Sentencia nº 2103 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Noviembre de 2006

Fecha de Resolución:28 de Noviembre de 2006
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:00-0833
Ponente:Arcadio de Jesús Delgado Rosales
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SALA ACCIDENTAL

Magistrado Ponente: A.D.R. Expediente No. 00-0833

Mediante escrito del 22 de septiembre de 1998, los abogados en ejercicio, R.P.A., A.R. van der Velde, L.E.A.G. y E.C.S.Z., titulares de las cédulas de identidad Nros. 3.967.035, 9.969.831, 6.900.983 y 10.333.120, respectivamente, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 12.870, 48.453, 28.680 y 47.492, respectivamente, en su condición de apoderados judiciales de CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A., sociedad mercantil domiciliada en la ciudad de Caracas, e inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda el 7 de noviembre de 1975, bajo el Nº 31, Tomo 116-A; ALIMENTOS HEINZ, C.A., sociedad mercantil constituida y domiciliada en el Municipio San Joaquín, Estado Carabobo, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, el 4 de julio de 1991, bajo el Nº 69, Tomo 2-A; y CANTERAS CURA, C.A., sociedad de comercio inscrita originalmente ante el Registro Mercantil del Distrito Federal y Estado Miranda el 31 de julio de 1968, bajo el Nº 68, Tomo 44-A, inscrita posteriormente ante el Registro Mercantil Primero de la misma Circunscripción Judicial el 29 de noviembre de 1990, bajo el Nº 44, Tomo 12-A, interpusieron ante la Corte Suprema de Justicia -hoy Tribunal Supremo de Justicia- “recurso de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad, conjuntamente con acción de amparo constitucional”, contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., publicada en la Gaceta Municipal del referido Municipio Nº 3 Extraordinario, del 7 de septiembre de 1996; “específicamente contra el Artículo 51, referido a las sanciones; el Artículo 53 Parágrafo Único, referido a la fórmula de cálculo prevista en los casos de imposición de multa producto de una determinación tributaria oficiosa, y 57 eiusdem relativo a la cancelación de la patente y clausura del establecimiento” y, de forma subsidiaria, medida cautelar innominada relativa a la suspensión de los efectos del texto normativo impugnado, mientras se decida el fondo del recurso de nulidad, todo ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 215, cardinal 4 de la Constitución de 1961 y los artículos 42, cardinal 3 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 3, segundo párrafo de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

El 30 de septiembre de 1998, se dio cuenta ante la Corte en Pleno del referido escrito y sus anexos, y se designó Ponente al Magistrado Nelson Rodríguez García, para resolver lo que fuera conducente acerca del amparo ejercido.

Mediante diligencia del 11 de febrero de 1999, la apoderada judicial de las compañías recurrentes solicitó ante la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia la designación de Ponente “a los fines de que se tramite” la admisibilidad del amparo interpuesto conjuntamente con recurso de nulidad por inconstitucionalidad. El 18 de enero de 2000, compareció por ante la Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, el abogado G.M.G., actuando con el carácter de apoderado judicial de las empresas recurrentes, a los efectos de solicitar que se reasignara la ponencia en el presente expediente. El 23 de febrero de 2000 se dio cuenta en Sala.

El 18 de enero de 2000, el apoderado judicial de la parte actora solicitó la reasignación de la Ponencia “respectiva a la admisión del amparo cautelar solicitado”. El 15 de febrero de 2000 se dio cuenta en Sala.

Mediante Oficio No. TP-00-016 del 25 de febrero de 2000, se remitió a esta Sala Constitucional el expediente, “conforme a las previsiones sobre competencia contenidas en la nueva Constitución de la República”.

El 3 de marzo de 2000, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.

Mediante diligencias del 17 y 21 de mayo de 2000, los apoderados judiciales de las compañías recurrentes solicitaron a esta Sala Constitucional que, “ante la tardanza en la sustanciación del presente juicio, proceda… a ADMITIR EL JUICIO PRINCIPAL (esto es la acción por inconstitucionalidad) y en ese mismo auto se pronuncie sobre la ACCIÓN DE AMPARO ejercida conjuntamente, tal como lo prevé el punto primero (1) de la sentencia de fecha 14 de marzo de 2.000”. El 17 y 21 de mayo de 200 se dio cuenta en Sala de dichas diligencias.

Mediante decisión del 6 de marzo de 2001, esta Sala Constitucional, con Ponencia del Magistrado Antonio García García, admitió el recurso de nulidad ejercido y acordó parcialmente mandamiento de amparo constitucional a favor de las accionantes. En consecuencia, ordenó “inaplicar respecto de las mismas el Parágrafo Único del artículo 53 de la Ordenanza” y ordenó a la administración tributaria municipal “abstenerse de aplicar sanción alguna… hasta tanto se dicte sentencia definitiva”. Respecto de la medida cautelar innominada solicitada, declaró esta Sala que resulta innecesaria e inoficiosa la protección cautelar, por cuanto la sanción impuesta a las accionantes se encuentra suspendida por la interposición del recurso contencioso tributario contra las resoluciones especificadas en dicho escrito.

Mediante escrito del 30 de abril de 2001, el ciudadano M.A.R.A., en su condición de mandatario del Municipio San J. delE.C., solicitó ante esta Sala Constitucional que se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto. En la misma ocasión se dio cuenta en Sala.

El 29 de enero de 2002, el apoderado judicial de las compañías recurrentes solicitó que se librara el respectivo cartel de notificación, de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala. Dicha publicación del cartel de notificación fue consignada en autos el 19 de marzo de 2002.

El 17 de diciembre de 2002, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, de conformidad con los artículos 93, 94 y siguientes de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En la misma ocasión se fijó el quinto (5) día de despacho para el comienzo de la relación. Se designó Ponente al Magistrado Pedro Rondón Haaz.

El 28 de enero de 2003, los apoderados judiciales de las compañías recurrentes consignaron el respectivo escrito de informes.

Mediante auto del 9 de enero de 2003, la Sala declaró el comienzo de la relación de la causa, y fijó el acto de informes para el primer día de despacho siguiente “una vez transcurridos los quince (15) días calendarios interrumpidos (sic) a partir de la presente fecha inclusive”.

El 8 de abril de 2003, se dijo “vistos” en la presente causa.

El 17 de octubre de 2005, el Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz se inhibió de conocer la presente causa, de conformidad con el artículo 82, cardinal 9 del Código de Procedimiento Civil. Dicha inhibición fue declarada con lugar mediante decisión del 9 de febrero del mismo año.

El 9 de febrero de 2006, fue convocada la abogada Doctora Bettys Del Valle L.A., en su carácter de Cuarto Conjuez de esta Sala Constitucional, a fin de constituir la Sala Accidental, quien aceptó dicha convocatoria mediante comunicación del 21 de febrero del mismo año.

El 24 de febrero de 2006, quedó constituida la Sala Constitucional Accidental, a los fines del conocimiento de la presente causa, ocasión en la cual se designó ponente al Magistrado Marcos Tulio Dugarte.

El 11 de mayo de 2006, el apoderado judicial de las compañías actoras ratificó su interés “en que sea resuelta la presente causa”, por lo cual solicitó que se dictara sentencia. En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala.

Mediante decisión del 23 de mayo de 2006, esta Sala ordenó notificar a la parte recurrente “para que exponga en un máximo de treinta (30) días… si mantienen el interés en la impugnación” de los artículos contenidos en la Ordenanza objeto del recurso de nulidad por inconstitucionalidad, so pena de “considerar extinguida de pleno derecho la acción por pérdida sobrevenida del interés”.

El 1 de junio de 2006, el apoderado judicial de la parte recurrente ratificó su interés “en que sea resuelta la presente causa, manifestado mediante diligencia presentada ante esta Sala en fecha 11 de mayo de 2006”.

El 28 de junio de 2006, se recibió el expediente del Juzgado de Sustanciación “a los fines de la decisión correspondiente”. Se designó Ponente al Magistrado Doctor A.D.R..

