Sentencia nº 241 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Abril de 2010

Con ocasión a la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano C.L.J.R. contra el Instituto Nacional de Tierras y los funcionarios J.C., Z.P.O., F.Z. y el Sargento Primero L.R., Jefe de la Oficina de Enlace INTI, Región Anzoátegui, el 15 de diciembre de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, procedió a su admisión y ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.

El 23 de abril de 2004, se llevó a cabo la audiencia constitucional y en ese acto, se fijó el 27 de abril del mismo año para dictar el dispositivo de la sentencia. Llegado el día y hora fijada, se declaró con lugar la acción de amparo cuyo extenso fue publicado el 5 de mayo del mismo año.

Apelado el fallo, fueron remitidas las actuaciones a esta Sala Constitucional, la cual, mediante sentencia dictada el 28 de abril de 2005, declaró con lugar la apelación, revocó la sentencia dictada el 5 de mayo de 2004 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas y ordenó reponer la causa al estado en que el a quo constitucional notificara a la Procuraduría General de la República de la admisión de la acción de amparo.

Admitida y sustanciada nuevamente la acción de amparo conforme lo ordenado en la sentencia antes referida, el 9 de julio de 2008, se llevó a cabo la audiencia constitucional, encontrándose presentes la parte accionante, los apoderados judiciales de la parte supuestamente agraviante y el Defensor Público Agrario del Estado Anzoátegui. En ese acto, el Instituto Nacional de Tierras (INTI) a través de su apoderado judicial, abogado F.R., inscrito en el inpreabogado bajo el Nº 114.441, alegó la inadmisibilidad de la acción de amparo toda vez que -en su criterio- existía la vía contenciosa administrativa de nulidad para impugnar la legalidad de los actos denunciados como lesivos y, en cuanto a la supuesta violación del derecho a la defensa y el debido proceso del accionante, aclaró “...que el acto administrativo interpuesto por el Instituto Nacional de Tierras no involucra ni afecta en ningún momento la adjudicación hecha a la parte actora ya que en todo momento mi poderdante respetó los derechos de este...” para lo cual, según afirma, consignó informe técnico con su respectivo plano donde se visualiza el sector que ocupa el ciudadano C.L.J. y el lugar que fue declarado como tierra ociosa, sobre el cual se otorgaron las cartas de permanencia.

Por su parte, el Defensor Público Agrario del Estado Anzoátegui alegó en nombre de sus representados, beneficiarios de las cartas agrarias emitidas por el Instituto Nacional de Tierras, que no era la acción de amparo la vía para recurrir del acto administrativo impugnado.

El 18 de julio de 2008, el Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, declaró con lugar la acción de amparo ejercida, ordenando al Instituto Nacional de Tierras del Estado Anzoátegui que en caso de que se persiga la declaratoria de tierras ociosas o incultas se ciña estrictamente a lo dispuesto en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, garantizándole el derecho a la defensa del quejoso.

El 23 de julio de 2008, el apoderado judicial de la parte denunciada como agraviante, apeló de la sentencia dictada, la cual, mediante auto del 30 de julio de 2008, fue oída en un solo efecto. En ese mismo auto, el tribunal concedió a la parte apelante cinco días hábiles a los fines de señalar las copias a ser remitidas a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

El 11 de agosto de 2008, el a quo constitucional libro oficio signado con el Nº 1322, dirigido a la Sala de Casación Social, en virtud de la apelación interpuesta.

El 22 de mayo de 2009, la abogada Yolimar Thairy Hernández, actuando como apoderada judicial del Instituto Nacional de Tierras, solicitó se remitiera el expediente a la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de ser la Sala competente para conocer de la apelación interpuesta.

El 26 de noviembre de 2009, la Sala de Casación Social, mediante decisión, se declaró incompetente para conocer del asunto y declinó la competencia en esta Sala Constitucional.

Recibidas las actuaciones en la Sala Constitucional, el 15 de diciembre de 2009, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente al Magistrado F.A. CARRASQUERO LÓPEZ.

II

DE LA ACCION DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Como fundamento de su solicitud de amparo, alegó la parte accionante lo siguiente:

Que, desde hace más de trece años, constituyó un fundo agropecuario denominado La Santísima Trinidad, ubicado en el Asentamiento Campesino Barbacoa II, Sector Pica el Toco, Parroquia San C. delM.S.B. delE.A.. Que ha venido desarrollando en forma pacífica e interrumpida actividades pecuniarias como rubro principal y en algunas áreas del lote “siembras de ciclo corto como maíz, fríjol, yuca etc, delimitando un área de posesión agraria de setenta hectáreas (70 has) y esto en virtud de que tengo en propiedad y dentro del fundo un rebaño de ganado vacuno de ciento diez cabezas además de una cochinera, caballos y aves de corral. Igualmente la existencia de bienhechurías y mejoras que complementan las actividades de funcionamiento del Fundo Principal” .

Expuso que el terreno donde está ubicado el fundo de su propiedad “La Santísima Trinidad”, fue invadido por personas desconocidas, aspirando a convertirse en agricultores; que cortaron las cercas y procedieron a hacer pequeñas talas de vegetación baja y quema de las mismas. En razón de ello, acudió en forma inmediata a la Procuraduría Agraria a denunciar la invasión. El mencionado organismo abrió un expediente numerado BOL-098, a fin de constatar tales hechos, produciéndose de esa oficina tres informes de los funcionarios adscritos a ella.

