Decisión nº 293-2003 de Juzgado Superior Tercero de Transición en lo Civil y Contencioso Administrativo de Caracas, de 27 de Junio de 2003

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR TERCERO DE TRANSICIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

Exp N° 19688

En fecha 06 de abril de 2001, comparece ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, el abogado F.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 49.013, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano J.G.C.B., venezolano, titular de la cédula de identidad V-8.915.862, a los fines de interponer Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra el Acto Administrativo contenido en la decisión dictada por el C. deA. delI.A.A.I. deM. (I.A.A.I.M.), en su reunión extraordinaria N° 669, Decisión N° CA-O-070-00, punto de Agenda 13, de fecha 11 de octubre de 2000.

El extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 23 de abril de 2001, remite el presente expediente al Juzgado de Sustanciación del Tribunal de la Carrera Administrativa a los fines de que se pronunciara sobre la admisión de la presente querella. Dicho Juzgado, admite la misma el día 24 de mayo de 2001, ordenando se proceda de acuerdo a lo previsto en el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa.

En fecha 14 de junio de 2001, comparecen los sustitutos del Procurador General de la República, a los fines de dar contestación a la presente querella.

Vencido el lapso probatorio, en fecha 25 de septiembre de 2001, se fijó el tercer día de despacho siguiente a los fines de llevar a cabo el acto de informes. El día 06 de noviembre de 2001, la Secretaria del Tribunal de la Carrera Administrativa dejó constancia que ninguna de las partes asistieron al acto a presentar sus respectivas conclusiones.

El Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 06 de noviembre de 2001, da comienzo a la relación de la causa.

Extinguido el Tribunal de la Carrera Administrativa en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y una vez realizada la distribución equitativa de los expedientes contentivos de las causas que cursaban ante ese Tribunal, entre los Juzgados Superiores Primero, Segundo y Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, le correspondió el conocimiento de la presente acción a este Juzgado, el cual en fecha 17 de febrero de 2003, se abocó a su conocimiento y ordenó la continuación del juicio.

I

DE LA QUERELLA INTERPUESTA

Alega el apoderado judicial del querellante, que su representado egresó como Teniente de la Aviación pasando a retiro de las Fuerzas Armadas, más no fue pensionado por el tiempo de servicios prestados, acumulando un tiempo de servicio de nueve años. En fecha 16 de noviembre de 1999, ingresa a prestar servicios en el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.M), bajo la figura de contrato de trabajo a tiempo determinado, con el cargo de Coordinador de Proyecto de la Zona de Carga, adscrito a la Dirección de Operaciones, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999. Posteriormente, en fecha 05 de enero de 2000 se renueva el contrato hasta el 30 de junio del mismo año. En fecha 24 de mayo de 2000 se autoriza una nueva renovación del contrato, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2000.

Señala que prestó sus servicios en forma sucesiva y permanente en el IAAIM hasta el 12 de octubre de 2000, no llegando a suscribir de forma escrita ninguno de los mencionados contratos de trabajo.

Arguye que en fecha 11 de octubre de 2000, se le entrega el Oficio N° IAAIM-DP-465, suscrito por el Director General del Instituto, donde se le indica que fue acordada la rescisión del contrato.

Arguye el representante del querellante que si bien existió un contrato, no puede considerarse a su poderdante un contratado, en virtud de haber ejercicio en todo momento funciones de un cargo público y en consecuencia, sometido a las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento. Asimismo, alega que el IAAIM le pagó todos los beneficios acordados en la Convención Colectiva suscrita con el Sindicato Unitario Nacional de Empleados Públicos (Sunep-Aeropuerto), los estipulados por la Caja de Ahorro para sus funcionarios públicos, y cualquier otro beneficio otorgado a sus empleados permanentes.

Aduce que la Ley del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), en el numeral 5° del artículo 10, les confiere el carácter de funcionarios públicos a todos los empleados que el Instituto requiera, tanto permanentes como contratados.

