Decisión nº 082-2014 de Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de Tachira, de 3 de Noviembre de 2014

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo

de la Circunscripción Judicial del estado Táchira

San Cristóbal, 03 de noviembre de 2014

204º y 155º

ASUNTO: SP22-G-2014-000219

SENTENCIA INTERLOCUTORIA CON FUERZA DEFINITIVA N° 082/2014

El 28 de octubre de 2014 el ciudadano C.A.R.G., titular de la cédula de identidad N° V-5.663.811, actuando como Presidente de la Asociación Cooperativa “COOPERATIVA RH 21 R.L”, inscrita por ante el Registro Público del Primer Circuito del Municipio San Cristóbal del estado Táchira, de fecha 26/04/2012, bajo el N° 18, Tomo 7, folio 55, asistido por el Abogado J.O.P.G., inscrito en el I.P.S.A. bajo el N° 33.973; interpuso “Demanda de Nulidad del acto administrativo” contenido en la Resolución N° 102/2014, del 24/04/2014, publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes del estado Táchira, N° 42, de fecha 29/04/2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, mediante la cual se rescindió el contrato de obra N° C.O.B/F.C.I /010/2013, suscrita entre la Alcaldía del Municipio Torbes y la COOPERATIVA RH 21 R.L, para la “Construcción del Sistema Municipal de Vivienda” (folios 02 al 19).

En fecha 29 de octubre de 2014, se le dio entrada al recurso de nulidad (folio 46).

I

Encontrándose el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, en estado del pronunciamiento sobre la admisibilidad, este Árbitro Jurisdiccional estima relevante analizar la naturaleza de la acción ejercida:

Al respecto, quien aquí dilucida, a fin de ilustrarse, estima relevante reproducir lo señalado por el Tribunal Supremo de Justicia:

“(…) en numerosas oportunidades se ha pronunciado la Sala acerca de los medios de impugnación del acto mediante el cual se rescinde algún contrato administrativo, medios estos cuya idoneidad depende del previo establecimiento de la naturaleza jurídica de dicho acto; es decir, si se trata de un acto administrativo aislado o -teniendo presente su vinculación con una relación contractual- si puede ser considerado como un acto impugnable de manera individual, o si se caracteriza por ser parte de la ejecución de dicho contrato.

Ahora bien, la tendencia jurisprudencial en la materia se orienta a considerar que los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución del contrato. Así lo expresó la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 11 de abril de 1991 (caso: Expresos Ayacucho, S.A.), en los siguientes términos:

(…) Con la celebración del contrato mencionado se estableció una relación contractual de derechos y obligaciones entre las partes, como quedó establecido. Sin embargo, la Administración, por la misma naturaleza del servicio (transporte terrestre) y del contrato (concesión), mantuvo y mantiene, en defensa del interés público, el control, dirección y vigilancia de la concesión. Es así que en este contexto puede dictar actos unilaterales en la gestión, modificación o resolución del contrato, situación, que por sus efectos, incide de una manera directa en la existencia jurídica del contrato, afectando en definitiva los intereses de la concesionaria. (sic)

(…)

En presencia, sin embargo, de un contrato de concesión, al ejercer la Administración las potestades anteriormente mencionadas (mediante actos unilaterales, modo legítimo de manifestación de su voluntad), plantea el caso sub-iudice el problema de la revocatoria en sí, en el sentido de su posible calificación y naturaleza, a saber: ¿Pertenece el acto de revocación de la concesión a la esfera contractual o debe ser considerada la revocatoria como un acto administrativo unilateral, separado del contrato celebrado?.

La doctrina reconoce la posibilidad de impugnar directamente las decisiones administrativas unilaterales si el acto respectivo resulta ser separable de la conclusión del contrato o del conjunto del procedimiento contractual. (sic)

(…)

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, si el acto administrativo forma un todo indivisible con el contrato, se relaciona con su ejecución y cumplimiento, y al atacar dicho acto, en realidad lo que se cuestiona es la existencia jurídica del contrato por lo cual, el acto resulta ser inimpugnable per se. Ahora bien, en lo que a la concesionaria se refiere, cuando la Administración actúa como concedente, y ejerce sus facultades contractuales, entre otras, la de extinguir la concesión anticipadamente, no se trata en realidad de un acto administrativo, sino de ejecución del contrato mismo, y por ende, en virtud, precisamente, de la existencia de un contrato, en contra de esa decisión pudiera lesionar a aquélla, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad el acto sino, la de definir si en verdad tal rescisión es posible en atención a ese vínculo contractual, como el presente.