Que en la sustanciación del expediente cursante en la Procuraduría Agraria, motivado a la denuncia que presentó ante ese Organismo, le informaron que ante el Instituto Nacional de Tierras (INTI), Oficina Regional Anzoátegui, cursa un expediente relacionado con los terrenos donde está ubicado el fundo de su propiedad. Expuso que nunca tuvo acceso al expediente en cuestión y se vio obligado a requerir la práctica de una inspección ocular en las oficinas del Instituto Nacional de Tierras, específicamente en la Oficina de Coordinación y Consultoría Jurídica “a los efectos de que el tribunal allí constituido dejara constancia de la existencia o no de un expediente relacionado con la apertura de un procedimiento administrativo, iniciado por denuncia o de oficio que tenga por objeto el rescate o declaratoria de terrenos ociosos o incultos ubicados en Barbacoa II, Sector el Toco, Jurisdicción del Municipio S.B. delE.A. y específicamente en el Fundo denominado ‘LA SANTÍSIMA TRINIDAD’ de su propiedad. Practicada la Inspección, la misma dio como resultado que el expediente sí había sido aperturado (sic) pero que no se encontraba en la oficina, fuimos atendidos por el Ingeniero J.C., la abogada Z.P.O. y el Ingeniero F.Z., en sus condiciones de Coordinador de la Oficina Regional de Tierras, Barcelona, Ingeniero de la Oficina Técnica y Consultora Jurídica, respectivamente quienes le manifestaron al Tribunal constituido que son treinta y cuatro (34) familias los solicitantes de la adjudicación del lote de terreno, supuestamente ocioso o inculto y que dicho terreno no estaba ocupado, ni tenía adjudicatario alguno y que por eso no fui notificado por el Instituto Nacional de Tierras con sede en la ciudad de Barcelona, comprometiéndose dichos funcionaros a hacerme entrega de una copia del expediente aperturado (sic) el 20 de octubre de 2003”.

Indicó que “las autoridades regionales que allí se mencionan, en fecha 29 de septiembre de 2003 según acta levantada al efecto, se trasladaran al sitio donde se encuentra supuestamente abandonado e inculto el lote del terreno, objeto del presente caso y allí una vez constituidos, con desconocimiento o ignorancia jurídica total, proceden a poner en posesión del lote de terreno supuestamente denunciado, a las supuestas 34 familias que según ellos denunciaron total abandono del mismo, violando en una forma flagrante (la Constitución de la República Boli variana de Venezuela), en el sentido de que la misma protege la propiedad privada y el uso, goce, disfrute y usufructo de las tierras que he venido ocupando, esto último establecido por la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que me otorga el derecho a permanecer sobre ellas, sin permitir que cualquier persona, natural o jurídica menoscabe ese derecho o garantía constitucional y en ese sentido las autoridades del INTI al intervenir el lote de terreno y otorgar la posesión a unos terceros, con auxilio de la fuerza pública, está violando mis derechos ya que el artículo 89 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que trata de la intervención de tierras y a cuya remisión hace el artículo 39 e(i)usdem, fue derogado por el Tribunal Supremo de Justicia”.

Señaló que el expediente administrativo numerado 03-03-0018-00002 le fue entregado “enterándome de ese proceso administrativo llevado por los nombrados funcionarios del Instituto Nacional de Tierras, Barcelona, Estado Anzoátegui, expediente este por lo demás viciado y sin cumplir con los trámites legales o procedimentales administrativos que ordena la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en sus artículos 37 al 41 y que en (su) condición de Tercero Interesado, facultado por ello por la norma establecida en el artículo 40 e(i)usdem, tengo derecho a ejercer la defensa de (sus) intereses, exponiendo los alegatos y las razones que le asisten y a optar por acoger(s)e a otros beneficios alternativos que la misma Ley le otorga”.

Igualmente indicó que, el 31 de octubre de 2003, presentó escrito dirigido al Ingeniero J.C., en su condición de “Coordinador General de la Oficina Regional de Tierras, (INTI-Barcelona, Anzoátegui), donde (...) las nombradas autoridades del Instituto Nacional de Tierras, prefabricaron y luego armaron un expediente totalmente viciado y atentatorio de (sus) derechos y garantías constitucionales en lo concerniente al debido proceso, derecho a la defensa y derecho a la propiedad. Siendo que a la fecha de presentar esta acción por ante esta Superioridad, no he obtenido respuesta alguna, a la cual ellos están obligados”.

Expuso el accionante que se encuentra en una situación de peligro inminente y amenaza válida de “que (su) rebaño de ganado desaparezca o que sea objeto de hurto, por cuanto las cercas perimetrales del lado noroeste de (su) fundo se encuentran derribadas en parte sin los respectivos estantes de madera, ni mucho menos los alambres de púas a cinco pelos, ya que se los llevaron terceras personas y también causaron daños a partes de los potreros, tal como quedó demostrado con la Inspección Ocular realizada a (su) Fundo el 21 de noviembre de 2003”.