Alega que el querellante fue retirado de manera inconstitucional e ilegal del Instituto, a través del acto dictado por el C. deA. por el Ente querellado, en la reunión N° 669, decisión N° CA-0-70-00, punto de Agenda 13, celebrada en fecha 11 de octubre de 2000, por cuanto aún cuando estaba ocupando un cargo de libre nombramiento y remoción, proceden retirarlo utilizando la figura de la rescisión de contrato, situación que no se encuentra prevista en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, como una forma de retirar a los funcionarios de la Administración Pública, de tal forma, que se violó el debido proceso, garantía del derecho a la defensa previsto en el artículo 49 de la Constitución de la república Bolivariana de Venezuela.

Indica la violación de los artículos 84, 85, 87 y 88 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, relativos s a la disponibilidad y la reubicación del funcionario.

Arguye que el acto administrativo es ilegal porque se retiró a la querellante del cargo que ejercía bajo el supuesto de la presunta existencia de un contrato individual de trabajo que nunca ha firmado con el Instituto, por lo tanto, la decisión de rescindir el contrato es absolutamente nula, conforme a lo establecido en el artículo 19, ordinales 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Aduce que se violó el contenido del artículo 18 ordinal 5° de la Ley de Carrera Administrativa, ya que no se cumplieron los requisitos exigidos para dictar el mencionado acto. Por otra parte, señala que el acto dictado por el C. deA. delI.A.A. deM., adolece del vicio de inmotivación, al ser evidente la falta de señalamiento de las circunstancias de hecho y de derecho que justificaron su emisión.

Culmina solicitando que se declare la nulidad del acto administrativo dictado por el C. deA. delI.A.A.I. deM. (IAAIM), en su Reunión Ordinaria N° 669, Decisión N° CA-O-070-00, Punto de Agenda 13, de fecha 11 de octubre de 2001, mediante el cual se retira de sus funciones públicas al ciudadano J.G.C.B., bajo la figura de la Rescisión de Contrato. Por otra parte, solicita la inmediata reincorporación de la accionante al cargo que venía ejerciendo u otro de igual jerarquía, así como la cancelación de los sueldos integrales dejados de percibir conforme a lo previsto en el artículo 197 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, desde su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

Indica en su petitorio el apoderado judicial de la recurrente, que debe reconocerse a favor de su representado, el tiempo transcurrido desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, a los efectos de la antigüedad para el cómputo de las vacaciones, prestaciones sociales y jubilación.

II

DE LA CONTESTACIÓN DE LA QUERELLA

Señalan los representantes de República que la decisión de la Administración de rescindir el contrato individual de trabajo, celebrado entre el recurrente y el Instituto querellado fue aprobado por el C. deA., en consecuencia, afirma que emanó del funcionario competente, y así solicita sea declarado

Opone que las labores desempeñadas por la accionante fueron las acordadas en el contrato de trabajo, siendo éstas conocidas por la querellante, y aceptadas en su oportunidad. Asimismo, que es criterio reiterado por la Administración Pública, el hecho de contratar personal, sin que ello implique la existencia de una relación estatutaria, pues está facultada para contratar los servicios de personas naturales, cuando no sea posible la prestación de servicio por sus propios funcionarios, tomando como base la urgencia de las circunstancias, la especialidad del trabajo a ser realizado, o las necesidades reales del servicio.

Niega el alegato del querellante, referente a que su retiro debía estar regulado por las causales establecidas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de que el vínculo que une a un funcionario de carrera con la Administración es una relación funcionarial, mientras que en el caso de los contratados, su relación es laboral, y en consecuencia, se rige por los convenios suscritos entre la persona y el organismo.

Afirma que la decisión de proceder a rescindir el contrato de servicio suscrito por el querellante, se hizo utilizando como fundamento la cláusula octava del contrato.

Finalizan solicitando los representantes de la República, que sea declarado Sin Lugar el recurso en la definitiva.

