Sentencia nº 1363 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Julio de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADO PONENTE: A.J.G. GARCIA

El 30 de julio de 2002, el ciudadano C.A.M.R., titular de cédula de identidad N° 4.559.637, en su carácter de Presidente del C.L. delE.S., asistido por el abogado M.E.A.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 39.665, demandó la anulación del artículo 13 de la LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 37.282 del 13 de septiembre de 2001.

El Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió el recurso por auto del 6 de agosto de 2002, en el que ordenó la notificación del Presidente de la Asamblea Nacional, del Defensor del Pueblo, del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República. En el mismo auto se ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel y la remisión del expediente a la Sala, una vez que constasen las notificaciones y se consignase el cartel publicado, a fin de pronunciarse sobre la pretensión de que la causa se tramite sin relación ni informes y se otorgase protección cautelar.

Efectuadas las notificaciones y publicado el cartel, se remitió el expediente a la Sala para emitir los pronunciamientos previos solicitados.

La Sala, por decisión del 5 de agosto de 2003, negó la medida cautelar; declaró la causa como de mero derecho, eliminando el lapso probatorio y la primera etapa de la relación; y negó la reducción de lapsos procesales.

El 9 de octubre de 2003, oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, se dejó constancia de la recepción de escritos presentados por la Procuraduría General de la República y por la Asamblea Nacional.

El 26 de noviembre de 2003 terminó la relación de la causa y se dijo “vistos”.

I FUNDAMENTO DEL RECURSO El artículo 13 de la ley impugnada dispone que: “El presupuesto anual de los Consejos Legislativos de los Estados no podrá ser mayor al uno coma cinco por ciento (1,5%) del Situado Constitucional correspondiente a cada Estado”. En criterio del accionante existe violación del Texto Fundamental, toda vez que:

- La Asamblea Nacional se extralimitó en sus atribuciones, por cuanto sólo estaba facultada para dictar la ley que regulara “el régimen de organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los Estados” y no para regular su presupuesto.

- Los Estados tienen reconocida constitucionalmente su autonomía (artículo 159), lo que abarca la sanción de su Ley de Presupuesto por parte del C.L. (artículo 162), la administración de sus recursos, incluso los provenientes de transferencias o asignaciones del Poder Nacional (artículo 164) y la disposición del situado constitucional (artículo 167).

- La Asamblea Nacional, contrariamente a lo sancionado en el texto legal impugnado, tiene como misión constitucional la de “velar por los intereses y autonomía de los Estados” (artículo 187, número 16). Para el actor, el artículo recurrido “pone en tela de juicio” el sistema federal que prevé la Constitución para el Estado venezolano (artículo 4).

II INFORMES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La Procuraduría General de la República solicitó que se desestime el recurso, para lo que expuso en su escrito de informes:

- Que la Asamblea Nacional sí había ejercido atribuciones que le corresponden constitucionalmente, toda vez que el artículo 167 del Texto Fundamental dispone que: “La ley establecerá los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos provenientes del situado constitucional y de la participación municipal en el mismo”. De esta manera, el Legislador nacional estaría facultado para imponer limitaciones a la disposición del situado constitucional y ello habría sido lo que, justamente, hizo para el caso concreto de los presupuestos para el funcionamiento de los Consejos Legislativos estadales. A la representación de la República sorprende incluso que sólo uno de esos Consejos, en todo el territorio nacional, se haya sentido lesionado por la norma impugnada.

- Que la limitación que impone la ley recurrida en nada desdice la naturaleza federal del Estado venezolano, ya que es la propia Constitución la que permite la existencia de ciertos límites establecidos por el legislador nacional al poder de los Estados.

- Que la limitación contenida en el artículo impugnado tampoco puede implicar violación de la autonomía de los Estados, pues esa autonomía conoce límites. En el caso concreto del denominado situado constitucional, incluso, durante la vigencia de la Carta Magna de 1961, se dictó una ley para establecer restricciones a su disposición (Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional), la cual fue luego sustituida por una ley que previó límites a la disposición de otros ingresos estadales (Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público).

- Que con el artículo recurrido no se impide a los Estados elaborar su propia Ley de Presupuesto, en la que hará la distribución de sus ingresos de la manera en que estimen conveniente; sólo se les estaría fijando una limitación para el caso concreto del presupuesto de los Consejos Legislativos, que jamás deberá exceder de un porcentaje del situado constitucional.

- Que, en todo caso, los Estados tienen límites para la sanción de su presupuesto, pues deben orientarse por determinados principios constitucionales, así como por reglas legales nacionales, tal como ya habría sido reconocido por esta Sala al anular la Ley de Presupuesto del Estado Amazonas del año 2002.

III

INFORMES DE LA ASAMBLEA NACIONAL

La representación de la Asamblea Nacional, aparte de coincidir con la Procuraduría General de la República en su extrañeza en que sólo un Estado se sienta lesionado por la norma impugnada, también solicitó la desestimación del recurso, por considerar:

- Que ni la condición del Estado venezolano como Federal ni el reconocimiento constitucional de la autonomía de los estados impide la existencia de limitaciones para éstos. De hecho, según afirmó, “en ello reside precisamente las especificidades de nuestro federalismo”, para lo cual se citaron diversos ejemplos, tales como el de los emolumentos, jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos o el de las leyes para la armonización tributaria. - Que en el caso concreto del situado constitucional existe una previsión que permite al Legislador nacional dictar normas para garantizar su “uso correcto y eficiente” (artículo 167, número 4). - Que, además, el Constituyente facultó a la Asamblea Nacional para dictar la ley para la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los Estados (artículo 162), dentro de cuyas normas tiene cabida la previsión acerca de los recursos con los que operarán esos órganos deliberantes. - Que, por último, no se pueden ignorar las actuales condiciones económicas del país, que obligan a una racionalización de los recursos y que habrían aconsejado a imponer ese límite a la disposición de los ingresos estadales. IV CONSIDERACIONES DE ESTA SALA Ha sido demandada la nulidad del artículo 13 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, en el que se establece una limitación al presupuesto con que anualmente funcionarán dichos cuerpos deliberantes. En concreto, en él se dispone:

El presupuesto anual de los Consejos Legislativos de los Estados no podrá ser mayor al uno coma cinco por ciento (1,5%) del Situado Constitucional correspondiente a cada Estado

.