I

ANTECEDENTES

Alegaron los apoderados judiciales de las recurrentes, lo siguiente:

Que, el 25 de febrero de 1997, la Administración Tributaria Municipal levantó el acta fiscal No. DHM-0010, notificada a sus representadas el 3 de marzo del mismo año. Dicha acta fiscal fue dictada con ocasión del “resultado de la investigación fiscal por vía de determinación tributaria oficiosa que daba inicio al procedimiento de sumario (sic) administrativo en materia de Patente de Industria y Comercio a efectos de la revisión efectuada a CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A. (CEPOCENTRO), para los períodos fiscales comprendidos entre los años de 1992 a 1996, ambos inclusive”.

Que una vez revisados los documentos necesarios para la respectiva investigación (libros contables, registro mercantil, declaraciones de impuesto sobre la renta e impuesto de ventas al mayor, entre otros), “en el Acta Fiscal mencionada se formula a nuestra (su) representada (CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A.) un reparo por concepto de Patente de Industria y Comercio y Multa supuestamente causados y no cancelados, por cantidades respectivas de VEINTITRÉS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO BOLÍVARES CON SESENTA Y CUATRO CÉNTIMOS (Bs. 23.476.945,64), para los ejercicios fiscales comprendidos entre los años de 1992 y 1996, ambos inclusive, y SEISCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS TRECE BOLÍVARES CON VEINTITRÉS CÉNTIMOS (Bs. 672.048.213,23)”.

Que dicha sanción fue impuesta “de conformidad con la Ordenanza de Impuesto Sobre Patente de Industria y Comercio, específicamente, para el caso de la multa, en el Artículo 57, Parágrafo Único, para los períodos investigados 1992-1993, 1993-1994 y 1994-1995; y en el Artículo 53, Parágrafo Único, para el período investigado 1995-1996”.

Que, concluido el sumario administrativo, la Administración Tributaria del Municipio San J. delE.C. emitió la Resolución No. 97001 y las correspondientes planillas de liquidación Nos. 010947 y 020497, actos que fueron notificados a su representada -Cervecería Polar del Centro, C.A.- el 25 de abril de 1997 y emitidos el 18 de abril del mismo año, “confirmando en su totalidad el reparo formulado en el Acta Fiscal que dio inicio al Procedimiento Sumario”.

Contra la Resolución No. 97001 y las planillas de liquidación Nos. 010497 y 020497 del 18 de abril de 1997, interpusieron recurso de reconsideración, de conformidad con el artículo 63 de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución S/N del 8 del agosto de 1997.

Contra esta última Resolución, interpusieron el recurso jerárquico previsto en el artículo 64 de la referida Ordenanza, en concordancia con el artículo 164 del Código Orgánico Tributario, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución S/N del 30 de septiembre de 1997 y, en consecuencia, fue confirmado el reparo formulado a Cervecería Polar del Centro, C.A., por concepto de patente de industria y comercio “supuestamente causados y no liquidados” para los ejercicios fiscales comprendidos entre los años 1992 y 1996, ambos inclusive, así como los montos señalados en la mencionada Resolución por concepto de multa impuesta, de conformidad con la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C..

El 31 de octubre de 1997, interpusieron ante el Juzgado Superior Primero de lo Contencioso Tributario, recurso contencioso tributario contra la Resolución S/N dictada el 30 de septiembre de 1997 (no consta en autos decisión de fondo sobre dicho recurso).

El 22 de septiembre de 1998, interpusieron ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, recurso de nulidad por inconstitucionalidad, conjuntamente con amparo constitucional,“específicamente contra el Artículo 51, referido a las sanciones; el Artículo 53 Parágrafo Único, referido a la fórmula de cálculo prevista en los casos de imposición de multa producto de una determinación tributaria oficiosa, y 57 eiusdem relativo a la cancelación de la patente y clausura del establecimiento”. Asimismo, solicitaron medida cautelar innominada relativa a la suspensión de los efectos del texto normativo impugnado, mientras se decida el fondo del recurso de nulidad.

El 25 de febrero de 2000, se remitió a esta Sala Constitucional el expediente, conforme a las previsiones sobre competencia contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD Y DEL AMPARO CONSTITUCIONAL

Alegaron los apoderados judiciales de las recurrentes, lo siguiente:

Que de las normas impugnadas contenidas en la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., se “evidencia claramente la pretensión del legislador municipal de San Joaquín del estado (sic) Carabobo, de reglamentar una materia que está reservada al Poder Nacional, de acuerdo a lo establecido en el artículo 136, ordinales 24° y 25° (sic) de la Constitución -hoy Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- como lo es la reglamentación de la materia sancionatoria; todo lo cual:

(i) Constituye una violación a las limitaciones explícitas al ejercicio del poder tributario de los Municipios, específicamente:

a. Las que se desprenden de los artículos 18, 31, 34 y 136, ordinales 24° y 25° (sic), del Texto Constitucional -de 1961- referidas a la determinación de las fuentes del poder tributario local, lo cual implica la transgresión de los principios constitucionales contenidos en los artículos 117, 118 y 119 eiusdem.

b. Las derivadas de los intereses peculiares de la entidad y las materias propias de la vida local, en atención a lo dispuesto en los artículos 30 de la Constitución y 36 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal”.

Que, conjuntamente con la interposición del presente recurso de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad y acción de amparo constitucional contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., solicitaron “sea acordada una medida cautelar innominada en la forma prevista en los artículos 585 y Parágrafo Primero del 588 del Código de Procedimiento Civil, para: (i) solicitar la desaplicación temporal de las normas con respecto a nuestras (sus) representadas mientras se sustancia y decide el presente recurso de nulidad y (ii) evitar que se causen a nuestras (sus) representadas perjuicios de difícil o imposible reparación por la definitiva mientras se decide el fondo del asunto aquí controvertido”.

Respecto del amparo constitucional adujeron que, en el caso que nos ocupa, el acto presuntamente generador de la lesión de los derechos fundamentales de sus representadas lo constituye “la actuación de la Administración Tributaria del Municipio San J. delE.C. mediante la cual ese órgano administrativo impone a una de nuestras (sus) representadas -en concreto a CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A.- una multa por concepto de impuestos supuestamente causados y no pagados tomando como base legal para ello, precisamente los artículos que constituyen el objeto de la presente acción de nulidad y amparo”.

Que, concluido el sumario administrativo, la Administración Tributaria del Municipio San J. delE.C. emitió la Resolución No. 97001 y las correspondientes planillas de liquidación Nos. 010947 y 020497, las cuales confirmaron “en su totalidad el reparo formulado en el Acta Fiscal que dio inicio al Procedimiento Sumario”.

Que dicha Resolución que confirmó el reparo formulado contra una de sus representadas, “constituye un acto material en ejecución de una norma inconstitucional, como lo son los artículos” impugnados, los cuales -adujeron- “violan el derecho de nuestra (su) representada a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia… al derecho a su propiedad y a la no confiscación… derechos sobre los cuales existe inminencia de violación para ALIMENTOS HEINZ, C.A. y CANTERAS CURA, C.A. en vista de la potencial ejecución de la Ordenanza” objeto del recurso de nulidad, motivo por el cual solicitaron que se “declare con lugar la presente acción de amparo ordenando la desaplicación del acto normativo a nuestras (sus) representadas”.

Que “la violación al derecho constitucional a la propiedad de nuestra (su) representada se ve conculcado por el hecho de tener que cancelar una multa cuya imposición tiene su base legal en una norma inconstitucional por invadir competencias que son de la esfera del Poder Nacional, como lo es la relativa a la materia sancionatoria, quedando vedado a los Municipios regular mediante sus leyes locales, cualquier aspecto relacionado con ella”. Que, a tal efecto, el artículo 136, cardinal 24 de la Constitución de 1961, “establece una reserva general, absoluta, materializada mediante la técnica constitucional de asignación de competencias exclusiva del Poder Nacional en todo lo referente a la competencia en materia sancionatoria”.

Que “esta reserva general, referida a la materia sancionatoria, debe entenderse como una competencia exclusiva que abarca todo lo relacionado a la legislación, reglamentación, ejecución, organización y supervisión con exclusión de cualquier instancia o entidad pública de base territorial, a las cuales por tal reserva, se encuentren impedidas de ejercer cualquier tipo de regulación de naturaleza normativa o de control administrativo”.

