimiento de la presente causa) declaró sin lugar el recurso de nulidad interpuesto, efectuando las consideraciones siguientes:

En relación a la competencia del entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) para imponer la sanción de multa a la parte recurrente con base en el literal b) del artículo 16 del Decreto Nro. 5.835 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos o Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 38.862 de fecha 31 de enero de 2008, aplicable ratione temporis, el Tribunal a quo precisó que no se evidencia en el mismo norma jurídica alguna que le confiera al referido Instituto “(…) la competencia expresa para ejecutar las acciones e implementar los mecanismos de defensa contra el acaparamiento, la especulación, el boicot, y en general, todas aquellas conductas que afecten el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, tal como sostuvo la representación judicial de la parte actora (…)”.

No obstante, señaló que “(…) según los artículos 1, 2, 5, 6, 15 numeral 3, 16, 92, 93, 105 y 108 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.930 de fecha 4 de mayo de 2004, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos, la protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, su organización social, educación, información y orientación oportuna, así como la garantía de su efectivo acceso a los bienes y servicios declarados de primera necesidad o sometidos al control de precios, constituyen potestades atribuidas al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU)” (sic).

En ese sentido, luego de hacer mención al contenido de los artículos 108 y 110 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, antes identificada, estimó que el entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario “(…) resultaba el ente competente para aplicar las disposiciones dictadas por el Ejecutivo Nacional en ejercicio de las funciones legislativas que le fueron otorgadas por la Asamblea Nacional, dentro de las cuales se encuentra el Decreto Nº 5.835 (…)”.

Por tal motivo, arguyó que constituye un desacierto de la representación judicial de la parte recurrente, haber sostenido que el Instituto recurrido no tiene competencia para imponer las sanciones establecidas en el Decreto Nro. 5.835 de fecha 31 de enero de 2008, toda vez que si bien dicha normativa no otorgó expresamente competencia al entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario para velar por su aplicación, el artículo 108 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario vigente para la fecha en que llevó a cabo la actuación administrativa, sí contempló tal posibilidad.

En razón de lo expuesto, el Tribunal a quo consideró improcedente por manifiestamente infundado el argumento planteado por la parte recurrente relativo a la incompetencia del Instituto recurrido para velar por la aplicación del Decreto Nro. 5.835, supra identificado.

Ahora bien, sobre “el instrumento jurídico aplicable” la Corte señaló que “(…) para el momento en que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, inspeccionó la sede comercial de la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L., y le impuso la sanción de multa de dos mil seiscientas unidades tributarias (2.600 UT), se encontraba vigente la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 2004”.

En ese orden indicó que durante “(…) su vigencia el Presidente de la República en C.d.M., dictó el Decreto Nº 5.197 de fecha 16 de febrero de 2007, publicado en Gaceta Oficial Nº 38.629 de fecha 21 de febrero de 2007, reformado parcialmente mediante Decreto Nº 5.835 de fecha 28 de enero de 2008, publicado en Gaceta Oficial Nº 38.629 de fecha 31 de enero de 2008, cuyo objeto era establecer las acciones o mecanismos de defensa del pueblo contra el acaparamiento, la especulación, el boicot y cualquier otra conducta que afectare el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios”.

Por tal razón, precisó que “(…) los ilícitos administrativos tipificados en la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 2004 en sus artículos 8, 9, 11, 13, 21, 22, 27, 33, 34, 37, 47, 54, 57, 58, 61, 63, 89, 93, 94, 95, 99, 100, 101 y 102, no preveían explícitamente el acaparamiento, la especulación o el boicot como conductas que atentaran gravemente contra la soberanía alimentaria de la nación como sí lo hizo el Decreto Nº 5.197 de fecha 16 de febrero de 2007, publicado en Gaceta Oficial Nº 38.629 de fecha 21 de febrero de 2007, reformado parcialmente mediante Decreto Nº 5.835 de fecha 28 de enero de 2008, publicado en Gaceta Oficial Nº 38.862 de fecha 31 de enero de 2008”.

De allí, manifestó que “(…) si el Ejecutivo Nacional se encontraba habilitado para dictar un instrumento normativo donde se tipificara el acaparamiento, la especulación y el boicot como ilícitos administrativos que atentan contra la paz social, el derecho a la vida y a la s.d.p., de conformidad con los numerales 1, 2, 4 y 9 de la Ley que autorizaba al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias delegadas, y según el artículo 108 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, el INDECU resultaba el ente competente para velar por su aplicación en razón de la especialidad de la materia, debe concluirse que el instrumento jurídico aplicable era el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que afecte el Consumo de los Alimentos o Productos declarados de Primera Necesidad o Sometidos al Control de Precios”.

En cuanto a la competencia de los funcionarios suscribientes del acto administrativo impugnado, el Tribunal a quo expuso que con base a lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 114 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aplicable ratione temporis, el Presidente del Instituto recurrido es la máxima autoridad administrativa, el cual, entre sus deberes y atribuciones tenía la competencia de “Aplicar las sanciones administrativas a imponer a los proveedores de bienes y servicios que hayan cometido ilícitos administrativos violentando la presente ley”. Sin embargo, aseveró que de conformidad con el numeral 6 del referido artículo 114 eiusdem, tal atribución podía ser delegada “en las coordinaciones regionales del Instituto y en las Alcaldías de los municipios donde no existan oficinas del Instituto en el territorio de los respectivos estados o municipios, según corresponda”.

En ese sentido, señaló que “De la revisión exhaustiva de las actas procesales que conforman el expediente judicial, se observa que en el acto administrativo impugnado no se hizo mención a la delegación atribuciones por parte del Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) en los funcionarios que realizaron la inspección en la sede de la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, C.A., tal como sostuvieron sus apoderados judiciales en el escrito recursivo y en el escrito de promoción de pruebas (…), incumpliendo con el mandato contenido en el numeral 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.