. (sic)

Tal criterio fue ratificado en sentencia Nº 293 dictada por esta Sala el 26 de abril de 1995 (caso: Marshall y Asociados, C.A. y otra), en la que se concluyó, luego de transcribirse parte de la referida decisión, que la manifestación de voluntad para rescindir la convención no se puede considerar como un acto separable de un contrato administrativo, sino un acto contractual.

En este mismo sentido, en decisión más reciente -sentencia Nº 633 del 30 de abril de 2003 (caso: Hipermercado Amigo, C.A. contra el Ministerio de la Defensa)-, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia también hizo referencia a la naturaleza jurídica del acto por el cual se rescinde un contrato administrativo y sobre el medio para atacarlo, en los siguientes términos:

(…) es importante clarificar que cuando la Administración hace uso de facultades contractuales (como la de extinguir el contrato anticipadamente), dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo, de manera que en contra de esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad dicho acto, sino la de definir si realmente la rescisión planteada es procedente, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste.

(…)

Así las cosas, se observa que en el presente caso la facultad de rescisión constituye una cláusula contractual expresa, aceptada por el co-contratante, quien ante el supuesto de considerarse perjudicado por la forma en que la autoridad administrativa hizo uso de la mencionada potestad, el medio para resolver la controversia, sólo podía derivar de la relación contractual existente (analizando si a la luz del contrato la rescisión era posible) y no de una decisión unilateral de la Administración, solicitando su nulidad - como sucedió en este caso-, toda vez que ésta actúo, como una de las partes en el contexto del contrato, utilizando un mecanismo previsto en el mismo para dar por terminado el vínculo contractual.

.

Como se señaló anteriormente, las decisiones que hacen referencia a la naturaleza de los actos rescisorios son contestes al considerar que esta especie de manifestación de voluntad de la Administración no puede desvincularse del contrato administrativo de que se trate.

Tal apreciación tiene su fundamento en el intercambio de voluntades entre la Administración y el contratista, lo cual da origen a una serie de prestaciones que comportan poderes y obligaciones en cabeza de cada una de las partes. Así, aunque la rescisión anticipada es una de las facultades o prerrogativas que tienen los entes contratantes en resguardo del interés general -sea que estén o no contenidas expresamente en el contrato-, ésta constituye una estipulación convenida y aceptada por las partes, que puede o no materializarse luego de la suscripción del contrato, es decir, en la fase de su ejecución, de allí que el acto rescisorio sea considerado un acto propio de esta etapa.

En efecto, al ser la potestad rescisoria una facultad propia de la Administración para dar por terminado un vínculo contractual por tratarse de una convención regida por el Derecho Público, el ejercicio de dicha potestad constituye un acto de ejecución del contrato mismo y como tal, no puede ser considerado como un acto aislado del ente contratante, sino que necesariamente debe ser analizado a la luz del contrato, toda vez que allí tiene su origen.

Por otra parte, además de considerar al acto rescisorio como un acto de ejecución del contrato administrativo, la tendencia de la jurisprudencia ha sido negar insistentemente -tal como hemos visto desde 1991- la idoneidad del recurso contencioso administrativo de nulidad para atacar la terminación anticipada de la convención, señalando sobre el particular la existencia de otros medios judiciales específicos para tal fin; sin embargo, en ninguno de los fallos aludidos se especifica cuáles son los medios a los que se hace referencia.

Ahora bien, si se parte de la premisa que las acciones a ejercer en los casos como el de autos, deban ser aquellas donde, necesariamente, se trate la rescisión como una consecuencia del incumplimiento del contrato y no como una decisión aislada de la Administración, lo pertinente sería considerar que el medio adecuado para atacar el acto rescisorio es la demanda por cumplimiento de contrato, toda vez que con la interposición de un recurso de nulidad lo que se pretende, en realidad, es demostrar que no existía mérito para que el ente contratante decidiera dar por terminada la relación contractual según los términos en que fue suscrita la convención y que, por tanto, éste se debió seguir ejecutando.