Que de todo lo anterior, “debe concluirse lo siguiente:

i) Que la atribución de competencia efectuada en todo lo concerniente a la materia en comento es una asignación exclusiva, absoluta en beneficio del Poder Nacional.

ii) Que la asignación mediante la técnica de competencia exclusiva, impide a los Municipios y Estados incidir o reglamentar la actividad sancionadora.

iii) Que tal prohibición constituye una limitación explícita o directa al ejercicio del poder tributario estadal o municipal, que se traduce, más bien en un deber de abstención o de no intervención en los asuntos propios del Poder Nacional, como se desprende de los artículos 18, ordinal 1º (sic) y 34 de la Constitución de la República.

iv) Que cualquier acto administrativo determinativo de tributos y sus accesorios y de sanciones pecuniarias… por la explotación de actividades económicas reservadas genérica o específicamente al poder nacional, no puede atribuírsele la condición subjetiva pasiva, es decir, de sujeción al ejercicio del poder tributario local por mandato constitucional, pues resulta contrario al bloque de la constitucionalidad y legalidad y, por consiguiente írritas las pretensiones recaudatorias de cualquier entidad pública de base territorial distinta a la República en desconocimiento de las limitaciones constitucionales al ejercicio del poder y potestad tributaria local.”

Que “la materia sancionatoria no forma parte de los ingresos de los Municipios al no estar contenidos dentro de los ingresos especiales de esta entidad político-territorial enumerados taxativamente en el artículo 113 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal”.

Que los mencionados derechos constitucionales contenidos en los artículos 99 y 102 de la Constitución de 1961 -derecho a la propiedad y a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia- “esbozan el principal parámetro de los límites cuantitativos de la imposición en Venezuela, límites que son violados por la Ordenanza de Patente de Industria y Comercio del Municipio San Joaquín, al establecer la imposición de multas entre un ciento cincuenta por ciento (50%) (sic) y un cien por ciento (100%) del impuesto de Patente de Industria y Comercio que correspondía cancelar en el período que tuvo lugar la infracción, lo cual afecta de inconstitucionalidad al tipo impositivo o alícuota prevista en dichas normas, por tener carácter confiscatorio”.

Que “de proceder al pago de la multa impuesta, se produciría una innegable situación confiscatoria, al efectuarse una traslación de propiedad sin basamento legal válido y sin pago de justa indemnización, en este sentido, la confiscatoriedad está necesariamente asociada a la merma de la propiedad de nuestra (su) representada. Finalmente, la desproporción de la multa impuesta y de las eventuales multas, pudieran causar además una disminución en el patrimonio de nuestra representada de tal magnitud, que comprometería su liquidez y estado financiero para seguirse dedicando a la actividad lucrativa de su preferencia”.

Que “el Poder Nacional, a pesar de detentar una serie de competencias taxativamente enumeradas, no posee una autoridad minuciosamente descrita, por lo cual se afirma que ostenta no sólo las facultades que expresamente le son atribuidas, sino también los poderes que sean necesarios para el ejercicio efectivo de dichas facultades”, por lo que expusieron amplia “doctrina constitucional denominada poderes implícitos”, la cual -adujeron- “fue acogida por el constituyente venezolano en el numeral 25 del artículo 136, según el cual es competencia del Poder Nacional todo aquello que ‘le corresponda por su índole o naturaleza’”. Que dicha doctrina de poderes implícitos debe ser cuidadosamente interpretada, a los fines de evitar una “fuerte centralización”, por lo que señalaron que “la más autorizada doctrina patria ha señalado que para que una materia sea considerada por su índole o naturaleza como atribuida al Poder Nacional, es necesario que resulte afín y complementaria con alguna de las expresamente asignadas por la Constitución”.

Que “dentro de la lista de ingresos especiales atribuidos de manera taxativa a los Municipios por la Ley Orgánica del Régimen Municipal (artículo 113), no aparece la materia sancionatoria, lo cual nos (les) autoriza a afirmar que no se desprende ni de la Constitución ni de la ley competencia alguna de los entes locales en materia sancionatoria”. Que “el ejercicio por parte de la Municipalidad de San Joaquín de funciones atribuidas constitucionalmente al Poder Nacional conllevaría, adicionalmente, una usurpación de funciones y consecuente incompetencia de rango constitucional, al violar las disposiciones contenidas en los artículos 118 y 119 de la Constitución”.

Respecto de la autonomía financiera de los municipios, adujeron que éstos pueden crear sus propios tributos “previstos en el artículo 31 de la Constitución, con las limitaciones y prohibiciones previstas en los artículos 18, 34 y 136 del mismo texto constitucional derivadas de la competencia del Poder Nacional, a fin de garantizar la autosuficiencia económica de los entes locales. Los Municipios, por tanto, tienen una potestad tributaria originaria la cual deben ejercer dentro de los límites constitucionales”.

Que, además de las limitaciones a las potestades tributarias de los Municipios contenidas expresamente en la Constitución, existen las limitaciones indirectas, “que si bien no están referidas de manera específica a los tributos, resguardan otros derechos de los particulares que en forma alguna pueden relajarse para exigir coactivamente prestaciones pecuniarias de los contribuyentes”. Que, por tanto, las limitaciones a las potestades tributarias de los Municipios pueden ser clasificadas en directas o explícitas -derivadas del propio texto constitucional- y las indirectas o implícitas (las que se imponen por una sana hermenéutica de la normativa constitucional).

Que entre las más importantes limitaciones explícitas de las potestades tributarias de los Municipios, se encuentran las siguientes:

  1. Las contenidas en el artículo 31 de la Constitución de 1961, en el cual “se especifica y atribuye directamente a los Municipios los impuestos de patente de industria y comercio, vehículos… e indirectamente las tasas por el uso de sus bienes y servicios; y la derivación del poder tributario de la legislación orgánica”.

  2. Las prohibiciones contenidas en el artículo 18 de la Constitución de 1961, “aplicables a la tributación local por disposición del artículo 34 eiusdem”.

  3. El principio de territorialidad, “en virtud del cual el ejercicio de las potestades locales se encuentra sujeta al ámbito espacial sometido a la potestad del respectivo ente local”.

  4. Las limitaciones que derivan del principio de legalidad tributaria, “consagrado en el artículo 224 de la Constitución y desarrollado por los artículos 4 del Código Orgánico Tributario y 114 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal”

  5. La limitación del ámbito competencial del Municipio a los intereses peculiares de la entidad, a las materias propias de la vida local y a los fines del sistema tributario.

  6. Las limitaciones “que deriven del principio de igualdad entre el Fisco Local y los contribuyentes, en y ante la ley (ordenanza) creadora del tributo”.

    Que, en el presente caso, “las sanciones que pretende aplicar la Municipalidad son las previstas en la Ordenanza de Patente de Industria y Comercio y no con base a (sic) las disposiciones del vigente Código Orgánico Tributario... que aún (sic) cuando el principio general es la aplicación supletoria de este último en materia tributaria municipal, a tenor de lo dispuesto en los artículos 114 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal y 1 del Código Orgánico Tributario, la materia de infracciones y sanciones se haya (sic) reservada al Poder Nacional por expresa disposición constitucional… aunado al dispositivo contenido en el artículo 71 del Código Orgánico Tributario, razón por la cual deben aplicarse en forma principal y exclusiva las sanciones previstas en el referido Código”.

    Que el referido artículo 71 del Código Orgánico Tributario “se aplica a todas las infracciones y sanciones tributarias con excepción de la materia aduanera”. Que, aunque dicho artículo señala que el referido Código es aplicable supletoriamente a la materia municipal y estadal, “ello no significa que tal supletoriedad se extienda a todas las materias regidas” por el mismo y que, por tal motivo, dicho artículo 71 prevé una excepción en lo que a las sanciones e infracciones en materia tributaria se refiere. Que “el Código Orgánico Tributario deroga todas las sanciones contenidas en las ordenanzas municipales y sólo debe atenderse a las previstas en dicho Código”, el cual prevé en sus artículos 103 y 108 las sanciones para la omisión e incumplimiento de los deberes formales de los contribuyentes.