No obstante, destacó que “(…) la omisión de los datos de la delegación de atribuciones en el acto administrativo recurrido como dato intrínseco de la motivación, no lo hace necesariamente nulo según el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues si realmente existe una delegación previa por parte del Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario en las distintas Coordinaciones Regionales, deberá imperar la realidad de los hechos sobre determinadas formalidades no esenciales a la validez del acto”.

En ese orden de ideas, el Tribunal a quo hizo alusión al principio de notoriedad judicial y con base a ello precisó que “(…) tiene conocimiento de que en [la] P.A. Nº 068 de fecha 14 de abril de 1999, dictada bajo la vigencia de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 1995, el Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario delegó en las distintas Coordinaciones Regionales la facultad de iniciar, sustanciar y decidir los procedimientos administrativos relacionados con la aplicación de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario resolviendo delegar ‘(…) en todos y cada uno de los Coordinadores Regionales de este Instituto, las atribuciones previstas en el artículo 88, Numerales 3, 6 y 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (…)’”. (Agregado de la Sala).

Asimismo, recalcó que “(…) el numeral 6 del artículo 88 de la derogada ley de Protección al Consumidor y al Usuario establecía que el Presidente del INDECU podía ‘(…) delegar atribuciones en los Directivos del Instituto y en éstos y en otros funcionarios la firma de documentos, conforme a la resolución respectiva (…)’ mientras que el numeral 7 eiusdem preveía la posibilidad de delegar la aplicación de las sanciones administrativas”.

Por tal razón, concluyó que no existe el denunciado vicio de competencia al no haber sido expresamente revocada la mencionada delegación y versar sobre la misma potestad de delegar tales atribuciones.

En ese sentido, la Corte luego de hacer mención de la “Orden de Inspección” contenida en el Oficio Nro. 1751/08 de fecha 14 de febrero de 2008, en la que el Coordinador Regional del Estado Aragua del Instituto recurrido autorizó expresamente a los funcionarios suscribientes del acto administrativo aquí impugnado, para que realizaran las inspecciones en la sede de la empresa recurrente, constató que dicho proveimiento fue también suscrito por el mencionado Coordinador.

En consecuencia, consideró que “(…) sí existe una delegación expresa de atribuciones por parte de la máxima autoridad del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario en las distintas Coordinaciones Regionales para la aplicación administrativa de las disposiciones dictadas por el Ejecutivo Nacional y el acto administrativo recurrido fue dictado por el Coordinador Regional en ejercicio de las funciones legalmente atribuidas (…)”.

Por ese motivo, declaró “(…) improcedente por manifiestamente infundado el alegato expuesto por la parte actora sobre la incompetencia ‘evidente’ de los funcionarios actuantes”.

Ahora bien, en relación a la denuncia de la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, la Corte manifestó que de los autos se puede observar que “(…) antes de la imposición de la sanción de multa, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario realizó una inspección previa en la sede comercial de la empresa recurrente (…)”, de la cual dicho órgano jurisdiccional comprobó lo siguiente: “(…) 1.- La parte recurrente tuvo conocimiento en todo momento de la actuación de la Administración Pública, teniendo representación personal durante la realización de las inspecciones y la imposición de la multa. 2.- La sanción estuvo precedida por las inspecciones de los días 13 y 14 de febrero de 2008. 3.- El administrado conocía perfectamente las razones que tenía la Administración Pública para imponer la multa, su fundamento jurídico y la ilicitud de sus acciones. 4.- La parte actora ejerció oportunamente su derecho a la defensa en sede administrativa y jurisdiccional”.

Por esas razones, y al haberse comprobado en autos la sustanciación de un procedimiento administrativo por parte de la Coordinación Regional del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario del Estado Aragua de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el Tribunal a quo consideró que la parte actora tuvo la posibilidad de defenderse y de desvirtuar en sede administrativa y jurisdiccional la veracidad de las actuaciones administrativas, por ende estimó improcedente la supuesta violación a los derechos a la defensa y al debido proceso de la empresa recurrente.

Por otra parte, respecto al alegato referido a que en el Decreto Nro. 5.835 de fecha 28 de enero de 2008, no existe un procedimiento especial sancionatorio, ni remite a alguna ley que regule tal procedimiento, la Corte luego de verificar tal afirmación, señaló que sin embargo “(…) en el caso bajo examen el Acta de Inspección Nº FC-000213/2008/0503 de fecha 14 de febrero de 2008, el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario le otorgó a la parte recurrente la posibilidad de controvertir la determinación de la multa en sede administrativa dentro del plazo de diez (10) días (…). De manera que con los señalados proveimientos administrativos, cobra sentido el carácter provisional de la multa impuesta por la Administración (…)”.

En virtud de lo expuesto, la Corte declaró improcedente el alegato referido a la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

En cuanto a la denuncia del “vicio en la causa”, el Tribunal a quo luego de efectuar un análisis exhaustivo de las pruebas promovidas por la empresa accionante, precisó que dicha parte debió demostrar con pruebas idóneas, pertinentes y conducentes que efectivamente tenía en su depósito productos para ser comercializados. No obstante, al considerar que ello no fue así, el referido órgano jurisdiccional concluyó que la recurrente “(…) incumplió con su obligación de transportar el producto según las exigencias y necesidades de la población, descuidando los deberes propios de un buen padre de familia según los cuales en una actividad declarada como servicio público esencial, las empresas deben actuar con suma diligencia, prudencia y responsabilidad por erigirse en uno de los eslabones fundamentales de la cadena productiva”.

En ese mismo sentido, argumentó que la “(…) premisa mayor del silogismo, está representada por la vigencia y validez -para el momento en que ocurrieron los hechos- del literal b) del artículo 16 del Decreto Nº 5.835 de fecha 28 de enero de 2008, publicado en Gaceta oficial Nº 38.862 de fecha 31 de enero de 2008, según el cual serán sancionados con multa de hasta cinco mil unidades tributarias (5.000 UT) quienes se hayan negado a expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios”.