Aunado a lo anterior, considera la Sala resaltar, lo que ya se advirtió en la sentencia Nº 1063 del 27 de abril de 2006, referido a que el ejercicio del recurso de nulidad en estos casos resulta igualmente inapropiado, debido a que la declaratoria de nulidad del acto administrativo rescisorio mediante este mecanismo recursivo, no es idóneo por sí mismo para satisfacer todas las solicitudes que, en los casos como el de autos, son planteadas por los recurrentes, las cuales en la mayoría de los casos no sólo versan sobre la nulidad del acto, sino que van a acompañadas con pretensiones de condena de carácter patrimonial producto de una relación contractual.

[...]

Atendiendo al planteamiento de la actora y a las consideraciones antes expuestas, encuentra la Sala que al pretender la sociedad mercantil (…) desvirtuar ese supuesto incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de concesión para la prestación del servicio de aseo urbano, así como demostrar que no había razones para rescindir el contrato -por lo menos en lo que al incumplimiento imputado se refiere- y, en consecuencia, lograr que el órgano jurisdiccional imponga al ente contratante el deber de cumplir con las prestaciones estipuladas, la vía idónea para probar el cabal cumplimiento de las prestaciones por parte de la contratista es la interposición de una demanda por cumplimiento de contrato. Más aun, cuando se solicita el pago de “daños y perjuicios, daño moral y lucro cesante”, pues éstos comportan pretensiones de condena derivadas de la relación contractual, específicamente, por el ejercicio de potestades de la Administración Municipal estipuladas en la convención.

[…]

Ahora bien, en las decisiones de esta Sala anteriormente citadas, la consecuencia de la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad para atacar el acto rescisorio del contrato administrativo era su inadmisibilidad, (…)” (Sala Político-Administrativa, fallo del 11/07/2006, sentencia Nº 01766, EXP. Nº 2005-5612).

En este mismo orden de ideas, el M.T. de la República, señaló:

“(…) la jurisprudencia de esta Sala, las características esenciales de los contratos administrativos, son las siguientes: a) que una de las partes contratantes sea un ente público; b) que la finalidad del contrato se encuentre vinculada a una utilidad pública o servicio público; c) y como consecuencia de lo anterior, debe entenderse la presencia de ciertas prerrogativas de la administración en dichos contratos consideradas como exorbitantes, aun cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto de los mismos. (Vid. Sentencia SPA Nº 1452 del 12 de julio de 2001, caso: Alatec Haskoning, S.A.).

[…]

Ahora bien, ha considerado la Sala que en el marco de las acciones vinculadas con los contratos administrativos, las manifestaciones de voluntad de la Administración asociadas con esa relación bilateral, son actos de ejecución contractual, motivo por el cual la vía idónea para accionar frente a éstos, no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas, habida cuenta que la declaratoria de nulidad de tales actos no permite por sí sola la satisfacción plena de las peticiones planteadas por los demandantes derivadas del alegado cumplimiento del contrato, ya que supone la obligación de la Administración de cumplir con la prestación que se reclama como debida. (Vid., sentencias N° 1.063 del 27 de abril de 2006, N° 1.766 del 12 de julio de 2006 y N° 2.034 del 9 de agosto de 2006).

Al respecto, específicamente en el “obiter dictum” de la sentencia N° 1.063 del 27 de abril de 2006, se concluyó lo siguiente:

(…) Así, para la Sala, este tipo de pretensión sólo puede ser satisfecha apropiadamente, con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación que le impone la convención celebrada entre ambos. Así se declara

.

En consecuencia, a referirse la potestad rescisoria a una facultad propia de la Administración para dar por terminado un vínculo contractual por tratarse de una convención regida por el Derecho Público, el ejercicio de dicha potestad constituye un acto de ejecución del contrato y como tal, necesariamente debe ser analizado dentro de su contexto, toda vez que allí tiene su origen. Por tal motivo, la tendencia jurisprudencial ha sido negar la idoneidad del recurso contencioso administrativo de nulidad para atacar la terminación anticipada de la convención, señalando la existencia de otros medios judiciales específicos para tal fin.” (Sala Político-Administrativa, fallo del 06/05/2009, sentencia Nº 00592, Exp. N° 2007-0208).

