Sentencia nº 0300 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 16 de Mayo de 2013

Mediante escrito de fecha 3 de abril de 2012, la sociedad mercantil Cervecería Polar, C.A. interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Certificación N° CMO-C-138-11 del 28 de julio de 2011, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en la cual se certificó que el trabajador L.F.S.V. padece de “Discopatía lumbar: hernia discal L4-L5 y L5-S1 (COD CIE:10:M51.8)”, considerada como enfermedad agravada por el trabajo que le ocasiona una discapacidad parcial y permanente.

La parte actora señala que, el 22 de junio de 2009, el ciudadano L.F.S.V. solicitó al INPSASEL, la investigación del origen de enfermedad presuntamente derivada de las actividades que desempeñaba como Operario II.

El 28 de enero de 2011, el Inspector de Seguridad y Salud en el Trabajo II, adscrito al INPSASEL, produjo informe de investigación de origen de enfermedad, en el cual concluyó, “de manera arbitraria, ilegal e inconstitucional”, que la empresa incumplió las obligaciones establecidas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

El 11 de octubre de 2011, la empresa fue notificada del acto administrativo de efectos particulares contenido en la certificación médica N° CMO-C-138-11 del 28 de julio de 2011, referida ut supra.

Seguidamente expone la fundamentación jurídica para solicitar la nulidad del acto administrativo; y, a continuación, las razones en las que basa la solicitud de suspensión de efectos del acto recurrido, señalando a tal efecto que el mismo lesiona el derecho a la defensa, al debido proceso y la garantía a ser juzgado por un juez natural.

En cuanto a la violación al derecho a la defensa, alega que no participó en el proceso constitutivo de la certificación médica ocupacional por no haber sido notificada del inicio del procedimiento, y por cuanto no se le concedió oportunidad procesal alguna para interponer sus alegatos y presentar los medios de prueba que enervaran la pretensión.

Con respecto a la violación del debido proceso, señala que la certificación fue dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, del INPSASEL, con la omisión arbitraria del lapso probatorio a la empresa, y la restricción indebida al acceso a las pruebas fundamentales recabadas por la Administración Pública, lo cual afectó el derecho a un p.j. y con las debidas garantías, desconociendo las normas contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al obviar los principios de “inquisitividad” y exhaustividad consagrados en los artículos 53 y 62 de la citada Ley, que rigen el procedimiento administrativo; y, en consecuencia, violando el derecho al debido proceso estatuido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con relación a la violación a la garantía de ser juzgado por el juez natural, considera la recurrente que el acto administrativo impugnado emanó de una autoridad administrativa y no judicial, siendo ésta quien tiene verdaderamente la facultad para determinar la relación de causalidad entre el hecho generador del daño y la consecuencia sufrida por el trabajador.

En cuanto a la presunción del daño, considera que la situación de inconstitucionalidad no podrá ser reparada en su totalidad por la sentencia definitiva, por lo que requiere la tutela cautelar ya que estaría obligada a soportar, durante el curso de todo el procedimiento, los efectos de un acto inconstitucional, quedando obligada a pagar un conjunto de indemnizaciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al permitirse al trabajador entablar reclamaciones a tal efecto.

Por esas razones, considera necesario el decreto de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido.

II

DECISIÓN APELADA

El Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui, mediante decisión del 25 de abril de 2012, declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte actora, por las siguientes razones:

Conforme a la argumentación presentada por la empresa solicitante, observa este Juzgado que, lo pretendido por la parte recurrente obligaría a este Tribunal a descender al conocimiento y análisis de los hechos, así como a una valoración anticipada de los medios de pruebas –promovidos en el procedimiento administrativo laboral–, que permitan determinar si el acto administrativo cuya nulidad se peticiona está inmerso en vicios de ilegalidad o de inconstitucionalidad que conllevaran a la postre o a su declaratoria de nulidad.

En virtud de ello, el pronunciamiento cautelar que hiciera este Tribunal en ese sentido, constituiría una plena satisfacción de la pretensión principal del recurrente, resultando inútil un pronunciamiento con respecto al fondo del asunto.