Seguidamente, indicó que la “(…) premisa menor, está compuesta por la verificación y comprobación por parte del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) de la existencia de diecinueve mil seiscientas (19.600) cajas de aceite Vatel de 12 x 1 litro cuyo ingreso en el almacén de la empresa se dio el 7 de febrero de 2008 siendo expendidas los días 11, 12 y 13 de febrero de 2008 de un producto sometido a control de precios por parte del Ejecutivo Nacional, lo cual verificó in situ”.

De lo expuesto, consideró evidente que la sociedad mercantil recurrente debía ser sancionada con multa de hasta cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T.) por haberse negado a expender en tiempo oportuno un producto sometido a control de precios.

Finalmente, la Corte declaró improcedente por infundado el alegato de falso supuesto, al considerar que existían en autos un conjunto de actos administrativos que se presumen veraces, legítimos y legales, en los que se dejó constancia de las acciones ilegales por parte de la empresa recurrente, los cuales no fueron desvirtuados mediante elementos de convicción idóneos y pertinentes.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

Los representantes judiciales de la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L., fundamentaron su apelación con base en los siguientes argumentos:

En relación al vicio de incompetencia, alegaron que el Tribunal a quo “(…) a los efectos de justificar, aunque erróneamente, la supuesta competencia del INDECU (…) señala que sí existe competencia de este ente administrativo para dictar el acto impugnado en vista de que en los artículos 1, 2, 5, 6, 15 numeral 3, 16, 92, 93, 105 y 108 de la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, publicada en Gaceta Oficial N° 37.930 de fecha 4 de mayo de 2004, vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos, se atribuyen potestades de protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, su organización social, educación, información y orientación oportuna, así como la garantía de su efectivo acceso a los bienes y servicios declarados de primera necesidad o sometidos al control de precios, al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU)”.

En ese sentido, afirmaron que “(…) el a quo admite que la normativa legal en la que se fundamentó el acto no contempla la competencia del INDECU y de forma extensiva la sentencia apelada toma otra ley donde se establece una supuesta competencia para actuaciones del INDECU, aunque con otras especificaciones, y apartándose del principio de legalidad asume que esa otra ley, que no sustenta la actuación, es la que le otorga la competencia inexistente en la normativa legal aplicable”.

No obstante, precisaron que “(…) en el supuesto negado de que (…) [se] acoja el criterio del a quo y considere que el INDECU sí era competente, y asimismo asume que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.930 del 4 de mayo de 2004, le otorga la competencia que no le dio el Decreto-ley que fundamentó el acto impugnado, debe, entonces, aplicarse la distribución de competencias y atribuciones establecida en dicha ley la cual estipula que la competencia para imponer sanciones es del Presidente del INDECU, tal como lo indica en el ordinal 9 de su artículo 114”. (Agregado de la Sala).

Al respecto, destacaron que el Tribunal a quo, al referirse a la alegada inexistencia de la delegación por parte del Presidente de la Administración recurrida hacia los funcionarios que suscribieron el acto impugnado, consideró que la misma no constituía una formalidad esencial a la validez del acto, afirmación que a su decir, contraría evidentemente la ley y el derecho.

Por otra parte, señalaron que resulta contradictorio que la Corte haya indicado que tenía conocimiento por notoriedad judicial sobre la existencia de la P.A.N.. 068 de fecha 14 de abril de 1999, por medio de la cual el Presidente del Instituto accionado delegó en las distintas Coordinaciones Regionales la atribución de iniciar, sustanciar y decidir procedimientos administrativos, por cuanto quienes dictaron el acto administrativo aquí impugnado no eran en modo alguno el Coordinador Regional, “(…) sino unos funcionarios del INDECU que ni siquiera tenían la delegación para dictar el mismo”.

Ahora bien, en relación a la “Orden de Inspección” contenida en el oficio Nro.1751/08 de fecha 14 de febrero de 2008, en la que –según el fallo apelado- “(…) el Coordinador Regional del Estado Aragua del INDECU, ciudadano G.C., autorizó expresamente a los funcionarios Y.R. y G.B. (…) a realizar inspección en el establecimiento comercial denominado Cargill de Venezuela (…)”, arguyeron que en dicha orden sólo se autorizó la realización de una inspección, por lo que, “(…) en modo alguno puede una autorización para realizar una inspección a un establecimiento extenderse hasta la posibilidad de iniciar, sustanciar y terminar un procedimiento administrativo, dictando un acto, en el mismos (sic) día de la inspección, tal como sucedió”.

En razón de lo expuesto, los representantes judiciales de la empresa apelante aseveraron que es evidente la “(…) falta de competencia o delegación de competencia alguna de las personas de quien emana el acto impugnado para dictar el mismo, lo que vicia al acto de nulidad”.

Por otro lado, alegaron que el fallo impugnado, en relación al “vicio de ausencia de procedimiento administrativo”, señala erróneamente que la inspección realizada el día 13 de febrero de 2008 por la Administración recurrida, esto es, un día antes a la segunda inspección que contiene el acto impugnado, fue suficiente para estimar que hubo un procedimiento administrativo previo a la emisión del mismo.

De allí, consideraron que tal situación resulta contraria al “derecho administrativo y al derecho constitucional al debido proceso y del derecho a la defensa”, toda vez que no se puede pretender que una inspección, la cual constituye un acto previo a la iniciación del procedimiento, contenga a la vez la sustanciación y la terminación de este último, cuando a su decir, dicha actuación no implica ni siquiera la iniciación del procedimiento administrativo.

En ese orden de ideas, precisaron que los funcionarios del Instituto recurrido que suscribieron el acta de inspección impugnada, dictaron ésta como un acto definitivo sin haber oído los alegatos y las pruebas de su representada.