Denunció que tal ocupación ilícita de gran parte de su fundo fue promovida o provocada “por las autoridades del Instituto Nacional de Tierras (INTI), Oficina Regional de Tierras (...) Narrados así los hechos, entiendo que la única alternativa o único camino que tengo es la vía extraordinaria del recurso (sic) de amparo constitucional a los fines de restablecer la situación jurídica infringida”.

El accionante denunció la infracción de sus derechos a la defensa y al debido proceso, a la oportuna respuesta y a la propiedad con fundamento en los artículos 49, 51 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su orden. Igualmente invocó el precedente sentado en decisión del 4 de noviembre de 2003 (expediente número 03-2151) emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y solicitó que se aplique a su acción de amparo constitucional.

En tal sentido indicó que el ordinal 2° del artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario le garantiza la posesión de su fundo y solicitó “en el supuesto que se hayan entregado a los solicitantes, a alguno de ellos o a todo el grupo de las supuestas treinta y cuatro familias, las cartas agrarias por parte del instituto nacional de tierras, me sea acordada una medida cautelar en el sentido de que mientras dure este procedimiento de amparo constitucional, suspenda la aplicación de las Cartas Agrarias y se me permita seguir ocupando y desarrollando mis actividades pecuarias dentro del lote de terreno objeto de este conflicto y que forma parte de la unidad de protección que tengo en el fundo de mi propiedad ‘La Santísima Trinidad’, tantas veces aquí nombrado en cuanto a su ubicación, linderos, medidas y demás especificaciones pidiéndole igualmente a usted que llegado el momento de la formulación judicial en competencia constitucional desaplique el artículo 7 de la resolución número 177 emanada del Instituto Nacional de Tierras, así como también el artículo 9 contenido en el Decreto N° 2.292 emanado de la Presidencia de la República, por cuanto dichas normativas transgreden flagrantemente el contenido del artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

De la misma manera indicó que ninguna resolución administrativa puede crear derechos a terceros lesionan derechos subjetivos particulares “como es (su) caso ya que tales derechos contenidos en el nombrado artículo 7 de la mencionada Resolución N° 177, crea derechos al beneficiario de la carta agraria y esto es potestad exclusiva de la reserva legal”.

En el petitorio de su libelo, la parte actora solicitó el restablecimiento de la situación jurídica infringida por estar fundamentada su acción de amparo constitucional “con pruebas fehacientes que demuestran la presunción grave de la violación de sus derechos y garantías constitucionales” y se “ordene al Instituto Nacional de Tierras a través de sus autoridades ponerme en posesión de la cuarenta hectáreas (40 has) que son objeto de este conflicto con auxilio de la fuerza pública (Guardia Nacional) y proceder de manera inmediata al desalojo de toda persona que se encuentre ocupando dicho lote de terreno, apercibidos de que el desconocimiento de dicha orden supondrá un desacato a la autoridad conforme a la normativa establecida en los artículos 29 y 31 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.

III

DEL FALLO APELADO

La decisión dictada, el 18 de julio de 2008, por el Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, fundamentó la declaratoria con lugar de la acción de amparo, en lo siguiente:

…Por imperativo legal, este Tribunal Constitucional debe expresar los motivos de hecho y de derecho sobre los cuales fundamenta su decisión, con el correspondiente análisis del contenido de las actas procesales. En este orden de ideas, debe advertirse que el ente estatal contra el cual se ejerció el recurso de amparo, no aportó ningún elemento de juicio suficiente para desvirtuar las pretensiones del quejoso, en cuanto a la violación de sus derechos constitucionales, tampoco lo hizo la Procuraduría General de la República. Ahora bien, el Tribunal observa que del expediente administrativo y de la documentación acompañada con el recurso de amparo constitucional, se aprecian lo siguientes hechos (...)

Omissis...

Ahora bien, si se escudriña el ordenamiento legal, se observa que la verificación de un lote de tierras está inculta o es ociosa, y su declaración, debe sujetarse estrictamente al procedimiento establecido en los artículos 37 al 42 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Sin embargo, se observa muy claramente en el caso planteado, que el lote de terrenos fue adjudicado a las treinta y cuatro familias solicitantes, bastando sólo su solicitud y la inspección técnica de un funcionario, para declarar desde un principio que esas tierras estaban incultas y ociosas, lo cual constituye una grave infracción de la legalidad, por cuanto se da por probado a priori lo que debe probarse en el curso del procedimiento pautado en la ley. Se observa que los funcionarios reputados agraviantes señalan en las actas del expediente administrativo que no consta que exista persona con derechos sobre las tierras; sin embargo se dispuso una citación de la cual no consta que se haya efectuado, y aún así se procedió, mediante declaratoria realizada en fecha 22 de septiembre de 2003 según consta en acta del 03 de octubre del mismo año, que aparece firmada por uno solo de los funcionarios intervinientes.