III

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinado, coma ha sido, el tema controvertido en la presente causa, este Tribunal pasa a pronunciarse en los siguientes términos:

El retiro del querellante de la Administración Pública se produjo a través de una decisión del C. deA. delI.A.A.I. deM., donde se aprueba rescindir el contrato suscrito entre la recurrente y el Instituto querellado.

Ahora bien, establece el numeral 5º del artículo 10 de la Ley del Aeropuerto Internacional de Maiquetía lo siguiente:

Artículo 10: “El Director General del Aeropuerto tendrá a su cargo la administración del Instituto, será el órgano directivo del C. deA., actuará como agente del Ejecutivo Nacional en todas las actividades del Aeropuerto, y tendrá las siguientes atribuciones: (…)

5) Nombrar, contratar, organizar, dirigir y remover los empleados que el Instituto requiera los cuales tendrán el carácter de funcionarios públicos y se regirán por las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y sus reglamentos. (…)

Los nombramientos y remociones a que se refiere el numeral 5 de éste Artículo se harán con la aprobación del C. deA..” (Resaltado de este Juzgado).

Del análisis de la norma antes transcrita, se deduce con claridad meridiana, que la competencia en manejo de personal en el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, corresponde, por disposición expresa de la Ley de Creación del mismo, al Director General del Instituto, y en los casos de nombramientos y remociones requerirá de la previa aprobación del C. deA., con el fin de establecer el control apriorístico del manejo del personal del Ente en estudio.

De igual modo, el artículo en referencia establece que el personal dependiente del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, estará sometido a las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, con lo cual incluye, de manera expresa, al personal que contratare el Director General del Instituto querellado.

Ahora bien, dentro de un sistema jurídico, no puede entenderse que una determinada norma colide con todo el sistema, sino que la misma debe ser interpretada de una manera armónica, es decir, que no sea lesionado el sistema. En este orden de ideas, una interpretación literal de la norma implicaría que en el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía “Simón Bolívar”, toda persona adquiere, por el solo hecho de su ingreso, y sin importar sus funciones, la condición de funcionario publico, sin haber cumplido las formalidades, requisitos ni forma de ingreso, lo que determinaría una evidente contradicción con el artículo 122 de la Constitución de 1961, vigente al momento de la celebración del contrato, toda vez que la misma establece que la Ley determinará las normas de ingreso a la carrera administrativa.

En este orden de ideas, la Ley de Carrera Administrativa, estableció las normas y condiciones de ingreso a la Carrera Administrativa, así como los diferentes tipos de funcionarios públicos y en consecuencia, al no encontrarse consagrada en la Ley de Creación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, ninguna norma que prevea condiciones de ingreso, mal podría entenderse que una norma de esta categoría derogaría la Constitución, o la Ley de Carrera Administrativa, o que dichas normas quedaran inoperantes o viciadas en su contenido.

En consecuencia, de conformidad con los argumentos arriba esgrimidos, y en resguardo del sistema jurídico, debe entenderse que los funcionarios del mencionado Instituto Autónomo, que hubieren ingresado previo cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley de Carrera Administrativa, tienen el carácter de funcionarios públicos, no siendo posible entender que aquellas personas que ingresen por forma distinta a lo dispuesto en la mencionada Ley de la materia o sin cumplir con los requisitos previstos por ella puedan adquirir tal carácter por la sola mención contenida en la norma atributiva de facultades al director del Ente Querellado, y así se declara.