    Que, conforme a lo anterior, la sanción que debe aplicarse ante el incumplimiento de los mencionados deberes “es la comprendida entre 10 y 50 unidades tributarias, aplicando el valor de dicha unidad para la fecha en que fue cometida la infracción y no por los montos ‘determinados en base al ciento cincuenta por ciento (50%) (sic) y el cien por ciento (100%) de la patente causada en el período fiscal”, como lo consagra el parágrafo único del artículo 53 de la Ordenanza impugnada. Que, al respecto, reiteran el criterio “acerca de la derogatoria que hacen las disposiciones contenidas en los artículos 136 (numeral 24) de la Constitución de la República y 71 del Código Orgánico Tributario respecto de las disposiciones penales contenidas en cualquier Ordenanza”.

    Respecto de la violación del derecho a la no confiscación, alegaron que una de las principales limitaciones del poder tributario originario de los municipios, es la derivada de los artículos 99 y 102 de la Constitución de 1961, “que garantizan el derecho de propiedad y prohíben las confiscaciones”.

    En este sentido, afirmaron que establecer cuándo un tributo es confiscatorio o no, “es una cuestión que podría parecer difícil, en virtud de que todo tributo (confiscatorio o no) implica el pago de cantidades de dinero al sujeto activo del mismo, con fundamento en la función social del derecho de propiedad que justifica ciertas limitaciones de dicho derecho”, pero que “una cosa es que la propiedad tenga una función social y otra muy diferente es que la propiedad sea una función social”.

    Que “un impuesto es de naturaleza confiscatoria cuando no permite al contribuyente (sujeto pasivo del tributo) obtener un margen de ganancia ‘justo o razonable’, libre o neto de impuesto”, lo que -a su decir- justifica la moderna tesis del control del impuesto confiscatorio, conforme a la cual a través de los artículos 99, 101 y 102 de la Constitución de 1961, “puede controlarse la potestad tributaria que al rebasar los límites del sometimiento de la propiedad a las contribuciones que respecto a ella la Constitución establece, se traduce en una confiscación”.

    Que “cualquier tributo que su proporción no permita el normal desenvolvimiento de las actividades lucrativas del contribuyente, estaría viciado por inconstitucionalidad por ser conculcatorio del derecho constitucional al libre desenvolvimiento de actividades lucrativas y, consecuencialmente… afectado de nulidad en virtud del artículo 46 de la Constitución”.

    Que, en el presente caso, la violación al principio de no confiscatoriedad no se configura del establecimiento del impuesto de patente de industria y comercio individualmente considerado, cuya procedencia -señalaron- no es discutible, sino por el efecto sancionador vinculado a obligaciones relacionadas con dicho impuesto, toda vez que la multa prevista -entre el 50 y 100%- resulta por sí misma confiscatoria, al reducir sustancialmente el margen de ganancia o utilidad de la actividad desarrollada por las compañías recurrentes.

    De igual forma expusieron amplia doctrina sobre el derecho penal tributario, a los fines de demostrar que la actividad sancionadora que realiza la administración como consecuencia de infracciones por parte de los contribuyentes con ocasión del incumplimiento de una obligación tributaria, debe encuadrarse dentro del denominado Derecho Tributario Sancionador o Derecho Penal Tributario.

    Al respecto, señalaron que existen distintas posiciones doctrinales: 1. la que ubica al derecho penal tributario como una rama del derecho público; 2. la tesis que señala que dicho derecho es una parte más del Derecho Tributario; 3. los que sostienen que el Derecho Penal Tributario es parte integrante del Derecho Penal Común; 4. los que fraccionan el ilícito fiscal en dos categorías: delitos tributarios y sanciones administrativas; y 5. la tesis que coloca al Derecho Penal Tributario dentro del campo más amplio del Derecho Administrativo Sancionador.

    Iguales consideraciones expusieron respecto de la naturaleza de las normas sancionatorias dentro del Derecho Administrativo, ya que -adujeron- para un sector de la doctrina el Derecho Sancionatorio es una rama del Derecho Penal, mientras que para otro sector se trata de una rama del Derecho Administrativo. Que la tesis más aceptada es la que propugna la autonomía del derecho sancionador como una categoría genérica que comprende el ius puniendi, basada en la diferenciación de la infracción penal respecto de la administrativa.

    Que todas estas tesis “conducen forzosamente a tener que admitir… la aplicación de los principios del derecho penal al campo de las sanciones administrativas o, en nuestro (su) caso, a las sanciones tributarias”. Que la visión tradicional relativa a que el principio de legalidad de los delitos y penas no tiene aplicación en el campo de las sanciones de carácter administrativo, ha sido superada y se ha dado paso “al reconocimiento de la necesidad de ajustar la actividad represiva de la Administración a los mismos parámetros que limitan la actuación del Poder Legislativo y del Poder Judicial en la creación y aplicación de normas penales… por cuanto nunca se ha encontrado una visión cierta y sistemática de la sustantividad del Derecho Administrativo Sancionatorio o del Derecho Penal Tributario”.

    Que, definitivamente, se está ante un problema de interpretación “que consiste… en armonizar la noción de autonomía municipal, materializada en los artículos 29, ordinal 3° (sic) y 31, ordinal 4° (sic) de la Constitución, con la limitación que a nuestro (su) criterio existe frente a tal autonomía, como es la constituida por el artículo 136, numeral 24 eiusdem… ya que se considera dentro de la reserva del Poder Nacional la creación de sanciones tributarias”. Que “el ejercicio del Poder Municipal, por tanto, encuentra una de sus fronteras allí donde comienzan las competencias exclusivas del Poder Nacional, establecidas” en el referido artículo 136 constitucional.

    Que “las garantías establecidas en los artículos 60, numeral 2° (sic) y 69 de la Constitución, de origen evidentemente penal, son aplicables a las sanciones administrativas y a las infracciones tributarias”. Que no comparten la tesis que ubica el incumplimiento de deberes estatuidos por el derecho tributario formal dentro del derecho administrativo sancionatorio, ya que “el incumplimiento de la obligación tributaria material constituye una infracción de naturaleza penal, puesto que causa una evidente lesión en los intereses patrimoniales del Fisco”, para lo cual expusieron amplia doctrina, a los fines de señalar las diferencias entre derecho tributario material y derecho tributario formal, constituyendo el incumplimiento del primero -a su decir- una infracción de naturaleza penal; en tanto que el incumplimiento del segundo resulta de naturaleza administrativa, habida cuenta de que no es más que un complemento del derecho tributario material que “suministra las reglas para que el tributo legislativamente creado se transforme en tributo fiscalmente percibido”.

    Que el parágrafo único del artículo 53 de la Ordenanza impugnada “busca castigar el incumplimiento, no de un deber formal, sino de la obligación tributaria, por lo cual se trata de una norma que debe encuadrarse dentro del ámbito del Derecho Penal. Por tanto, visto que el artículo 136, numeral 24 de la Constitución de la República -hoy Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- establece que la legislación penal es de la reserva legal del Poder Nacional, está claro que el Municipio San Joaquín” al dictar el referido parágrafo último del artículo 53 de la Ordenanza objeto del presente recurso de nulidad, “estaría invadiendo la esfera de competencias del Poder Nacional, violentando” el referido artículo 136 constitucional.

    Que sus representadas no pretenden “crear un vacío normativo que impida al Municipio San Joaquín sancionar a aquellos contribuyentes que no den cumplimiento a la obligación tributaria, por no presentar las declaraciones del movimiento económico, ya que ello dejaría prácticamente desarmada a dicha entidad para recaudar la Patente de Industria y Comercio”.

    En tal sentido, señalaron que “si bien las entidades municipales no pueden crear normas que repriman el incumplimiento de la obligación tributaria sustancial, por revestir éstas un carácter penal (y ser, por ende, reserva del Poder Nacional), ello no autoriza a pensar que los Municipios no tengan a su alcance otros medios para sancionar a los contribuyentes infractores, por el contrario, existe un instrumento normativo” que permite imponer dichas sanciones, cual es, el Código Orgánico Tributario, el cual en su título III consagra todo lo relativo a la “tipificación de infracciones tributarias con sus correspondientes sanciones”.