Aunado a lo anterior, no advierte este Tribunal Superior que hubiese sido acreditado en autos la irreparabilidad o difícil reparación de los perjuicios invocados como soporte del pedimento cautelar, por ende dado el carácter concurrente de los extremos de procedencia de la medida bajo análisis y, no evidenciándose el cumplimiento de éstos, forzoso es para este Tribunal declarar improcedente la solicitud de suspensión de efectos requerida.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

La parte recurrente fundamentó la apelación ejercida señalando que, de las actuaciones contenidas en el expediente administrativo, se desprende la violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a ser juzgado por un juez natural, por parte de la autoridad administrativa. En particular, se evidencia la no participación de la empresa en el proceso constitutivo del acto administrativo, por no habérsele otorgado oportunidad para ello; que el acto administrativo fue emitido con prescindencia de alegatos y pruebas por parte de la empresa, ya que no le fue concedido lapso u oportunidad para hacerlo, ni siquiera para acceder a las pruebas recabadas por la Administración Pública, las cuales dieron origen al acto administrativo; y que el referido acto administrativo se fundamenta en disposiciones de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento, relativas a las indemnizaciones por el incumplimiento por parte del empleador de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Sostiene la apelante que están satisfechos los requisitos para la procedencia de la medida cautelar peticionada; en este sentido, la presunción de buen derecho emerge de la gravedad del vicio denunciado, esto es, la trasgresión del derecho a la defensa, al debido proceso y a ser juzgado por un juez natural, de lo que deriva la necesidad de suspender los efectos del acto administrativo recurrido, para que cese la violación de los derechos constitucionales de la empresa; y por otra parte, la presunción de un daño irreparable emerge de la gravedad y magnitud de los vicios denunciados, los cuales no podrán ser reparados por la definitiva, puesto que, de no suspender los efectos del acto recurrido, la empresa estaría obligada a soportar los efectos de un acto inconstitucional y a pagar indemnizaciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al permitirse al trabajador entablar juicios contra la empresa con el objeto de lograr el pago de las indemnizaciones establecidas en el acto administrativo, a riesgo que la pretensión de aquel sea resuelta antes del recurso de nulidad que se tramita en la presente causa; y, en caso de que la pretensión del trabajador sea declarada procedente con vista al acto administrativo hoy recurrido, dicha sentencia se contraponga a la eventual declaratoria de nulidad del mismo; y, finalmente, tanto la empresa como el trabajador incurrirían en gastos procesales con ocasión al posible juicio que éste inicie con el objeto de lograr el pago de las indemnizaciones condenadas “anticipadamente” por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores de Anzoátegui, Sucre y Nueva Esparta, del INPSASEL, a riesgo que antes de la sentencia definitiva sea declarada la nulidad del acto administrativo.

Agrega la apelante que existen situaciones de hecho que justifican la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, como lo es, la interposición de una acción judicial que eventualmente pudiera intentar el trabajador contra la empresa, con la finalidad de pretender el pago de indemnizaciones legales, derivadas de la supuesta discapacidad certificada por la autoridad administrativa, amén de la falta de competencia de aquella para determinar la culpa o intencionalidad del patrono en la configuración de los supuestos hechos perjudiciales para la salud del trabajador, lo cual corresponde al órgano judicial.

Conteste con lo anterior, solicita se declare con lugar la apelación y procedente la medida cautelar solicitada.

IV

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N° 955/2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Así las cosas, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.

En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la apelación ejercida en el caso bajo estudio, por la sociedad mercantil Cervecería Polar, C.A. Así se declara.

V

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

El artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece el poder cautelar del juez contencioso administrativo a fin de asegurar las resultas del juicio, en caso que el solicitante de la medida cautelar logre demostrar los extremos exigidos; en este sentido, la citada disposición establece:

Artículo 104: A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

Asimismo, el artículo 585 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente en virtud de la remisión prevista en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone:

Artículo 585. Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez, sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama.