Visto el anterior pronunciamiento, queda claro que al remitirnos a la Ley de Carrera Administrativa, en principio, los sujetos que se encuentran ligados a la Administración Pública por medio de la figura del contrato de servicios, no tienen carácter de funcionarios públicos, ni le son aplicables las normas de la Ley de Carrera Administrativa, sin embargo, la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo han señalado por mas de veinte años y durante la vigencia de la Constitución de 1961, que la falta de cumplimiento de la Administración de los mecanismo señalados en la Ley de Carrera Administrativa para el ingreso de nuevos funcionarios, es imputable a la Administración Pública y no al funcionario. Así, para poder considerar a una persona contratada sometida a la Ley de Carrera Administrativa debían estar presentes los elementos siguientes:

1. - Que las tareas desempeñadas se correspondan con un cargo clasificado; esto es, comprendido en el Manual de Clasificación de Cargo;

2. - Que cumpla horarios, reciba remuneraciones y esté en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del Organismo;

3. - Que exista continuidad en la prestación de servicio, durante sucesivos períodos presupuestos;

4. - Que se ocupe el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo.

En criterio de este Sentenciador para poder atribuirle al querellante la condición de funcionario público de carrera, no basta la sola mención aislada contenida en norma antes señalada de la Ley de Creación del ente querellado, sino que debe cumplir con las condiciones señaladas para considerar que un contratado adquirió la condición de funcionario público de carrera, tales condiciones han sido establecidas por la jurisprudencia del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, las cuales debían cumplirse bajo la vigencia de la derogada Constitución de 1961.

En virtud de lo anterior, no corre inserto en autos, original, ni copia del instrumento contentivo del contrato suscrito entre el ciudadano J.G.C.B. y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía “Simón Bolívar”, del cual, este Juzgado pueda constatar las condiciones de servicio del querellante, en lo pertinente al horario y a las condiciones bajo las cuales el mismo debía prestar sus servicios a dicha Institución, sin embargo, es reconocida por ambas partes el carácter de personal contratado del querellante, así, encontramos en el folio 73 del expediente, el Memorando de fecha 23 de noviembre de 1999, emitido por el Director de Personal al Director de Operaciones, donde le informa que el Director General, en los Puntos de Cuenta N° 456 y 467 de fecha 16 de noviembre de 199, aprobó la celebración de Contratos Individuales por Tiempo determinado con tres ciudadanos, entre los cuales se encuentra el querellante, desde el 03 de noviembre de 199, hasta el 31 de diciembre del mismo año.

Asimismo, consta en el folio 71 Punto de Cuenta al Director General, donde se somete a consideración la renovación del contrato a partir del 01 de enero de 2000 hasta el 30 de junio de 2000. En el folio 63, cursa el Punto de Cuenta también al Director General donde se somete a consideración la renovación del contrato a partir del 01 de julio de 2000 hasta el 31 de diciembre de ese año.

En el expediente de la causa bajo análisis, encontramos una “Solicitud de Pago”, emitida por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM) a favor de la querellante, donde se evidencia el pago de varios beneficios producto de la prestación de servicios, tales como el pago de vacaciones fraccionadas del año 1999 y 2000, bonificación de fin de año, bono incentivo, meses de indemnización del 16 de octubre al 31 de diciembre de 2000, entre otros.

De lo antes señalado se desprende, que si bien es cierto que consta en autos deducciones de diferente naturaleza y por diversos motivos, así como el pago de vacaciones y bonos, dichas deducciones y bonos no son exclusivos de la función pública, ni tales pagos ni deducciones determinan la condición de funcionario público; al contrario, ya anteriormente se han señalado los criterios jurisprudenciales para determinar si una persona contratada asumía la condición de funcionario público. En tal sentido, no siendo los referidos alegatos condición determinante para considerar a un contratado como funcionario público, debe este Juzgado desecharlos, y así se decide.

En este mismo orden de ideas, no demuestra la accionante, ni se desprende del expediente de la presente causa, que las actividades desempeñadas estuvieran previstas en los respectivos Manuales de Clasificación de Cargos a un cargo determinado ni que dicho cargo lo hubiera ejercido con titularidad dentro de la estructura organizativa del Instituto, y así se declara.