Asimismo, expusieron que la “(…) sentencia apelada señala que existió un ‘control posterior’ de [su] representada al permitir, luego de que el acto administrativo fuere dictado, (…) que se presentaran alegatos y pruebas (…) dentro de un plazo de diez (10) días. Muy contrario a una justificación de la existencia de un procedimiento administrativo previo, lo que ello (sic) evidencia en forma expresa es que precisamente no hubo tal procedimiento, sino que lo que se pretendió fue un supuesto ‘control posterior’ (…)”. (Agregado de la Sala).

Al respecto, manifestaron que en “(…) cualquier caso, y sin perjuicio de lo irregular que igualmente sería, un ‘control posterior’ de un acto administrativo conformaría un procedimiento de revisión o de segundo grado y no un procedimiento constitutivo o de primer grado, el cual es el que se denunció a través del recurso contencioso administrativo de anulación y conllevó a la sentencia apelada que hoy [solicitan] su revocación” (sic). (Agregado de la Sala).

Del mismo modo, adujeron que “(…) el INDECU (…) para dictar un acto administrativo estaba sometido al procedimiento administrativo general, es decir al contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que la normativa especial aplicable no establecía un procedimiento especial”.

En ese sentido, esgrimieron que “(…) el propio acto administrativo verifica la no existencia de procedimiento administrativo previo, ya que con la frase ‘QUEDA EXPRESAMENTE ENTENDIDO QUE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA ES CONSTANCIA DE NOTIFICACIÓN DE ESTE PROCEDIMIENTO’ se hace constar que fue luego de haberse dictado la sanción administrativa (…) que irregularmente se dejó constancia de la notificación de la iniciación del procedimiento administrativo. Esto es una evidencia contundente de la ausencia absoluta de procedimiento administrativo”.

Ahora bien, en relación con el “vicio en la causa” arguyeron que “(…) la sentencia apelada considera que la inspección del 13 de febrero de 2008, y la propio (sic) ‘acta de inspección’ impugnada, del 14 de febrero de 2008, fueron suficientes para demostrar los hechos que sustentan dicho acto impugnado, a pesar de que [su] representada no tuvo oportunidad para presentar alegatos y pruebas”. (Agregado de la Sala).

En ese aspecto, resaltaron que la “(…) sentencia apelada, justifica, por demás, la decisión de la administración, con base en facturas consignadas por [su] representada. Particularmente (…) [observaron] que el a quo considera que tres facturas ‘comprometen gravemente la responsabilidad de la empresa, puesto que sin justificación alguna de la parte recurrente, en esos días el público consumidor no contó con la presencia del producto en los anaqueles de los abastos, supermercados o bodegas a quienes le expende la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L., sin que la parte actora haya demostrado la ocurrencia de una causa extraña no imputable que la revelara de su obligación de transportar la mercancía a su destino final’”. (Agregados de la Sala).

Por tal razón, señalaron que “(…) al observar el expediente y precisamente el acto impugnado, no se desprende en modo alguno denuncia, alegato o alguna prueba o elemento que verifique que no hubo presencia de productos en anaqueles de abastos, supermercados o bodegas. Lo que implica de por sí un falso hecho planteado por la sentencia apelada”.

Indicaron que “(…) la sentencia apelada considera que [su] representada debía probar que ‘no comercializó la mercancía entregándola a sus distintos compradores por haber operado alguna circunstancia eximente de responsabilidad como la causa extraña no imputable; lo cual no fue alegado ni probado en autos…’. Erróneamente, y contradiciendo el principio de oficialidad del procedimiento administrativo, la sentencia apelada [consideró] que es el particular quien debe impulsar la determinación de los hechos que lo inculpan (…)”. (Agregados de la Sala).

En ese orden de ideas, alegaron que yerra “(…) el a quo al considerar que es [su] representada la que debe contradecir un hecho que no fue verificado por la Administración. Precisamente es tal situación, es decir que el INDECU no haya verificado fehacientemente los hechos que supuestamente sustenta el acto impugnado, lo que trae como consecuencia un vicio de nulidad del acto”. (Agregado de la Sala).

En virtud de lo antes expuesto, los representantes judiciales de la empresa demandante solicitaron que: i) se declare con lugar el presente recurso de apelación, ii) se revoque la sentencia apelada y iii) se anule el acto administrativo impugnado.

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala, pronunciarse sobre la procedencia del recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Cargill de Venezuela S.R.L., supra identificada, contra la sentencia Nro. 2011-0705, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 3 de mayo de 2011, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar y solicitud subsidiaria de suspensión de efectos por dicha empresa contra el Acta de Inspección Nro. FC-000213/2008/0503, de fecha 14 de febrero de 2008, suscrita por funcionarios del extinto Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos (SUNDDE), mediante la cual se impuso a la accionante una sanción de multa por la cantidad de dos mil seiscientas unidades tributarias (2.600 U.T.), equivalentes, para ese momento, a la suma de ciento diecinueve mil bolívares (Bs. 119.000,00), por la supuesta negativa de la recurrente de expender, en su centro de distribución ubicado en la Avenida Intercomunal Maracay-Turmero, en la localidad de Turmero, Estado Aragua, los productos sometidos a control de precios.

Antes de entrar a decidir la apelación interpuesta, debe precisarse que de acuerdo con el Acta de Inspección impugnada, la Administración impuso la sanción de multa a la empresa recurrente con fundamento en el Decreto Nro. 5.197 con Rango, Valor y Fuerza de Ley especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de Alimentos o Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios, de fecha 16 de febrero de 2007, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.629 del 21 de febrero de 2007, específicamente en el literal b) del artículo 16.