Es así cómo, se incumplieron las normas estatuidas en la Ley, en el sentido de que si del informe técnico se vislumbra la ociosidad de las tierras, debe dictarse un auto de emplazamiento, cuestión que no sucedió, concluyéndose en una decisión sin llamar a intervenir en el procedimiento a quien aparece como interesado. Esto nos lleva a considerar, que si ciertamente no se conociera la existencia de un interesado, y luego se llegó a conocer su existencia, el ente administrativo debió notificarlo, y no expedir una boleta que no llegó a su destinatario, y así ha quedado comprobado. En razón de ello, este Tribunal Constitucional ha llegado a la conclusión de que el quejoso tiene razón cuando asevera que sólo tuvo conocimiento del caso cuando propuso un procedimiento administrativo ante la Procuraduría Agraria del Estado Anzoátegui, y recibió la información de lo que estaba sucediendo, viéndose obligado a solicitar la práctica de una inspección judicial, para poder tener acceso al expediente administrativo, lo cual, a juicio de este Tribunal Constitucional, constituye una infracción grosera de la legalidad por parte de los funcionarios reputados agraviantes, quienes asumieron una conducta que pone en entredicho el deber de la Administración de actuar con sujeción a la legalidad. Es más grave aún el hecho, que es en la oportunidad de la Audiencia Constitucional cuando el ente agraviante informa que tiene hasta un plano de las tierras que le fueron asignadas al quejoso por el Instituto Nacional. Esto significa que conocían su existencia, saben qué actividades realiza allí, y que contribuye real y efectivamente con la seguridad alimentaria del país, lo cual es una de los objetivos del Ejecutivo Nacional, y por lo tanto la mencionada Oficina Regional del Instituto Nacional de Tierras ha debido efectuar un estudio minucioso de la situación, y no sustanciar, como lo hizo, un procedimiento prácticamente clandestino, en moscazo (sic) de la producción agrícola y pecuaria que tanto necesita nuestro país.

Está demostrado que el ‘Directorio’ aprobó la solicitud de ocupación de tierras, sin que hubiese existido la emisión de las correspondientes cartas agrarias, y sólo aparece en el expediente administrativo un acta en la cual se hace constar que se pone en posesión de las tierras a los solicitantes, lo que parece más bien una ejecución sin acto previo. Esta conducta perjudica gravemente los postulados de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra un Estado de Derecho y de Justicia.

Se acredita de los autos que las inspecciones y todas las actuaciones se refieren al Asentamiento Campesino Barbacoa I, y sin embargo los funcionarios en cuestión autorizaron a las antes mencionadas treinta y cuatro familias a tomar posesión de tierras ubicadas en el Asentamiento Campesino Barbacoa II, ocupadas legalmente por el quejoso. Por otra parte, no existe ninguna evidencia de que realmente se trate de familias campesinas, pues los ocupantes se han dedicado es a construir ranchos para habitar, y no se han dedicado a los trabajos de agricultura que supuestamente era el objeto de su solicitud. De tal suerte, que los funcionarios contra quienes se interpuso el presente recurso han atentado contra la seguridad agroalimentaria de la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto le han limitado la productividad a las tierras que mandaron a ocupar de manera ilegítima; productividad que aparece demostrada con las probanzas aportadas por el quejoso, y que el ente agraviante no desvirtuó en ninguna forma de derecho.

Este Tribunal Constitucional estima necesario establecer que en el írrito procedimiento llevado por la Oficina Regional Anzoátegui del Instituto Nacional de Tierras se violentó de manera grosera el principio del debido proceso, consagrado expresamente en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: En efecto, según el claro significado de este concepto, tanto el órgano jurisdiccional como el órgano administrativo, deben ceñirse estrictamente a las disposiciones previamente establecidas en la ley, dando igualdad a los intervinientes del proceso de que se trate. El derecho a la defensa consiste en que a toda persona interviniente, o aquella que órgano respectivo supiere de alguna manera que tiene interés, le sea dada noticia del asunto, y se le otorgue la oportunidad en el tiempo para que pueda alegar y probar lo que tenga a su favor, sin embargo en el caso de autos, no se siguió el procedimiento legal ni se le dio la oportunidad al quejoso como persona interesada, ya que actúa como un ocupante legal, de acuerdo a la certificación de la Junta Liquidadora del Instituto Nacional, de alegar y probar lo concerniente a sus derechos; razón por la cual debe concluirse necesariamente, que el procedimiento realizado por la Oficina Regional Anzoátegui del Instituto Nacional de Tierras, con sede en Barcelona, se violó el debido y el derecho a la defensa del quejoso, ya que no se le dio la oportunidad alguna para defender sus derechos, lo cual constituye una situación grosera del claro mandato constitucional antes referido; y así se declara…

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IV

DE LA COMPETENCIA

En primer lugar, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación de la decisión de amparo dictada por el Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, en tal sentido observa:

Conforme a la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, letra b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia esta Sala es competente para conocer las apelaciones de los fallos de los tribunales superiores que actuaron como primera instancia en los procesos de amparo ya que, según la norma invocada, hasta tanto se dicten las leyes de la jurisdicción constitucional, la tramitación de los recursos, como lo es la apelación, se rigen por las normativas especiales, como la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en cuanto le sean aplicables, así como por las interpretaciones vinculantes de esta Sala.

De acuerdo a estas últimas interpretaciones y a lo pautado en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales (artículo 35), es esta Sala, como tribunal superior de la primera instancia, cuando ésta corresponda a los juzgados superiores (salvo que se trate de los juzgados superiores en lo contencioso administrativo) el tribunal competente para conocer las apelaciones de los fallos.