Del contenido del expediente se desprende que para la entrada en vigencia de la Constitución de la República de 1999, el querellado no tenia ninguna renovación de contrato por lo que no se cumplió con el requisito de haber ejercido la actividad por más de un ejercicio presupuestario, ya que como se señaló anteriormente tal reconocimiento solo se puede verificar si se cumple con las condiciones antes de la entrada en vigencia de la actual constitución pues la misma establece claramente en su artículo 146 que:

Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

.(resaltado de este Juzgado).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se estableció un cambio radical en la condición de los funcionarios contratados, ya que mientras estuvo en vigencia la Constitución de 1961, el Tribunal de la Carrera Administrativa y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, establecieron a través del desarrollo jurisprudencial, que la falta de cumplimiento de la Administración de los mecanismos señalados en la Ley de Carrera Administrativa para el ingreso de nuevos funcionarios, es imputable a la Administración Pública y no al funcionario, de tal forma que una persona contratada podría llegar a ostentar la condición de funcionaria de carrera, una vez analizado el caso y constatado el cumplimento de ciertos requisitos, pero bajo las normas de la Constitución de 1999, por primera vez se fijaron los principios para el establecimiento de un Estatuto de la Función Pública, el cual tiene dentro de sus finalidades regular las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para ejercer sus cargos. En este sentido, la Carta Magna estableció que los ingresos de los funcionarios públicos a los cargos de carrera debían efectuarse mediante concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo señalado en la Constitución, así como tampoco se podrá adquirir el derecho a la estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera.

En este sentido, encontramos la decisión de nuestra alzada, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, N° 2003-902, con Ponencia del Magistrado Perkins Rocha Contreras, de fecha veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003), en la cual señala que:

...en la nueva Constitución se consagra el ingreso expresamente a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo.

Del contenido de la sentencia citada ut supra y de la norma antes transcrita se deduce que no pueden las renovaciones de contrato realizadas después de la entrada en vigencia de la Constitución de la República de 1999, surtir los efectos que hubieran tenido con la anterior Constitución de 1961, ya que esta prevé una exclusión expresa para los contratados de adquirir la condición o estatus de funcionarios públicos de carrera, y así se declara.

En consecuencia, es criterio de este Sentenciador que el querellante no cumplió con todos los elementos necesarios para adquirir la condición de funcionario público de carrera antes de la entrada en vigencia del actual texto constitucional de 1999, por lo que es forzoso concluir que no puede ser reconocida tal condición, y así se declara.

Decidido lo anterior, y en vista de lo señalado en los párrafos anteriores, a la parte actora no le asiste ninguno de los derechos que reclama con fundamento en una relación funcionarial, pues la relación existente entre las partes estuvo condicionada por un contrato laboral, mal pudo la Administración infringir derechos consagrados en la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia, resulta improcedente entrar a conocer el resto de los alegatos esgrimidos, pues los mismos están referidos a posibles vicios de nulidad contra una acto que no reviste carácter funcionarial, y así se declara.

IV

DECISIÓN

En virtud de lo antes expuesto, este Juzgado Superior Tercero de Transición de Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara: SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano J.G.C.B., venezolano, titular de la cédula de identidad V-8.915.862, representado por su apoderado judicial el abogado F.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 49.013, contra el acto de fecha 11 de octubre de 2000, contenido en la decisión dictada por el C. deA. delI.A.A.I. deM. (I.A.A.I.M.), mediante el cual retiran a la querellante del cargo que ejercía en dicho Instituto. .

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los veintisiete (27) días del mes de junio de dos mil tres (2003).

Publíquese, regístrese y notifíquese a las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Civil.-

El JUEZ TEMPORAL,

EL SECRETARIO,

E.R.

MAURICE EUSTACHE

En esta misma fecha, veintisiete (27) de junio de dos mil tres (2003), siendo las 2:15 p.m., se publicó y registró la presente sentencia bajo el Nº 293-2003 .

EL SECRETARIO,

MAURICE EUSTACHE

Exp. 19688