Visto que con frecuencia se intentan por ante este órgano jurisdiccional recursos de nulidad contra actos emanados de la Administración Pública con el objeto de dar fin al vínculo jurídico nacido de un contrato administrativo, pese a las advertencias de que para estudiar las actuaciones de las partes en el marco del contrato celebrado, así como los conceptos derivados de su ejecución o inejecución, el procedimiento apropiado para conocer de este tipo de pretensiones es el juicio ordinario, conforme a lo dispuesto en el primer aparte del artículo 19 y el encabezamiento del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, (…)

(Sala Político-Administrativa, fallo del 11/08/2009, sentencia Nº 01217, Exp. N° 2004-3254).

El anterior criterio ha sido ratificado por la M.I.J., así:

En anteriores oportunidades, esta Sala ha señalado que las manifestaciones de voluntad de la Administración vinculadas con contratos administrativos constituyen actos de ejecución de los mismos, por lo cual la vía idónea para accionar frente a éstos no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas ( Vid. Sentencias Nros. 592 y 1217 de fechas 7 de mayo y 12 de agosto de 2009, respectivamente), procedimiento actualmente previsto en el Capítulo Segundo del Titulo IV de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

(Sala Político-Administrativa, fallo del 24/01/2012, sentencia Nº 00034, Exp. Nº 2010-0672).

Así las cosas tenemos, el presente recurso contencioso administrativo de nulidad está dirigido a obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 102/2014, del 24/04/2014, publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes del estado Táchira, N° 42, de fecha 29/04/2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, mediante la cual se rescindió el contrato de obra N° C.O.B/F.C.I /010/2013, suscrita entre la Alcaldía del Municipio Torbes y la COOPERATIVA RH 21 R.L, para la “Construcción del Sistema Municipal de Vivienda”.

Ahora bien, siendo que, los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución del contrato administrativo, y que dicha manifestación de voluntad para rescindir la convención no se puede considerar como un acto separable de un contrato administrativo, sino un acto contractual; entonces, la acción a ejercer o el medio adecuado para atacar el acto rescisorio, es la demanda por cumplimiento de contrato o lo que ha denominado el Tribunal Supremo de Justicia como “el contencioso de las demandas”, procedimiento actualmente previsto en el Capítulo Segundo del Titulo IV de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; ello, por haber considerado que, en esos casos, dicho recurso además de pretender la nulidad va acompañada de pretensiones de condena de carácter patrimonial producto de una relación contractual. Es así como, la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad no es el medio idóneo para solventar los reclamos que se susciten en los casos de rescisión o resolución de contratos administrativos.

En consecuencia, el recurso contencioso administrativo de nulidad aquí planteado es jurídicamente inapropiado e inadmisible. Así se determina.

II

DECISIÓN

Por la motivación que antecede, este Tribunal Superior Estadal en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, impartiendo Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLARA INAPROPIADO E INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el ciudadano C.A.R.G. actuando como Presidente de la Asociación Cooperativa “COOPERATIVA RH 21 R.L”, asistido por el Abogado J.O.P.G., cuya pretensión estaba dirigida a obtener la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 102/2014, del 24/04/2014, publicada en la Gaceta Municipal del Concejo Municipal de Torbes del estado Táchira, N° 42, de fecha 29/04/2014, dictada por la Alcaldía del Municipio Torbes del estado Táchira, mediante la cual se rescindió el contrato de obra N° C.O.B/F.C.I /010/2013, suscrita entre la Alcaldía del Municipio Torbes y la COOPERATIVA RH 21 R.L, para la “Construcción del Sistema Municipal de Vivienda”.

Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de este fallo para el copiador de sentencias.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Táchira, en fecha tres (3) de noviembre de 2014. Años: 204° de la Independencia y 155° de la Federación.

El Juez Provisorio,

Dr. J.G.M.R.

El Secretario,

Abg. Á.D.P.U.

En esta misma fecha se publicó y registró la anterior decisión, siendo las nueve y quince de la mañana (09:15 a.m.).

El Secretario,

Abg. Á.D.P.U.

Nj.