    Que se destaca “la infracción denominada ‘Contravención’ contemplada en el artículo 97 del Código Orgánico Tributario”, relativa a la sanción con multa de un décimo hasta dos veces el monto del tributo omitido, para aquellos contribuyentes que por acción u omisión que no constituya ninguna de las otras infracciones tipificadas en dicho Código, “cause una disminución ilegítima de ingresos tributarios”. Que dicha figura llamada “contravención” podría servir “como instrumento a los Municipios para sancionar los incumplimientos de la obligación tributaria”.

    En virtud de todos los argumentos anteriormente aducidos, solicitaron a la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:

    1) Declare CON LUGAR el amparo solicitado y en consecuencia la suspensión de los efectos de la sanción contenida en la Planilla de Liquidación distinguida con el Nº 020497 de fecha 18 de abril de 1997 emanada de la Administración Tributaria del Municipio San Joaquín hasta tanto sea decidido el fondo del recurso de nulidad parcial por inconstitucionalidad y NOTIFIQUE expresamente de tal suspensión al Municipio San J. delE.C., por órgano de su Alcalde.

    2) Declare CON LUGAR la medida cautelar solicitada conjuntamente con el presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., suspendiendo los efectos del Texto Normativo Impugnado mientras se decida el fondo del asunto, ello con fundamento en los artículos 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 del Código de Procedimiento Civil.

    3) ANULE la norma contenida en los Artículos 51, 53, Parágrafo Único y 57 de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C..

    Finalmente solicitaron que, subsidiariamente a la acción de amparo ejercida y de considerarse improcedente, se “declare la suspensión de la aplicación de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San Joaquín del estado (sic) Carabobo, en sus artículos 51, 53 y 57, con respecto a CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A., ALIMENTOS HEINZ, C.A. y CANTERAS CURA, C.A.”, de conformidad con el artículo 585, el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 88 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

    Al respecto, entre otros argumentos, afirmaron que en caso de que el Municipio San J. delE.C. emita “actos administrativos tributarios de efectos particulares fundamentados en la Ordenanza parcialmente impugnada, y si nuestra (su) representada pagase el impuesto determinado en tales actos con base en dichas normas (por verse compelida a ello), y posteriormente esta Corte declarase con lugar el presente recurso, nuestra representada tendría que iniciar nuevos procedimientos… para tratar de recuperar los montos de sanciones indebidamente pagadas, viéndose obligada a soportar el costo… que ello implicaría”.

    III

    DE LA COMPETENCIA

    Esta Sala, mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001, admitió “la acción de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad” interpuesta conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional”, ejercida por Cervecería Polar del Centro, C.A., Alimentos Heinz, C.A. y Canteras Cura, C.A. contra la ya identificada Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio.

    Asimismo, en la referida decisión se acordó parcialmente mandamiento de amparo constitucional a favor de los accionantes, en el sentido de inaplicar respecto de los mismos el Parágrafo Único del artículo 53 de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C. y, en consecuencia, se ordenó “a la administración tributaria municipal, abstenerse de aplicar sanción alguna, con fundamento en la norma aludida, hasta tanto se dicte sentencia definitiva en el presente juicio de nulidad por inconstitucionalidad”.

    Ahora bien, en la citada decisión esta Sala delimitó su competencia para conocer del presente recurso de nulidad por inconstitucional, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual “Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tenga rango de Ley, cuando colidan con aquella”, en virtud del rango del acto -Ordenanza- impugnado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 336, cardinal 2 de la Constitución de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que la Sala reitera el criterio expuesto en la citada decisión para asumir su competencia para conocer del presente asunto; y así se declara.

    IV

    DE LOS ALEGATOS DEL MANDATARIO DEL MUNICIPIO SAN J.D.E.C.

    Adujo el mandatario de la municipalidad de San J. delE.C., que “la potestad Tributaria es un poder consustancial a la esencia misma del Estado, y se dice que tiene su causa inmediata y directa en la propia Constitución Nacional, la cual atribuye potestad tributaria no sólo al Poder Nacional, sino también se la confiere a entes territoriales menores, vale decir, a los Estados y Municipios”.

    Que la Constitución de 1961 establecía en sus artículos 31 y 179 los ingresos de los municipios, de donde se puede colegir -según adujo- que la potestad tributaria del municipio en dichos artículos, y en el cardinal 2 del artículo 197 eiusdem, “es originaria, dado que emana de la propia constitución; (sic) tal carácter también tienen las sanciones que establezcan -los municipios- al reglamentar la potestad tributaria”. Que el artículo 136 de la Constitución de 1961 “informa que el PODER PÚBLICO se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional; y en relación al Poder Municipal en su artículo 168 consagra la AUTONOMÍA MUNICIPAL”.

    Que “el principio de legalidad de los Tributos comprende que el poder legislativo es el único que puede crear Tributos; por lo cual el poder Ejecutivo está vedado de crear Tributos; en los Municipios es al CONSEJO los (sic) únicos facultados para reglamentar las facultades tributarias que le consagra la constitución (sic) a los Municipios. En ejercicio de ese derecho el CONSEJO DE (sic) SAN JOAQUÍN aprobó una ORDENANZA SOBRE PATENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO”.

    Que, respecto del alegato esgrimido por los recurrentes relativo a que dicho Municipio invade la esfera de competencias del Poder Público Nacional, “específicamente la establecida en el numeral 2 del artículo 156 de la Constitución Nacional”, por cuanto dicha competencia es materia penal, adujo que “de acuerdo con nuestro derecho positivo” las sanciones pueden ser meramente civiles, administrativas y penales propiamente dichas. Que “el numeral 32 del artículo 156 de la CONSTITUCIÓN VIGENTE se refiere a que es de competencia del poder nacional las sanciones penales propiamente dichas; empero, las sanciones administrativas las puede crear el órgano legislativo local, siempre y cuando tenga competencia por la constitución (sic) para crear la ordenanza”.

    Respecto del alegato esgrimido por las recurrentes relativo a la violación de su derecho constitucional que consagra la libertad económica, adujo que “el CONSTITUYENTISTA consagra la libertad económica, empero, nos dice que ella está sujeta a las previsiones que establezca al constitución (sic) y las que establezcan las leyes. Es obvio que la ordenanza impugnada no violenta el principio de la actividad económica, sino, que la regula y establece las condiciones para ejercerla… y nos informa que la personas (sic) que no acaten dichas normas regulatorias serán sancionadas”.

    Que “si el ente administrativo no establece las sanciones al ilícito administrativo, ello conllevaría a que el particular infrinja las normas y crease un caos en el ente local, con merma de los recursos que necesita el municipio para cumplir su fin de asegurar… la convivencia social pacífica cónsona con la dignidad humana”, por lo cual hizo referencia a la decisión dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 6 de febrero de 2001, a los fines de demostrar que la libertad de industria y comercio o libertad económica tiene un carácter relativo y que su restricción, en cumplimiento de una ordenanza, “no infringe la garantía constitucional”.

    Respecto de la violación del derecho a la propiedad denunciado por las recurrentes, señaló que “huelga a manifestar (sic) que dicha garantía no tiene carácter absoluto, sino, relativo”. Asimismo, respecto del derecho a la no confiscación también denunciado, alegó que “una meridiana lectura del artículo 51 y 57 de la ORDENANZA DE INDUSTRIA Y COMERCIO DEL MUNICIPIO SAN JOAQUÍN nos informa que no se está afectando una propiedad del recurrente, sino, que se indica que la infracción de (sic) ilícito administrativo acarreará las consecuencias establecidas en la ley”.

    En relación al artículo 53, parágrafo único de la Ordenanza impugnada, señaló que resulta “menester indicar que aquí existen dos HIPÓTESIS. La primera sanciona la defraudación fiscal que incurre el contribuyente cuando en forma absoluta incumple su obligación formal de HACER LA DECLARACIÓN… debe ser diferenciado de la infracción que consiste en no presentar la declaración en el plazo establecido por la ordenanza”.

    Que, en la primera hipótesis, “existe una evidente intención de no poner en conocimiento al ACREEDOR FISCAL de la existencia y la obligación de pagar un TRIBUTO, en la segunda no existe tal intención… pues consiste en las maniobras que hace el contribuyente a los fines que el acreedor no se pueda enterar del real tributo que debe pagar, para lo cual usa como medios la información de datos falsos”. Que, por tanto, se debe partir del principio “que el ente público está facultado para dictar la ordenanza y establecer la sanciones (sic) que el ilícito administrativo conllevaría”.