En el presente caso se trata de la apelación interpuesta contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental. En tal sentido, coherente con lo expresado anteriormente, esta Sala se declara competente para conocer de la apelación interpuesta, y en tal sentido acepta la declinatoria de competencia que efectuara la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia, y así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Una vez asumida la competencia, pasa de seguidas esta Sala Constitucional a decidir el caso de autos y, al respecto, establece lo siguiente:

En el presente juicio, ha sido sometido al examen de esta Sala mediante el recurso de apelación ejercido, la sentencia emanada del Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental que declaró con lugar la acción de amparo intentada por el ciudadano C.L.J.R., contra el Instituto Nacional de Tierras del Estado Anzoátegui y los funcionarios J.C., Z.P.O., F.Z. y el Sargento Primero L.R., Jefe de la Oficina de Enlace INTI-Región Anzoátegui.

Según refiere el accionante el acto lesivo lo constituye el otorgamiento de unas cartas agrarias a un grupo de personas sobre el Fundo “La Santísima Trinidad” sobre el cual se atribuye el accionante el derecho de posesión.

A juicio del a quo constitucional, el acto denunciado como lesivo vulneró las garantías constitucionales del accionante, específicamente el debido proceso y el derecho a la defensa del ciudadano C.L.J.R., al no darle oportunidad a defender sus derechos en el procedimiento llevado a cabo por la Oficina Regional de Anzoátegui del Instituto Nacional de Tierras con ocasión a la solicitud de ocupación de tierras formulada por un grupo de personas.

Planteados así los términos de la controversia, estima necesario esta Sala traer a colación lo que sobre el particular se ha sostenido respecto a casos análogos como el que nos ocupa, donde se impugna mediante la vía del amparo constitucional las actuaciones del Instituto Nacional de Tierras en el otorgamiento de cartas agrarias, en perjuicio de quien se dice bien poseedor o propietario.

Es así como en sentencia Nº 660 dictada por esta Sala Constitucional el 27/5/09, se sostuvo lo siguiente:

...En este contexto, la Sala observa que los actos presuntamente agraviantes de los derechos fundamentales denunciados en amparo, lo constituyen las cartas agrarias emitidas por el Instituto Nacional de Tierras, en su Reunión de Directorio No. 08-03 del 03 de abril de 2003, en virtud de las cuales -a decir de las accionantes- ‘un grupo de personas desconocidas’ beneficiarias de dichas cartas, ‘han asumido actos de invasión en partes ‘focalizadas’ del fundo LOS CLAROS…’.

Ahora bien, el artículo 6, cardinal 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece lo siguiente:

‘Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:

(…omissis) 5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (…)’.

De conformidad con la citada disposición legal, resultar menester reiterar que el amparo constitucional no puede constituir la única vía idónea para el restablecimiento inmediato de la situación jurídica alegada como infringida, toda vez que, como lo ha sostenido esta Sala y lo cual se reitera en el presente fallo, no toda transgresión de derechos y garantías constitucionales está sujeta de inmediato a la tutela del amparo, ya que para ello existen las vías procesales ordinarias, en las cuales todos los jueces de la República deben restituir la situación jurídica infringida, antes que la lesión resulte irreparable.

Omissis...

Dicho criterio fue reiterado por esta Sala en su decisión No. 2.094 del 10 de septiembre de 2004 (caso: ‘José V.C. Gozaine’), en la cual estableció que ‘para que el artículo 6.5 [de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales] no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente’.

De conformidad con lo expuesto precedentemente, no puede entenderse en modo alguno que el amparo constitucional constituya el único medio capaz de ofrecer al justiciable la garantía de un proceso que restablezca la situación que alega como infringida por alguna conducta antijurídica que haya afectado su esfera jurídica. Por lo tanto, la elección de cualquiera de los mecanismos que conforman el ordenamiento jurídico puede resultar idóneo para la protección de algún derecho fundamental que se estime menoscabado, en cuyo caso el amparo debe ceder ante la existencia de la vía ordinaria, en tanto la misma sea capaz de garantizar la protección de los derechos constitucionales alegados como infringidos.

Omissis...

En cuanto al amparo constitucional interpuesto contra actos administrativo de efectos particulares o contra conductas omisivas de la Administración, esta Sala ha establecido que el mismo ‘procede cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional, es decir, que existiendo una vía ordinaria dentro de las leyes administrativas adjetivas, que permita la obtención del mismo fin que se obtendría con la interposición de la acción de amparo, es esa vía a la que debe acceder, en primer término, quien considere infringidos sus derechos constitucionales. (negritas del presente fallo).

Así, también establece el ordenamiento jurídico vigente que la acción de amparo contra actos administrativos de efectos particulares o contra conductas omisivas de la Administración, puede ser interpuesta conjuntamente con el recurso contencioso administrativo, en cuyo caso, cuando el recurso se fundamente en infracción de algún derecho constitucional, ‘(…) el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la ley (…)’ (Vid. Sentencia Nº 631 de esta Sala del 1 de abril de 2002, caso: ‘La Fontana D’ Orazio, C.A.’, en concordancia con el artículo 13 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales)’ (Sentencia No. 865 del 30 de mayo de 2008, caso: ‘Rita M.G. Mannino’).