No obstante, dicha normativa fue reformada a través del Decreto Nro. 5.835, con idéntica denominación, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008, la cual modificó el literal b) del referido artículo 16, únicamente incorporando la expresión “productos declarados de primera necesidad”; es decir, antes de la reforma el referido literal establecía “b) se niegue a expender los productos sometidos a control de precios” y con posterioridad a la reforma el mismo literal b) dispuso “se nieguen a expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios”, manteniendo la misma multa por su infracción. (Vid. Sentencia Nro. 00607 dictada por esta Sala el 2 de junio de 2015).

Hecha esta precisión, resulta pertinente destacar que la cuestión a dilucidar en el presente asunto se circunscribe en decidir sobre el error de juzgamiento en el que aparentemente incurrió el Tribunal a quo, en cuanto a los pronunciamientos hechos sobre los alegatos de la representación judicial de la sociedad de comercio recurrente, referidos a las denuncias siguientes: i) vicio de incompetencia del organismo recurrido; ii) violación del derecho a la defensa por ausencia del procedimiento administrativo; y iii) vicio en la causa o motivo del acto recurrido.

i) Vicio de incompetencia del organismo recurrido.

En primer lugar, los representantes judiciales de la empresa apelante afirmaron que en la sentencia recurrida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo admite que la normativa legal en la que se fundamentó el acto administrativo impugnado no contempla la competencia del entonces Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) para ejecutar las acciones e implementar los mecanismos de defensa contra todas aquellas conductas que afecten el consumo de los alimentos o de los productos declarados de primera necesidad; y a su decir, toma en cuenta de forma extensiva otra ley donde se prevé una supuesta competencia para las actuaciones de dicho Instituto, asimismo, “(…) y apartándose del principio de legalidad asume que esa otra ley, que no sustenta el acto recurrido, es la que le otorga la competencia inexistente en la normativa legal aplicable”.

De igual forma, señalaron que en el supuesto negado que se considere que el aludido Instituto sí era el competente para dictar el acto impugnado y que la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.930 del 4 de mayo 2004, sí le otorgó al organismo accionado la competencia que no le dio el Decreto Nro. 5.835 con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos o Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 38.862 de fecha 31 de enero de 2008 (normativa en la que se fundamentó el acto impugnado) se debe aplicar entonces la distribución de competencias establecida en la referida Ley de Protección, esto es, que se indique que la competencia para imponer sanciones la tenía el Presidente del Instituto accionado y que por ende, los funcionarios que suscribieron dicho acto ameritaban una delegación expresa para ello.

De los términos en que quedó formulada la presente defensa, interpreta la Sala que la parte apelante tiene por finalidad denunciar la supuesta incompetencia del organismo recurrido, específicamente por considerar que los funcionarios que suscribieron el acto impugnado no tenían atribuida la facultad para imponer la sanción de multa a la empresa recurrente.

Al respecto, debe esta Sala puntualizar que el vicio de incompetencia se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un acto para el cual no está legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera incuestionable, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico. La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta. (Vid., sentencia de esta Sala Nro. 00810 del 4 de junio de 2009).

Con vista a lo anterior, debe este órgano jurisdiccional indicar, en primer lugar, que el Decreto Nro. 5.835, antes identificado, aplicable ratione temporis, no sólo se encargaba de establecer los medios de defensa correspondientes contra cualquier conducta que afectara el consumo de los alimentos o productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios, sino también de regular la aplicación de tales medios a través del Ejecutivo Nacional con la participación de los Consejos Comunales. (Vid. Artículo 1).

Sin embargo, dicha normativa establece en su artículo 30 que todas las competencias establecidas en la misma son de carácter nacional, sin indicar específicamente cuál órgano o ente del Poder Público era competente para llevar a cabo los procedimientos allí establecidos.

A modo ilustrativo de lo antes señalado, es pertinente hacer alusión a una parte del contenido del artículo 14 eiusdem, el cual, respecto al inicio del procedimiento para la imposición de sanciones administrativas, prevé lo siguiente:

Artículo 14. El órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional, de oficio o a solicitud de los Comités de Contraloría Social para el Abastecimiento, practicará las inspecciones necesarias en los establecimientos o locales dedicados a la producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución o comercialización de alimentos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios (…)

.

No obstante, para el momento de la emisión del acto impugnado (14 de febrero de 2008) se encontraba vigente la derogada Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.930 del 4 de mayo de 2004, aplicable ratione temporis, la cual tenía por objeto:

(…) la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, su organización, educación, información y orientación así como establecer los ilícitos administrativos y penales y los procedimientos para el resarcimiento de los daños sufridos por causa de los proveedores de bienes y servicios y para la aplicación de las sanciones a quienes violenten los derechos de los consumidores y usuarios

. (Vid. Artículo 1).

Aunado a ello, se observa que la mencionada ley a los fines de dar cabal cumplimiento a sus propósitos creó el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), el cual -según lo previsto en el artículo 108 eiusdem- era el competente para la aplicación de dicha normativa y la de su Reglamento, así como de las disposiciones que el Ejecutivo Nacional dictara en el ejercicio de las funciones que le están atribuidas.

De manera que, si bien el Decreto Nro. 5.835 antes identificado, no hizo mención expresa del órgano o ente del Poder Público al cual le correspondía desempeñar las competencias señaladas en ese instrumento normativo; entiende esta Sala que, al existir para ese momento el Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) era éste el competente para llevar a cabo la correcta aplicación de dicha norma, toda vez que fue creado para la defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, así como para establecer -entre otros aspectos- la aplicación de sanciones a quienes violentaran los derechos de estos últimos.

En sintonía con lo anterior, cabe destacar que la competencia para imponer las sanciones administrativas previstas en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario del año 2004, de acuerdo con lo establecido en el artículo 114, numeral 9 eiusdem, estaba atribuida al Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), en los términos siguientes:

Artículo 114.- El Presidente del Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU) será la máxima autoridad ejecutiva del mismo y como tal, tendrá los siguientes deberes y atribuciones:

(…Omissis…)

9. Aplicar las sanciones administrativas a imponer a los proveedores de bienes y servicios que hayan cometido ilícitos administrativos violentando la presente Ley (…)

.