La norma citada establece dos requisitos esenciales para la procedencia de una medida cautelar, a saber, el fumus boni iuris y el periculum in mora, esto es, la presunción del derecho que se reclama y el peligro de que quede ilusoria la ejecución del fallo.

Con relación a la medida cautelar de suspensión de efectos administrativos, en particular, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1.038 de 21 de octubre de 2010 (caso: Porcicría, S.A.), sostuvo:

(…) la suspensión de efectos de los actos administrativos (…) constituye una medida preventiva típica del contencioso administrativo, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente.

Por tanto, la medida preventiva de suspensión de efectos procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable; significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama, a lo cual hay que agregar, conforme a lo dispuesto en el antes citado artículo 104 de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la adecuada ponderación de los “intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego”.

En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso (…).

Como se observa del fallo parcialmente trascrito, para decretar la medida cautelar de suspensión de efectos, el juez contencioso administrativo debe velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente; que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable; y, de conformidad con el citado artículo 104 de la Ley Orgánica de Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe ponderar los intereses públicos generales y colectivos concretizados y las gravedades en juego, pudiendo exigir garantías suficientes para el otorgamiento de la medida en las causas de contenido patrimonial.

En el caso concreto, la apelación se fundamenta en el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la medida cautelar, lo cual examinará nuevamente esta Sala al resolver el recurso de apelación, sin que lo que se va a analizar constituya adelanto sobre el fondo de la controversia.

En este orden de ideas, se observa que, como fundamento de buen derecho para solicitar la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo, la recurrente alega que la certificación médica N° CMO-C-138-11, según la cual el trabajador L.F.S.V. padece de “Discopatía lumbar: hernia discal L4-L5 y L5-S1 (COD CIE:10:M51.8)”, considerada como enfermedad agravada por el trabajo que le ocasiona una discapacidad parcial y permanente, viola los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y a ser juzgado por el juez natural, al ser emitida sin otorgarle a Cervecería Polar, C.A. la oportunidad de exponer en su defensa los alegatos que creyera convenientes y aportar las pruebas que demostraran el cumplimiento de las normas de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; y además, fue dictada por una autoridad administrativa y no judicial, siendo ésta quien tiene la competencia para establecer el nexo causal entre el incumplimiento de la normativa de salud y seguridad laboral y el padecimiento del trabajador.

En cuanto a la presunción de un daño irreparable, aduce la recurrente que estaría obligada a pagar las indemnizaciones previstas en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, al permitirse al trabajador entablar juicios contra la empresa, a riesgo que tal pretensión sea resuelta antes del recurso de nulidad tramitado en la causa bajo estudio.

Como prueba, fue consignado el expediente administrativo.

Ahora bien, del análisis de las pruebas y de los hechos alegados, considera esta Sala que no quedaron demostrados hechos concretos que lleven a presumir seriamente la existencia de violación o amenaza de los derechos constitucionales supuestamente conculcados, ni que exista un posible perjuicio real y procesal para la recurrente. En consecuencia, al no quedar demostrada la presunción de que existe riesgo de un daño irreparable ni del buen derecho que asiste a la recurrente, en efecto es improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, tal como fue declarado por el juzgador a quo.

Por lo tanto, visto que no se cumplen los requisitos para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada, de modo que la decisión apelada está ajustada a Derecho, se declara sin lugar el recurso de apelación ejercido. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: 1) SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la sociedad mercantil Cervecería Polar, C.A., contra la decisión de fecha 25 de abril de 2012, emanada del Juzgado Superior Segundo del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui con sede en Barcelona; en consecuencia, 2) CONFIRMA la sentencia apelada.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Anzoátegui.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los dieciséis (16 ) días del mes de mayo de dos mil trece. Años: 203º de la Independencia y 154º de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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L.E.F.G.

La

Vicepresidenta, Magistrado,

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CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA O.S.R.

Magistrada, Magistrada,

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S.C.A. PALACIOS C.E.G.C.

El Secretario,

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M.E. PAREDES

R.A. N° AA60-S-2012-000825

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,