Ahora bien, tal como se señaló anteriormente, el amparo que nos ocupa en apelación fue interpuesto contra las denominadas cartas agrarias emitidas por el Instituto Nacional de Tierras, las cuales -a decir de los accionantes- menoscabaron sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso. En este sentido, y de conformidad con la jurisprudencia expuesta precedentemente, esta Sala observa que la parte accionante contaba con una vía judicial idónea contra los referidos actos administrativos, como en efecto resulta el recurso contencioso administrativo de nulidad previsto en el aparte 20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y en los artículos 171 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, mecanismo este mediante el cual podían atacar los actos que se denunciaron como lesivos de sus derechos constitucionales, así como la actividad desarrollada por la Administración en ejecución de dichos actos (vid.Sentencia de esta Sala N° 5.133 del 16 de diciembre de 2005, caso: ‘Inversiones Tiquirito, C.A.’).

Igualmente, no constata la Sala la existencia en el caso de autos de alguna situación de hecho que permita afirmar que los quejosos puedan sufrir una desventaja inevitable o que la lesión denunciada devenga en irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa, porque resulten insuficientes los medios procesales preexistentes para restablecer la situación infringida, o porque el procedimiento de éstos -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumpla con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata, toda vez que en el marco de los procesos contencioso- administrativos de nulidad, la parte accionante cuenta con la posibilidad de solicitar medidas cautelares capaces de tutelar, de manera expedita, la violación o amenaza de violación de sus derechos e intereses.

En efecto, respecto de la eficacia del recurso contencioso administrativo de nulidad, esta Sala en su decisión No. 865 del 30 de mayo de 2008 (caso: R.M.G.M.), en la que reiteró su decisión No. 82 del 1 de febrero de 2001 (caso: F.G.), estableció lo siguiente:

‘(...) la eficacia del recurso contencioso administrativo de anulación como medio judicial a los fines del cabal restablecimiento de la situación jurídica infringida, se evidencia de las amplias potestades que por disposición del texto constitucional le han sido otorgadas al juez contencioso, dado que no sólo puede anular el acto administrativo impugnado, sino también ‘…disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’, lo cual demuestra su absoluta idoneidad, con relación a lo que ocurre con el juez constitucional de amparo, para alcanzar así la efectiva protección de los derechos y garantías constitucionales que han sido conculcados por el acto administrativo impugnado (…)’.

Así las cosas, esta Sala precisa que en el caso bajo análisis, los accionantes disponían de una vía idónea para cuestionar los actos administrativos -cartas agrarias- denunciados como lesivos de los derechos constitucionales alegados como inculcados, esto es, el recurso de nulidad contencioso administrativo de nulidad, el cual ha debido ejercerse de manera previa a la interposición del amparo constitucional de autos, mecanismo este de impugnación a través del cual los accionantes pueden obtener no sólo el restablecimiento de su situación presuntamente infringida, sino también la tutela expedita de la presunta violación o amenaza de violación de sus derechos constitucionales mediante el ejercicio del amparo constitucional conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, en cuyo caso, cuando dicho recurso se fundamente en alguna lesión de derechos fundamentales, el mismo procederá en cualquier tiempo, aun después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la ley (vid. Sentencia No. 631 del 1 de abril de 2002, caso: La Fontana D’ Orazio).

De conformidad con las consideraciones expuestas en el presente fallo, las disposiciones legales y la jurisprudencia citada, esta Sala estima que en el presente caso se configura la causal de inadmisibilidad prevista en el artículo 6, cardinal 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, habida cuenta de la existencia de un medio ordinario idóneo y eficaz para el restablecimiento de la situación alegada como infringida, como lo es el recurso contencioso administrativo de nulidad, el cual ha debido ser interpuesto previo al amparo constitucional de autos, motivo por el cual el fallo apelado debe ser revocado y, en consecuencia, se declara inadmisible el amparo constitucional ejercido. Así se decide.

Sin perjuicio del anterior pronunciamiento, en aras del resguardo del derecho a la defensa, visto que de la revisión del expediente no consta en autos que las accionantes hayan sido notificadas de los actos administrativos -cartas agrarias- denunciadas como lesivas de sus derechos constitucionales, lo cual impide efectuar el cómputo preciso del lapso que éstas disponían para ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad, el cual como se indicó, constituye la vía para lograr la protección judicial requerida, esta Sala, a fin de garantizar el derecho de acceso a la justicia y una tutela judicial efectiva respecto de los derechos fundamentales de las quejosas, y con fundamento en su decisión No. 1.293 del 28 de junio de 2006 (caso: ‘Vicente Spinosi D’ Estefano’), dictada en un caso similar al de autos, estima menester ordenar la apertura del lapso de sesenta (60) días para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad establecido en el artículo 40 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lapso este que comenzará a computarse al día siguiente de que consten en autos la respectivas notificaciones del presente fallo; y así se declara...