De lo antes expuesto, se constata que efectivamente el Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), sí era competente para aplicar la sanción administrativa impuesta a la empresa recurrente. Así se establece.

Ahora bien, siendo que la parte apelante aseveró que no existió delegación manifiesta de la aludida competencia por parte del mencionado Presidente hacia los funcionarios que suscribieron el acto administrativo aquí impugnado, resulta necesario para esta M.I. precisar que la “(…) delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que tenga la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la Administración Pública”. (Vid. Sentencias de esta Sala Nos. 2925, 00061 y 00475 de fechas 20 de diciembre de 2006, 2 de febrero de 2012 y 29 de abril de 2015, respectivamente).

Determinado lo anterior, es pertinente indicar que en el acto administrativo impugnado no se hace indicación de delegación alguna por parte del Presidente del Instituto recurrido hacia los funcionarios que lo suscriben, lo que en principio supondría la nulidad de este último por incumplimiento del requisito previsto en el numeral 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, que dicho acto debe contener entre otros aspectos el “(…) Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia”.

Sin embargo, en virtud del principio de notoriedad judicial, es menester hacer alusión a la sentencia Nro. 01685 dictada por esta Sala el 25 de noviembre de 2009, en la cual se precisó que mediante la P.A.N.. 068 de fecha 14 de abril de 1999, dictada por el Presidente del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario de 1995, se resolvió delegar “(…) en todos y cada uno de los Coordinadores Regionales de este Instituto (…) las atribuciones previstas en el artículo 88, Numerales 3, 6 y 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario”; es decir, “(…) 6. Delegar atribuciones en los Directivos del Instituto y en éstos y en otros funcionarios la firma de documentos, conforme a la resolución respectiva; 7. Aplicar las sanciones administrativas”.

De manera que, al no haber sido revocada expresamente la referida delegación y versar sobre las mismas atribuciones ejercidas por los funcionarios suscribientes del acto aquí impugnado, esto es, sobre la imposición de sanciones, se entiende que estaba vigente para el momento de la emisión del mismo, tal como lo sostuvo el Tribunal a quo.

En ese sentido, es menester indicar que corre inserto al folio 15 y 16 de la segunda pieza del expediente judicial, el Acta de Inspección Nro. FC-000213/2008/0503, (acto impugnado) la cual fue suscrita por los funcionarios: G.C., G.B. e Y.R., titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.473.514, 4.566.134 y 9.644.645, respectivamente; el primero actuando en su carácter de Coordinador Regional del Estado Aragua del entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, y por ende, debidamente facultado para imponer la sanción de multa, como se precisó anteriormente, y los dos últimos como funcionarios autorizados por dicho Coordinador para realizar la inspección del establecimiento comercial de la empresa recurrente, ello, según se desprende de la “Orden de Inspección” contenida en el oficio Nro. 1751/08 del 14 de febrero de 2008, la cual corre inserta al folio 197 de la segunda pieza del expediente judicial.

Por tales hechos, esta Sala comparte el criterio asumido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo respecto al análisis competencial supra realizado, toda vez que, si bien hubo una omisión de la delegación expresa, ésta fue otorgada a un funcionario perteneciente a la misma rama de la Administración Pública del ente delegante, la cual al estimarse vigente para el momento de la emisión de dicho acto, se puede entender como una convalidación del vicio de incompetencia alegado por la parte actora, ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se establece.

En consecuencia, se desecha la presente denuncia. Así se decide.

ii) Violación del debido proceso de la recurrente por parte del Tribunal a quo, por la ausencia absoluta de procedimiento administrativo.

En relación a este alegato, los representantes judiciales de la empresa recurrente aseveraron que el Tribunal a quo erróneamente consideró que era suficiente con que se hubiese realizado una inspección previa para verificar la existencia de un procedimiento administrativo anterior a la emisión del acto.

En tal sentido, sostuvieron que no se puede pretender que una inspección, la cual constituye un acto previo a la iniciación del procedimiento, contenga a la vez la sustanciación y la terminación de este último, cuando a su decir, dicha actuación no implica ni siquiera la iniciación del procedimiento administrativo.

Al respecto, se debe indicar que el derecho al debido proceso es complejo, pues comprende un conjunto de garantías para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia; a ser oído; al acceso a los recursos legalmente establecidos; a un tribunal competente; independiente e imparcial; a obtener una resolución de fondo fundada en derecho; a un proceso sin dilaciones indebidas; a la ejecución de las sentencias; entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.

El artículo en comento establece que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, e implica que los ciudadanos en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener la oportunidad tanto para la defensa de sus respectivos derechos como para la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. En este mismo orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa. (Vid. Sentencia Nro. 1.012 del 31 de julio de 2002, caso: L.A.R.).

Ahora bien, de la lectura del fallo apelado se desprende que en relación a la señalada denuncia el Tribunal a quo precisó -tal como fue indicado supra- que la Administración concedió un lapso de diez (10) días a la empresa, con el propósito que ésta pudiera presentar aquellos alegatos, pruebas y en general, todas las defensas dirigidas a oponerse a la sanción provisional impuesta en su contra, señalando además que de allí se evidencia la existencia de un procedimiento contradictorio en el cual se le brindan al administrado oportunidades y herramientas adecuadas para hacer valer sus alegatos sobre el asunto en cuestión; todo ello para garantizar su derecho al debido proceso y a la defensa.