    Que “cuando un particular en uso de su libertad comete un ilícito administrativo sabe de antemano que dicha conducta acarrea una sanción, que repercutirá en la esfera de su patrimonio; por lo cual cuando el contribuyente en ejercicio de su libertad expone a su patrimonio a un (sic) disminución por un hecho ilícito, no incurre el ente administrativo en una confiscación de la propiedad ni en violación del derecho de propiedad; porque colegir ello, sería conllevar a la deducción que en las obligaciones privadas si una de las partes incurre en un hecho ilícito no puede la otra contraparte exigirle la reparación o el pago de las cláusulas penales establecidas, porque ello, conllevaría a la confiscación de su patrimonio o violación del derecho de propiedad”.

    Que “es potestativo del órgano legislativo tomar la referencia para establecer el cuanto de la multa, tal es así que el legislador nacional, en el CÓDIGO ORGÁNICO TRIBUTARIO, fija como parámetro de la sanción una multa que oscila entre el doble o el quíntuplo de lo evadido, es decir, que si la evasión fiscal es el veinte por ciento la multa podría oscilar entre el cuarenta por ciento de lo evadido hasta el cien por ciento de lo evadido… por lo cual al establecer el legislador local una multa que oscila entre el 50% al 100% de lo que debe pagar por concepto de tributo sólo está ejerciendo en forma racional su potestad sancionatoria; ello, no conlleva al pago de doble tributo, dado que la sanción no tiene el carácter de tributo, sino, de pena por la infracción de una norma tributaria”.

    Por lo anteriormente expuesto, solicitó que se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C..

    V

    CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

    Establecida como ha sido la competencia de esta Sala para el conocimiento de la presente causa, mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001, visto que la misma, en dicho fallo decidió el amparo cautelar ejercido conjuntamente con el recurso de nulidad que nos ocupa, el cual fue declarado parcialmente con lugar y, efectuada la consignación de los respectivos informes en el caso de autos, así como la manifestación de interés por parte de las recurrentes dentro del lapso establecido por esta Sala, una vez que se dijo “vistos”, la misma pasa a dictar su decisión de fondo en los siguientes términos:

    Sin entrar a exponer la amplia doctrina aducida por las recurrentes, éstas, entre otros argumentos, alegaron lo siguiente:

    Que “no se desprende ni de la Constitución ni de la ley competencia alguna de los entes locales en materia sancionatoria”. Que el legislador del Municipio San Joaquín mediante la Ordenanza impugnada reglamenta la materia sancionatoria, la cual -señaló- está reservada al Poder Nacional, de conformidad con el artículo 136, cardinales 24 y 25 de la Constitución de 1961.

    Que dicha invasión de competencia, constituye una violación a las limitaciones explícitas del poder tributario de los municipios, específicamente las contenidas en los artículos 18, 31, 34 y 136 de la Constitución de 1961, referidos a la determinación de las fuentes del poder tributario local, así como las limitaciones derivadas de los intereses peculiares de la entidad y las materias propias de la vida local.

    Que la sanción contenida en la Ordenanza impugnada viola los derechos constitucionales de sus representadas referidos a la propiedad, a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia y a la prohibición de confiscación, al imponer una multa entre un 50% y un 100% del impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, “lo cual afecta de inconstitucionalidad al tipo impositivo o alícuota prevista en dichas normas -de la Ordenanza impugnada- por tener carácter confiscatorio”.

    Que “de proceder al pago de la multa impuesta, se produciría una innegable situación confiscatoria, al efectuarse una traslación de propiedad sin basamento legal válido y sin pago de justa indemnización… y que la desproporción de la multa impuesta y de las eventuales multas, pudieran causar además una disminución en el patrimonio de nuestra (su) representada de tal magnitud, que comprometería su liquidez y estado financiero para seguirse dedicando a la actividad lucrativa de su preferencia”.

    Que el pago de todo tributo implica el pago de cantidades de dinero al sujeto activo, con fundamento en la función social del derecho de propiedad, pero que “una cosa es que la propiedad tenga una función social y otra muy diferente es que la propiedad sea una función social”. Que “un impuesto es de naturaleza confiscatoria cuando no permite al contribuyente… obtener un margen de ganancia ‘justo o razonable”, y que la potestad tributaria que rebasa los límites del sometimiento de la propiedad a las contribuciones que respecto de ella establece la Constitución, “se traduce en una confiscación”.

    Que lo discutido no es la procedencia del impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, sino el efecto sancionador, ya que la multa contenida en el parágrafo único del artículo 53 de la Ordenanza impugnada -entre el 50% y el 100%- resulta por sí misma confiscatoria, al reducir sustancialmente el margen de ganancia o utilidad de la actividad desarrollada por las recurrentes.

    Respecto de la autonomía financiera de los municipios, adujeron que si bien éstos pueden crear sus propios tributos, de conformidad con el artículo 31 de la Constitución de 1961, deben respetar las limitaciones contenidas en los artículos 18, 34 y 136 eiusdem, referidas entre otras, a las materias propias de la vida local y a “la asignación mediante la técnica de competencia exclusiva, que impide a los Municipios y Estados incidir o reglamentar la actividad sancionadora”.

    Luego de exponer una extensa doctrina sobre el derecho penal tributario, señalaron que el incumplimiento de la obligación tributaria material constituye una infracción de naturaleza penal, por cuanto causa una lesión a los intereses patrimoniales del Fisco. Que por lo tanto, “visto que el artículo 136, numeral 24 de la Constitución de la República establece que la legislación penal es de la reserva legal del Poder Nacional, está claro que el Municipio San Joaquín… estaría invadiendo la esfera de competencia del Poder Nacional”. Que, en tal sentido, lo correcto sería aplicar las sanciones contenidas en el Código Orgánico Tributario, el cual consagra todo lo relativo a la tipificación de infracciones tributarias con sus correspondientes sanciones.

    En este contexto la Sala observa:

    El argumento central del caso que nos ocupa, versa sobre la supuesta invasión de las competencias del Poder Nacional en virtud del establecimiento de las sanciones previstas en la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., por cuanto señalaron las recurrentes, entre otros argumentos, que el derecho sancionador forma parte del derecho penal y, por ende, de la esfera de la competencia exclusiva del Poder Nacional.

    Al respecto, estima esta Sala que, en principio, resultaría menester determinar la naturaleza jurídica de dicho derecho sancionador, a los fines de constatar si éste, tal como alegan las recurrentes, forma parte del derecho penal y, por consiguiente, constituye competencia exclusiva del Poder Nacional.

    La discusión sobre la autonomía del derecho sancionador con relación a su ubicación frente a las otras ramas del derecho, ha sido uno de los temas en los que, doctrinalmente, no ha habido un consenso determinante; en todo caso, bien la tesis que reconoce al derecho sancionador administrativo o tributario como parte del derecho penal, o la que afirma la autonomía de dicho derecho, ambas coinciden en que se trata de una forma de manifestación del poder del Estado para castigar conductas antijurídicas.

    En tal sentido, se ha planteado que las diferencias entre una u otra disciplina derivan, de forma exclusiva, de la política legislativa que el Poder Estatal asuma en un momento dado, dependiendo de la rama del Poder que ejerza el referido ius puniendi. De tal modo, que si la conducta antijurídica a sancionar debe ser castigada por el Poder Judicial o por los órganos del Poder Ejecutivo, se estará en presencia de una potestad del Derecho Penal, o del Derecho Administrativo o Tributario Sancionador, respectivamente.

    El planteamiento anterior ha sido objeto de múltiples desacuerdos, por cuanto, entre otros motivos, sólo se observa el órgano destinado a sancionar la conducta antijurídica, sin tomar en cuenta la posible injerencia de competencias que un momento dado puedan asumir uno u otro Poder, siendo que el Poder Judicial, eventualmente, podría ejercer potestades administrativas sin apartarse de su función jurisdiccional.