Atendiendo pues a la doctrina jurisprudencial antes expuesta, y visto que en el presente caso el accionante impugna la actuación del Instituto Nacional de Tierras en el otorgamiento de las llamadas cartas agrarias en supuesta violación de su derecho a la defensa, la presente acción de amparo debe ser declarada inadmisible a tenor de lo dispuesto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues al existir vías ordinarias, como lo es, el recurso contencioso administrativo de nulidad para impugnar los vicios que supuestamente tiene el procedimiento mediante el cual se otorgaron las mismas, éste debe ser agotado previamente, so pena, de la inadmisibilidad aquí declarada.

Ahora bien, la conclusión a la cual se arribó en el presente caso, fue objeto de modificaciones en el transcurso del tiempo, las cuales, en un primer momento declaraban procedente la vía del amparo para impugnar los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Tierras cuando se denunciaba el otorgamiento de cartas agrarias sin el debido proceso, hasta llegar al actual criterio jurisprudencial según el cual, el recurso contencioso de nulidad resulta idóneo y eficaz para impugnar el otorgamiento de cartas agrarias expedidas por en Instituto Nacional de Tierras y, por tanto, los amparo contra tales actos resultan inadmisibles a tenor de lo dispuesto en el artículo 6.5. de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Ejemplo de lo referido anteriormente es el fallo Nº 456 del 25/03/04 (caso; Á.R.), según el cual, esta Sala Constitucional sostuvo:

...En relación con el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, luego de ser objeto de interpretación en diversos fallos (cfr. sentencias 848/2000, 963/2000, 1120/2000, 1351/2000, 1592/2000, 27/2001, 454/2001, 1488/2001, 1496/2001 y 1809/2001, 2369/2001, entre otras), esta Sala ha indicado que el amparo constitucional como acción destinada al restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional que ha sido lesionada, sólo se admite -para su existencia armoniosa con el resto del sistema jurídico procesal- ante la inexistencia de una vía judicial distinta, que sea idónea para lograr la satisfacción de la pretensión deducida por el accionante, y que en atención a su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la Constitución vigente garantiza a todas las personas.

En virtud de lo anterior, puede afirmarse que la acción de amparo es admisible cuando la pretensión excede del ámbito intersubjetivo del presunto agraviado para afectar gravemente al interés general o el orden público constitucional; asimismo, resulta admisible el amparo en aquellos casos en que el actor pueda sufrir una desventaja inevitable o que la lesión en sus derechos o garantías constitucionales devenga en irreparable por la circunstancia de utilizar la vía judicial previa (lo que no puede enlazarse a la circunstancia de que tal vía sea más costosa o menos expedita que el procedimiento de amparo), de igual modo, cuando los distintos medios procesales existentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, ya porque su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumple con la finalidad de lograr la protección requerida, ya porque permite dilaciones indebidas por parte de los órganos judiciales (tanto en vía de acción principal como en vía de recurso) o, en todo caso, cuando sus efectos vienen a ser retardados o diferidos, de modo que no permiten reparar el daño sufrido, y, finalmente, en casos de inexistencia de vía de impugnación contra el hecho lesivo, de imposibilidad de tener acceso a la misma, o cuando el peligro provenga de la propia oscuridad o complejidad del ordenamiento procesal.

Observa la Sala que en el caso de autos, aun cuando podría considerarse que el accionante tenía la posibilidad de interponer un recurso contencioso-administrativo de nulidad contra los actos que considerara lesivos de su situación jurídica subjetiva (derechos e intereses), debe tenerse en cuenta que la inadmisibilidad del amparo autónomo contra las actuaciones de la Administración no debe operar ipso facto con ocasión a la existencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues, según lo expuesto, existen distintos escenarios que se deben analizar, en ejercicio de la discrecionalidad constitucional, modalidad del certiorari que rige el arbitrio del Juez constitucional, de acuerdo a las particularidades de cada caso en particular (cfr. A.J.S. y A.C.V., Juicio de Amparo y Acción de Inconstitucionalidad, Buenos Aires, Astrea, 2000, p. 137) para la determinación de si, en un caso concreto, ciertamente el recurso contencioso-administrativo es un medio jurídico idóneo y eficaz para el restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada, que haga inadmisible el amparo con fundamento en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En efecto, en casos precedentes, la Sala ha declarado la admisibilidad y procedencia del amparo constitucional a pesar de la disponibilidad de la jurisdicción contencioso-administrativa (cfr. sentencias números 572/2002, del 22 de marzo, caso: M.E.G., 3052/2003 del 4 de noviembre, caso: Agropecuaria Doble R C.A. y Agropecuaria Peñitas C.A.), en atención a los supuestos de admisión y procedencia de dicha acción, a saber: a) una vez agotada la vía judicial que haya sido instada y que los medios recursivos hayan sido agotados, siempre y cuando la invocación formal del derecho fundamental presuntamente vulnerado, en la vía o a través del medio correspondiente, no haya sido satisfecha; o, b) ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de la urgencia de la restitución, no dará satisfacción a la pretensión deducida, o cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resultaría insuficiente al restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado, caso en el cual el amparo puede proponerse inmediatamente.