Culminó el juzgador del fallo impugnado señalando que el informe y la multa que estableció la Coordinación de Aragua del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario tenían carácter “provisional”, pudiendo ser ratificadas o revocadas por la autoridad administrativa, luego de examinadas las defensas que se garantizaron a Cargill de Venezuela, S.R.L., por lo que ésta contó con la oportunidad de ejercer ante la Administración “un control posterior sobre sobre la imposición de la multa, inclusive aunque la haya pagado dentro del lapso de setenta y dos (72) horas (…)”. Por tal motivo, estableció que el Instituto recurrido, respetó los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de la sociedad mercantil accionante ajustando su actuación al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia de este Supremo Tribunal.

El anterior criterio es compartido por esta Sala. En efecto, de la lectura de las actas procesales se advierte que se trata de la imposición de una multa como consecuencia de haber sido detectado (por parte de los funcionarios del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario INDECU) el incumplimiento de la normativa que rige a los productores y comercializadores de bienes declarados de primera necesidad, concretamente al haber detectado la infracción prevista en el artículo 16, literal b) del Decreto Nro. 5.835 mediante el cual se dictó la reforma parcial del Decreto Nro. 5.197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos y Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 38.862 del 31 de enero de 2008 (aplicable ratione temporis), el cual disponía lo siguiente:

Artículo 16. El órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional procederá a cerrar temporalmente el establecimiento o local por un máximo de noventa (90) días, cuando:

(…Omissis…)

b) Se nieguen a expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios.

(…Omissis…)

El órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional podrá imponer multa al establecimiento o local infractor, desde trece unidades tributarias (13U.T) hasta un máximo de cinco mil unidades tributarias (5.000 U.T), pagadera de manera inmediata. Para la imposición de las sanciones previstas en el siguiente artículo, se tomarán en cuenta los principios de justicia, equidad, proporcionalidad, racionalidad y progresividad.

En relación a la referida sanción, esta Sala Político Administrativa al decidir casos similares ha declarado que no se lesionan los derechos a la defensa y al debido proceso, cuando el control de las medidas adoptadas contra quienes llevaran a cabo actividades que atentaran contra la seguridad alimentaria y el derecho a la vida de la colectividad, fuese posterior y no previo a la aplicación de la sanción, o el acuerdo de la medida cautelar. En efecto, mediante sentencia Nro. 763, publicada el 28 de julio de 2010 (caso: Alimentos Polar Comercial, C.A.), se dejó sentado lo que a continuación se transcribe:

“(…) Se observa del acto administrativo impugnado que éste tuvo su origen en una inspección practicada en una de las sucursales de la recurrente (…).

Asimismo se observa del acto administrativo recurrido que en virtud de los hechos evidenciados, en la misma oportunidad de practicarse la inspección y levantarse la referida acta, le fue impuesta una multa a la parte actora por dos mil unidades tributarias (2.000 U.T.), equivalente a la cantidad de noventa y dos mil bolívares (Bs. 92.000,00), de conformidad con lo establecido en el artículo 16 ‘literal b’, del entonces vigente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos o Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a control de Precios (publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.862 del 31 de enero de 2008).(…)

(…Omissis…)

Consta además que en el acta de inspección se le comunicó a la representante de la recurrente, quien estuvo presente en ese acto y la suscribió, que ‘…tiene un plazo de diez (10) días, para que exponga los alegatos y pruebas que considere pertinentes, con respecto a los hechos aquí constatados, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ante el INDECU…’ (…).

(…Omissis…)

De allí que al no evidenciarse preliminarmente que la recurrente haya demostrado que cumplió con la normativa aplicable y dada la presunción de legalidad de la que goza el acto administrativo impugnado, aunado a que la parte actora tuvo la oportunidad de acudir ante la Administración para alegar las defensas que juzgase oportunas y probar lo que estimase pertinente, precisamente en resguardo del derecho al debido proceso que denuncia violado, a fin de ejercer un control posterior de la actividad sancionatoria del INDECU (…) no surge presunción de buen derecho que asista a la parte recurrente respecto al alegado atropello de su derecho constitucional (…). (Sic).

Por su parte, en cuanto a la validez del control posterior de las sanciones impuestas por la autoridad administrativa en aras de garantizar la seguridad alimentaria y el derecho a la vida de la población venezolana, la Sala, en sentencia Nro. 1.392 del 4 de diciembre de 2013 (caso: Nestlé Venezuela, S.A.), ratificada mediante el fallo Nro. 876 del 11 de junio de 2014 (caso: Moliendas Papelón, S.A. MOLIPASA), resaltó que la actuación expedita de la Administración cobra especial importancia cuando los bienes objeto de la medida sean artículos de primera necesidad sometidos a control de precios, en virtud de que conlleva un contenido social elevadísimo que se traduce en derechos colectivos, frente a los individuales.

Ahora bien, de la lectura del acto impugnado se observa que luego de serle impuesta la sanción de multa, le fue notificado que “tiene un plazo de diez (10) días, para que exponga sus pruebas y alegue sus razones, respecto a los hechos aquí constatados, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante las Oficinas de INDECU-Aragua (…)”, lo que pone de manifiesto que el procedimiento se inició con la emisión de la orden de inspección Nro. 1751-08 del 14 de febrero de 2008, continuó con la inspección per se, arrojando el levantamiento del acta impugnada ante el Tribunal a quo, pero que el procedimiento continuaba en la sede del Instituto recurrido, ubicada en el Estado Aragua, donde tendría la oportunidad de alegar razones y exponer pruebas respecto de los hechos allí señalados.

Lo expuesto conduce a esta Sala a considerar acertado el criterio empleado por el Tribunal a quo al momento de decidir el analizado alegato, por lo que se desestima la denuncia en cuestión. Así se decide.

iii) Vicio en la causa o motivo del acto recurrido.