    Ante lo impreciso de las afirmaciones explanadas sobre la naturaleza jurídica del Derecho Sancionador, esta Sala mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001 (caso: Cervecería Polar del Centro C.A. y otros), dictada con ocasión de la admisión del presente recurso de nulidad y que declaró parcialmente con lugar el amparo cautelar, estableció que de existir diferencias entre las mencionadas disciplinas, éstas sólo serían relevantes en cuanto se refieren a su sustrato material, por lo cual resaltó la necesidad de analizar la finalidad de las mismas,“pues las diferencias que pudiesen existir en ese orden, serán las que permitan establecer los parámetros de interpretación de tales ramas del derecho”.

    Al respecto, en la citada decisión del 6 de marzo de 2001, esta Sala estableció lo siguiente:

    Del criterio anteriormente expuesto, se evidencia que el criterio sostenido por la jurisprudencia patria asume la tesis de la dualidad del ejercicio del ius puniendi del Estado, estableciendo como elemento diferenciador el telos perseguido por una u otra manifestación de la potestad punitiva.

    Así las cosas, observa esta Sala que según el criterio establecido, la potestad punitiva del Estado corresponde al campo de estudio y aplicación del Derecho Penal, cuando la conducta antijurídica haya sido catalogada como tal, siendo necesario castigar dichas conductas a los efectos de mantener la paz social, como única herramienta para la consecución del bien común. Es justamente por esta razón que el castigo tradicionalmente y generalmente aplicado es la pena de privación de libertad.

    De otra parte, el objeto de estudio y aplicación del Derecho Administrativo Sancionador, es el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública.

    Esto es así, debido a la necesidad de la Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y las necesidades de la colectividad. …(omissis).

    De lo anterior, estima esta Sala… que siendo el derecho sancionador sustantiva y adjetivamente, una parte especial del derecho administrativo, debe presumirse que el órgano competente para establecer el régimen sancionatorio relacionado con una específica actividad estatal (vgr. Patentes de Industria y Comercio), será aquél que ostente la competencia para legislar sobre dicha materia. (negritas propias).

    A tal efecto, se observa que los municipios ostentaban de conformidad con la Constitución de 1961, así como de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la competencia para legislar en materia de patentes de industria y comercio

    . (negritas del presente fallo).

    De tal manera que, conforme al citado fallo transcrito parcialmente, el derecho sancionador constituye una parte especial del derecho administrativo; no obstante, el órgano competente para establecer el régimen sancionatorio en una determinada actividad estatal, “será aquél que ostente la competencia para legislar sobre dicha materia”.

    Con fundamento en la anterior afirmación, cónsona con la jurisprudencia establecida al respecto por esta Sala, corresponde determinar si los municipios tienen competencia para legislar en la materia que nos ocupa, a los fines de verificar si -como afirman las recurrentes- hubo una invasión de las competencias asignadas exclusivamente al Poder Nacional en materia sancionatoria. En tal sentido, no puede la Sala obviar que las presuntas violaciones alegadas en el presente recurso, fueron denunciadas bajo la vigencia de la Constitución de 1961, motivo por el cual la Sala precisa que resulta menester realizar todos sus pronunciamientos estableciendo una comparación entre los artículos de la Constitución de 1961, denunciados por las recurrentes como infringidos -relativos a la potestad sancionatoria y autonomía tributaria de los municipios-, con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a los fines de determinar si las lesiones alegadas persisten bajo la Ley Fundamental de 1999.

    En el Estado de Derecho resulta imprescindible el principio de legalidad como venia para que las distintas ramas y órganos del Poder Público puedan ejercer sus distintas potestades conferidas, justamente, en virtud de dicha legalidad. Por tanto, dado el origen legal de las potestades, éstas sólo son delegables mediante ley permisiva, es decir, su encomienda y ejercicio proceden directamente del ordenamiento jurídico.

    Definidas las potestades por el ordenamiento jurídico, emerge la competencia como la medida de la potestad que corresponde ejercer a cada ente. En tal sentido, y según el cuerpo normativo de donde emane la competencia, éstas pueden ser originarias y derivadas, siendo las primeras aquellas que provienen directamente de la Constitución; en tanto que las segundas derivan por delegación del ente público con poder originario.

    Ahora bien, en el caso que nos ocupa, concretamente las competencias tributarias, los artículos 168 y 179 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela regulan lo concerniente a la autonomía municipal y a los ingresos de los municipios. Al respecto, el artículo 168 constitucional (artículo 29 en la Constitución de 1961) establece lo siguiente:

    Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:

    1. La elección de sus autoridades.

    2. La gestión de las materias de su competencia.

    3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

    (Subrayado propio).

    Por su parte, el artículo 179 eiusdem (artículo 31 de la Constitución de 1961), establece lo siguiente:

    Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

    … omissis

    2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidos en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística… (omissis).

    4. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y las demás que les sean atribuidas

    . (Subrayado de la Sala).

    De las disposiciones constitucionales parcialmente transcritas se evidencia que no sólo se contemplan en ambas Constituciones la autonomía de los municipios respecto de la recaudación, creación e inversión de sus ingresos, dentro de los cuales se incluyen los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, en términos análogos; sino que se encuentran dentro de los ingresos municipales el producto de las multas, estableciéndose en la nueva Carta de 1999 una redacción más amplia al aludir al “producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las demás que le sean atribuidas” (subrayado de este fallo).

    En consecuencia de lo precedentemente expuesto, se concluye que los artículos de la Constitución de 1961 denunciados por las recurrentes como infringidos se reiteran en la Carta Magna de 1999 y que el contenido de los mismos indica tanto la competencia que en materia tributaria le otorga la N.F. a los municipios, como su potestad sancionatoria, las cuales, tal como se señaló, fueron expuestas de manera más clara y taxativa en la Carta Magna de 1999, justamente, en todo lo referente al impuesto a la actividad económica, pues además de reiterarse los ingresos de los municipios en materia de industria y comercio, se extendió dicha percepción a las actividades económicas de índole similar, plasmando, de manera más amplia, las potestades tributarias originarias de dichos entes territoriales, así como, en consecuencia, su competencia para establecer un régimen sancionatorio a fin de asegurar los ingresos que, constitucionalmente, les fueron otorgados; y así se decide.

    Con fundamento en las citadas disposiciones constitucionales y conforme con los argumentos expuestos, relativos a la legalidad y potestades de los municipios, se colige con indiscutible claridad, que la competencia tributaria de los municipios en materia de industria y comercio -que es el tema que nos ocupa- resulta originaria, habida cuenta que la misma es otorgada a dichos entes territoriales directamente por la Constitución, la cual les ha conferido potestades legislativas en materia de tributos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar.

    En el presente caso, conforme con lo expuesto anteriormente, el Municipio San J. delE.C. sí tenía una potestad tributaria originaria, lo cual también se colige del objeto de las sanciones establecidas en la Ordenanza impugnada, cual es, la efectiva recaudación de los tributos de dicho Municipio, recaudación esta que resulta posible, justamente, en virtud de las referidas sanciones, previstas como multas, suspensión o cancelación de la Patente de Industria y Comercio, entre otras.

    Así las cosas, establecida como ha sido la competencia originaria del Municipio San J. delE.C. para legislar en materia de Patente de Industria y Comercio, cuya consecuencia no es otra que su competencia para establecer un régimen sancionatorio tendente a asegurar y hacer efectiva la recaudación de sus ingresos otorgados directamente por la Constitución -Patente de Industria y Comercio- esta Sala precisa que en el presente caso no resulta procedente la denuncia efectuada por las recurrentes relativa a que “no se desprende ni de la Constitución ni de la ley competencia alguna de los entes locales en materia sancionatoria”; en consecuencia, no puede afirmarse -como lo pretenden las recurrentes- que el Municipio San J. delE.C. haya invadido las competencias del Poder Nacional. Así se decide.