En el caso bajo estudio, de autos se evidencia que la Oficina Regional de Tierras del Estado Lara intentó notificar mediante cartel del inicio del procedimiento del rescate de tierras a la parte actora (folio 159), lo cual podría desvirtuar el alegato esgrimido por el accionante respecto de la falta de notificación; sin embargo, no consta la publicación de dicho cartel en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela en vista de la inexistencia de la Gaceta Oficial Agraria a que se refiere el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ni tampoco el recibo de una notificación personal por parte del accionante, en los términos exigidos por los artículos 73 y 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos reguladores del derecho a la defensa en sede administrativa, por tanto, no existe certeza de que el ciudadano Á.R.S. conociera el procedimiento de rescate de tierras iniciado. Así se declara.

Siendo ello así, esta Sala juzga ante las irregularidades en la notificación del acto administrativo que inició el procedimiento de rescate, que el accionante no pudo recurrir oportunamente a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues no conoció de la aplicación de dicho procedimiento, por lo tanto, ante la inminente aplicación de una medida inaudita altera pars dictada en estas condiciones, instó la vía de amparo constitucional para impedir con celeridad que la situación jurídica infringida se hiciere irreparable. En atención a lo anterior, convencida esta Sala de que el amparo resulta la vía judicial idónea para lograr, de ser procedentes las denuncias formuladas en el presente caso, una efectiva tutela judicial a pesar de la existencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, debido a la urgente necesidad de impedir que la situación jurídica denunciada como lesionada se hiciera irreparable, se declara admisible el amparo incoado...

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Lo anterior, es traído a colación en el presente caso para determinar que el ciudadano C.L.J. al incoar su acción de amparo en el año 2003 contra las actuaciones del Instituto Nacional de Tierras, tenía una expectativa plausible en cuanto a la sostenibilidad de sus criterios para interponer la presente acción, pues desde la perspectiva de la doctrina jurisprudencial, resultaba claro que la acción objeto de estos autos era admisible, dada las supuestas infracciones cometidas en perjuicio del accionante, así como la inminencia de los efectos lesivos derivados de ella, los cuales fueron denunciados en la oportunidad de la celebración de la audiencia constitucional (9/7/08), de la siguiente manera: “...Quiero manifestar la grave problemática la impotencia a través de este acto que conllevó al Instituto Nacional de Tierras el día 23 de septiembre de 2003 a cortarme los alambres por la parte oeste de mi potrero para adjudicar a unos supuestos productores desde esta fecha he vivido un calvario tanto yo como mi familia de la perdida, robo de ganado, maltrato a los animales, intento de homicidio a mis hijos, denuncia que he hecho en la Guardia Nacional y en la Fiscalía del Estado Anzoátegui, en contra de unos funcionarios del estado Anzoátegui que pretendiendo ser productores agropecuarios y sin cartas agrarias se introducen en mi potrero los días sábados y domingos a amedrentarme y a mi familia...”.

En consideración a lo anterior, esta Sala Constitucional estima necesario en aras del resguardo del derecho a la defensa, de acceso a la justicia y una tutela judicial efectiva respecto de los derechos fundamentales del ciudadano C.L.J.R., ordenar la apertura del lapso de sesenta (60) días para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad establecido en el artículo 40 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lapso este que comenzará a computarse al día siguiente de que consten en autos la respectiva notificación del presente fallo; y así se declara.

Por último, no puede esta Sala dejar pasar desapercibida la actuación del Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, quien no obstante en el auto dictado el 30 de julio de 2008, oyó la apelación en un solo efecto e instó a la parte a señalar las copias certificadas relacionadas con la apelación, para ser remitidas a esta Sala Constitucional, posteriormente, el 11 de agosto de 2008, libró oficio Nº 1322 dirigido a la Sala de Casación Social, remitiendo el expediente a los fines de su conocimiento, con lo cual, creó una dilación inútil en el presente asunto, pues no fue sino hasta el 10 de diciembre de 2009, luego de haber sido declinada la competencia, cuando se recibió en esta Sala para su consideración.

Por tal motivo, se exhorta al juzgado mencionado para que en futuras ocasiones, evite incurrir en errores como el advertido que van en contra de la celeridad procesal.

VII

Decisión

Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la ley:

1) ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada por la Sala de Casación Social para conocer de la apelación interpuesta por el abogado F.R. en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras.

2) Declara CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado F.R. en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Tierras, contra la decisión dictada, el 18 de julio de 2008, por el Juzgado Superior Accidental Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas. En consecuencia,

3) Conforme el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se declara INADMISIBLE la acción de amparo interpuesta por el ciudadano C.L.J.R. contra el Instituto Nacional de Tierras y los funcionarios J.C., Z.P.O., F.Z. y el Sargento Primero L.R., Jefe de la Oficina de Enlace INTI-Región Anzoátegui.

4) ORDENA reabrir el lapso de sesenta (60) días para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad previsto en el artículo 40 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lapso este que comenzará a computarse al día siguiente de que conste en autos la respectiva notificación del presente fallo al accionante, a los fines de que si lo estima conveniente a sus intereses, recurra de los actos presuntamente lesivos de sus derechos fundamentales.

Publíquese, regístrese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Dada, Firmada y Sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de abril dos mil diez. Años: 199º de la Independencia y 151º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

Los Magistrados,

J.E. CABRERA ROMERO

P.R. RONDÓN HAAZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. N ° 09-1414