Al respecto, los representantes judiciales de la empresa recurrente alegaron que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo incurrió en error de juzgamiento, cuando: i) consideró suficiente las inspecciones realizadas por la Administración los días 13 y 14 de febrero de 2008, para demostrar los hechos que sustentan el acto impugnado, sin que dicha parte hubiese tenido oportunidad de presentar alegatos y pruebas y sin que se desprenda ninguna denuncia, alegato o prueba que verifique que no hubo presencia de productos en anaqueles de abastos, supermercados o bodegas; así como ii) cuando erradamente estimó que su representada debió impulsar la determinación de los hechos por los que fue inculpada.

En relación al primero de los puntos, es decir, sobre la inexistencia de una oportunidad previa de presentar pruebas se reitera lo apuntado anteriormente al momento de a.l.v.d.l. actuaciones de la Administración y la imposición de medidas, cuyo control sea llevado a cabo con posterioridad en sede administrativa. Así se establece.

Ahora bien en cuanto a que no hubo prueba alguna que demostrara la ausencia del producto comercializado por la empresa apelante en los anaqueles de abastos, supermercados o bodegas, esta Sala debe precisar que efectivamente el Tribunal a quo, al momento de hacer la valoración de los medios probatorios cursantes en autos, apuntó lo siguiente:

(…) en ellas se evidencia que la fecha de entrega de la mercancía era variable: 7, 8, 10, 12, 13, 14 y 15 de febrero de 2008; las primeras tres comprometen gravemente la responsabilidad de la empresa, puesto que sin justificación alguna de la parte recurrente, en esos días el público consumidor no contó con la presencia del producto en los anaqueles de abastos, supermercados o bodegas a quienes le expende la sociedad mercantil Cargill de Venezuela, S.R.L., sin que la parte actora haya demostrado la ocurrencia de una causa extraña no imputable que la relevara de su obligación de transportar la mercancía a su destino final

. (Destacado del original) (Vid. Folio 168 de la tercera pieza del expediente judicial).

No obstante, entiende esta Sala que tal aseveración proviene del hecho de haberse observado que la parte recurrente no cumplió con su obligación de transportar y comercializar la mercancía dentro del tiempo oportuno para satisfacer las necesidades del público consumidor.

Por lo que, mal podría revocarse la decisión impugnada por dicha afirmación, cuando es evidente que la misma deviene del análisis de los hechos comprobados en autos, es decir, que mientras la mercancía no fuera transportada a su destino final, es lógico que se considere que los abastos, supermercados o bodegas no contaban con esos específicos productos. Así se establece.

Sobre el segundo de los alegatos, esto es, la inversión de la carga de la prueba, se observa que el Tribunal a quo afirmó que la accionante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto impugnado, al no haber logrado demostrar su falsedad, por lo que consideró cierto que el entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU) constató en la inspección la existencia de “(…) diecinueve mil seiscientas (19.600) cajas de aceite Vatel de 12 x 1 litro cuyo ingreso en el almacén de la empresa se dio el 7 de febrero de 2008 siendo expendidas los días 11, 12 y 13 de febrero de 2008 de un producto sometido a control de precios por parte del Ejecutivo Nacional (…)”, lo cual configuró el ilícito de negarse a “(…) expender los productos declarados de primera necesidad o sometidos a control de precios” y por ende, una práctica contraria al objetivo social y prioritario relacionado con el principio constitucional de seguridad alimentaria, por lo que desestimó el alegato de falso supuesto de hecho.

En relación a dicho alegato, se reitera como se ha señalado en otras oportunidades, que si bien la Administración tiene la potestad y obligación de indagar la verdad de los hechos, desplegando la actividad probatoria que considere adecuada, tal circunstancia no implica que el administrado no tenga la carga de traer al expediente administrativo las pruebas que le permitan demostrar ante la Administración, la licitud de su actuación. (Vid. Sentencia Nro. 378 de fecha 21 de abril de 2004 (caso: Multinacional de Seguros, C.A.), reiterada en fallo Nro. 584 del 24 de abril de 2007 (caso: Citibank, N.A.).

En el caso de autos, tal y como ha sido determinado, los hechos constan y se subsumen en la norma prevista en el artículo 16, literal b) de la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y Cualquier Otra Conducta que Afecte el Consumo de los Alimentos y Productos Declarados de Primera Necesidad o Sometidos a Control de Precios. Aunado a lo anterior, la recurrente no aportó ningún elemento probatorio que permitiera demostrar lo contrario, esto es, si expendió en tiempo oportuno un producto sometido a control de precios, motivo por el cual, se desestima el alegato de error de juzgamiento por inversión de la carga de la prueba. Así se declara. (Vid. Sentencia Nro. 00607 dictada por esta Sala el 2 de junio de 2015).

Desechadas en su totalidad las denuncias de la parte recurrente, debe declararse sin lugar el recurso de apelación ejercido. Así se decide.

En consecuencia, se confirma el fallo apelado y queda firme el acto administrativo impugnado. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la sociedad de comercio CARGILL DE VENEZUELA, S.R.L., contra la sentencia Nro. 2011-0705, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 3 de mayo de 2011, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar y solicitud subsidiaria de suspensión de efectos por dicha empresa contra el Acta de Inspección Nro. FC-000213/2008/0503, de fecha 14 de febrero de 2008, suscrita por funcionarios del extinto INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y EDUCACIÓN DEL CONSUMIDOR Y DEL USUARIO (INDECU), hoy SUPERINTENDENCIA NACIONAL PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIO ECONÓMICOS (SUNDDE).

En consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado y queda FIRME el acto administrativo impugnado.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a la Procuraduría General de la República. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de octubre del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

El Presidente E.G.R.
La Vicepresidenta – Ponente M.C.A.V.
E.M.O. Las Magistradas,
B.G.C.S.
El Magistrado INOCENCIO FIGUEROA ARIZALETA
La Secretaria, Y.R.M.
En veintiocho (28) de octubre del año dos mil quince, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01247.
La Secretaria, Y.R.M.

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