    Respecto de la denuncia formulada por las recurrentes relativa a la violación de sus derechos constitucionales referidos a la propiedad, a la libertad de dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia y a la prohibición de confiscación, por cuanto -a su decir- el pago de la multa impuesta contenida en el parágrafo único del artículo 53 de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., “produciría una innegable situación confiscatoria, al efectuarse una traslación de propiedad sin basamento legal válido y sin pago de justa indemnización” y que además dicha multa podría causar una disminución en su patrimonio “de tal magnitud, que comprometería su liquidez y estado financiero para seguirse dedicando a la actividad lucrativa de su preferencia”, esta Sala estima oportuno citar su decisión No. 1886 del 2 de septiembre de 2004 (caso: J.B.S. Publicidad, C.A.), en la cual, respecto de la capacidad contributiva, estableció lo siguiente:

    La capacidad contributiva consiste en la aptitud para soportar cargas tributarias en la medida económica y real que fácticamente le viene dada a un sujeto frente a su propia situación fiscal en un período determinado, medida con base en la cual aportan la contribución debida al Estado. En otras palabras, el principio de capacidad contributiva obliga al legislador a estructurar un sistema tributario en el que la participación del ciudadano en el sostenimiento del gasto público se realice de acuerdo con sus posibilidades económicas, concebidas como titularidad de un patrimonio, percepción de una renta o tráfico de bienes.

    Esta capacidad contributiva, alude, por una parte, a la aptitud para concurrir con los gastos públicos y, por otra, a la capacidad económica de los contribuyentes como medida concreta de distribución de las cargas tributarias

    … (omissis).

    De tal modo que la capacidad contributiva refiere, por un lado, a la aptitud de los contribuyentes para participar en los gastos públicos y, a su vez, refiere a la capacidad económica de los contribuyentes como la medida en la distribución de las cargas tributarias, habida cuenta que la existencia de todo tributo obedece per se a la presencia de una determinada capacidad contributiva.

    En cuanto a la no confiscatoriedad del tributo, esta Sala en la citada decisión, estableció que la misma se configura cuando la tributación que se impuso resulta excesiva y desproporcionada respecto de la capacidad contributiva, caso en el cual ello significaría asumir por parte del Estado una parte esencial de la renta o del patrimonio gravado, sin ningún tipo de compensación.

    Respecto del derecho de propiedad, la Sala en la mencionada decisión No. 1886 del 2 de septiembre de 2004, estableció lo siguiente:

    Por su parte, este derecho a la propiedad si bien es un derecho individual, el mismo queda sujeto a ciertas limitaciones impuestas por el propio texto constitucional en atención a fines relativos a la función social, la utilidad pública y el interés general, restricciones estas que deben entenderse respetando el propio derecho constitucional, sin vaciarlo de contenido

    .

    Ahora bien, alegan las recurrentes que de proceder al pago de la multa impuesta, ello “comprometería su liquidez y estado financiero para seguirse dedicando a la actividad lucrativa de su preferencia”. Al respecto, analizadas las actas que conforman el expediente, esta Sala no observa que las recurrentes hayan consignado pruebas que conlleven a la misma a verificar que, efectivamente, su capacidad contributiva se vea afectada de tal forma que quede comprometido su estado financiero, así como la imposibilidad para continuar dedicándose a la actividad lucrativa de su preferencia.

    Asimismo, estima la Sala que tampoco las recurrentes aportaron a los autos ninguna prueba tendente a demostrar que el pago de la multa impuesta rebase a tal punto su capacidad contributiva -entendida ésta conforme a los términos expuestos- que resulte confiscatoria y violatoria de su derecho de propiedad. En tal sentido, la Sala reitera su criterio expuesto en su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001, relativo a la necesidad de las pruebas a fin de determinar la violación a la garantía de la no confiscación, lo cual expuso en los términos siguientes:

    El efecto confiscatorio es, quizás, uno de los vicios de más difícil delimitación en la dinámica de la actuación tributaria de los Poderes Públicos, entre otras razones, por cuanto existe la posibilidad de que un tributo aisladamente concebido no constituya per se un acto confiscatorio; ahora bien, no puede olvidar esta Sala que la capacidad contributiva del contribuyente es una sola y esta capacidad puede verse afectada por una pluralidad de tributos establecidos por los diferentes niveles de gobierno del sistema federal venezolano. La situación anteriomente descrita, hace que en la mayoría de los casos, para la comprobación de la violación a la garantía de no confiscación se requiera de una importante y necesaria actividad probatoria por parte de los accionantes

    …(omissis).

    En el mismo contexto de la necesidad de la actividad probatoria para demostrar la violación del derecho a lo confiscación, se pronunció esta Sala en su decisión No. 1886 del 2 de septiembre de 2003 (caso: J.B.S. Publicidad, C.A.), en la cual estableció lo siguiente:

    Ahora bien, respecto a la no confiscatoriedad del tributo previsto en el Texto Constitucional, considera la Sala que tal confiscatoriedad se configura cuando la tributación impuesta es desproporcionada, excesiva y fuera del contexto de la capacidad de contribuir del contribuyente, cuya consecuencia es la absorción por parte del Estado de una parte sustancial de la renta o del capital gravado, si así sucede, entonces el patrimonio es la fuente de donde se sustraen los recursos y el impuesto resulta confiscatorio, por cuanto por medio de él es que el Estado toma por vía coactiva una parte del patrimonio del administrado sin compensación alguna. Este principio ha sido previsto en la Constitución a fin de limitar e impedir esta imposición exagerada así como para garantizar el derecho a la propiedad de los particulares… (omissis).

    Ahora, luego de un análisis realizado de las actas que conforman el expediente, la Sala juzga que las pruebas consignadas por la parte actora no resultan suficientes para demostrar que efectivamente la capacidad contributiva de J.B.S. Publicidad, C.A. se vea rebasada al punto de que el impuesto fijado sea confiscatorio y violatorio de su derecho de propiedad; además, no prueban o aportan datos o hechos que conlleven a esta Sala a presumir, como un hecho, la amenaza cierta de que tuviese que vender algunos de sus activos para poder cancelar los impuestos; tal aserto fue respaldado en base a suposiciones, por tanto, la Sala desestima la presente denuncia

    .

    Así las cosas, conforme con el criterio expuesto por esta Sala en las citadas decisiones, la misma estima que la denuncia formulada por las recurrentes relativa a la violación de su derecho a la propiedad, a la libertad de dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia y a la prohibición de confiscación, en virtud de la multa impuesta, resulta improcedente, pues tal como se señaló, no fueron aportadas a los autos las pruebas necesarias tendentes a demostrar a esta Sala que el pago de la multa impuesta por concepto de Patente de Industria y Comercio, pudiera ocasionar una disminución de tal magnitud en el patrimonio de las recurrentes que se vea comprometida su liquidez y estado financiero. Así se decide.

    Por todos los argumentos expuestos a lo largo del presente fallo, esta Sala declara sin lugar el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por Cervecería Polar del Centro, C.A. Alimentos Heinz, C.A. y Canteras Cura, C.A. contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio San J. delE.C., específicamente contra los artículos 51 y 53, parágrafo único de dicha Ordenanza. En consecuencia, queda sin efecto la decisión dictada por la Sala el 6 de marzo de 2001, mediante la cual se acordó parcialmente con lugar el amparo cautelar ejercido conjuntamente con el presente recurso de nulidad. Así se decide.

    Respecto de la medida cautelar innominada solicitada por las recurrentes, relativa a la suspensión “de los efectos del Texto Normativo impugnado mientras se decida el fondo del asunto”, esta Sala, mediante su decisión No. 307 del 6 de marzo de 2001, emitió su pronunciamiento respecto de la medida cautelar solicitada, negándola.

    DECISIÓN

    Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley:

  7. SIN LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto conjuntamente con amparo constitucional por CERVECERÍA POLAR DEL CENTRO, C.A., ALIMENTOS HEINZ, C.A. y CANTERAS CURA, C.A. contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio, específicamente contra los artículos 51, 53, parágrafo único y 57 de dicha Ordenanza.

  8. Se deja SIN EFECTO la decisión dictada por esta Sala No. 307 del 6 de marzo de 2001, la cual declaró PARCIALMENTE CON LUGAR el amparo constitucional interpuesto conjuntamente con el presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio dictada por el Municipio San J. delE.C..

    Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 28 días del mes de diciembre de dos mil seis. Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

    La Presidenta,

    L.E.M.L.

    El Vicepresidente,

    J.E.C.R.

    Bettys Del Valle L.A.C.

    F.A.C.L.

    Magistrado

    M.T.D.P.

    Magistrado

    C.Z. deM.

    Magistrada

    A.D.R.

    Magistrado-Ponente

    El Secretario,

    J.L.R.C.

    Exp. 00-0833

    ADR.