Se trata de una demanda de anulación parcial, de sólo una disposición legal, pues la parte accionante reconoce que la ley tiene fundamento constitucional, en su artículo 162, según el cual:

(…) La ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del C.L.

.

La Sala comparte esa apreciación sobre la base general de la ley, al ser indudable que el Constituyente ha atribuido al Legislador nacional el poder para regular lo relacionado con los Consejos Legislativos estadales, específicamente su organización y funcionamiento.

Por tanto, la existencia de la ley no es discutible en sí, aunque pueda serlo, como se hace con esta demanda, en algún aspecto concreto. Para el actor, justamente, la Asamblea Nacional violó la Carta Magna, por cuanto sólo estaba facultada para dictar la ley que regule “el régimen de organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los Estados”, lo que no abarcaría, en su criterio, poder para regular su presupuesto. De esa manera, la parte accionante estima que se ha producido el vicio denominado extralimitación de atribuciones, pues si bien el órgano tenía en principio poder para dictar el texto legal, no lo tenía para incluir la disposición ahora debatida.

Destacó el actor en su demanda que la imposibilidad constitucional para una limitación como la contenida en el artículo impugnado deriva de la autonomía con que cuentan los estados en la Federación venezolana, preceptuada en el artículo 159 del Texto Fundamental, lo que tendría varias consecuencias, también establecidas en el mismo texto: el poder para sancionar la Ley de Presupuesto del estado por parte del C.L. (artículo 162), el poder para administrar todos sus recursos, inclusive aquellos que provengan de transferencias o asignaciones del Poder Nacional (artículo 164) y el poder para disponer del situado constitucional (artículo 167).

No sólo por lo expuesto cree la parte demandante que el artículo impugnado viola la Constitución, sino porque incluso la Asamblea Nacional desconoce con ello uno de sus deberes constitucionales, como lo es el de “velar por los intereses y autonomía de los Estados”, incluido en el artículo 187, en su número 16. El Poder Nacional, a través de la Asamblea, debe dar cumplimiento a esa misión, en criterio del actor, en virtud del federalismo con que la República venezolana ha sido organizada (en el artículo 4 de la Carta Magna), federalismo que quedaría, en sus palabras, “en tela de juicio” en el caso de autos.

Se han opuesto a esta demanda tanto la Asamblea Nacional, autora de la ley, como la Procuraduría General de la República, representante de los intereses del Poder Nacional, insistiendo en la validez de la disposición impugnada. En criterio de ambos, no puede hablarse de extralimitación de atribuciones, pues el artículo 167 de la Constitución permite que la ley nacional fije límites a la disposición de los ingresos del situado constitucional, no así al resto de los ingresos de los Estados.

La Sala coincide en ese alcance que dan al artículo 167 de la Carta Magna los defensores del artículo recurrido: la lectura de la Constitución permite establecer que el situado constitucional no es un ingreso de absoluta libertad de disposición por parte de los estados que lo reciben. Basta revisar el contenido del último aparte del número 4 de ese artículo 167, en el que se dispone lo siguiente:

La ley establecerá los principios, normas y procedimientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de los recursos provenientes del situado constitucional y de la participación municipal en el mismo

.

La actora no menciona tal previsión constitucional, salvo para citar su parte inicial: el situado como ingreso estadal, pero no los posibles límites a su uso. El accionante lo que hace es basarse en la autonomía estadal reconocida tambien por la Constitución y de ella extrae algunas consecuencias, también expresamente establecidas: libertad para sancionar cada estado su Ley de Presupuesto (artículo 162), libertad para la administración de todos los recursos estadales, incluso los que hayan sido entregados a las entidades federadas por la República (artículo 164) y libertad para disponer del situado constitucional (artículo 167).

La Sala no niega la existencia de ninguna de esas tres previsiones constitucionales, pero sí destaca, como hacen los opositores al recurso, que existen límites para cada uno de esos casos, los cuales tambien están previstos en el Texto Fundamental y que pueden ser precisados por el Legislador nacional. De hecho, ello es frecuente en nuestro país: todos los estados se sujetan a un conjunto de normas legales nacionales en materia financiera, único mecanismo para garantizar una cierta unidad dentro del federalismo, sin negar con ello la autonomía de las personas territoriales distintas a la República.

Advierte la Sala que el federalismo, y la autonomía que la acompaña, no pueden ser causa de una absoluta desigualdad que vaya en desmedro de unos intereses que abarcan a toda la colectividad. No debe olvidarse que el Estado Federal está integrado por varios entes que disponen de considerable poder, pero que no deja de ser eso: un Estado. No se trata de justificar ciertas pretensiones de marcado carácter centralista, pero tampoco de propugnar una libertad ilimitada que desdiga de la existencia del propio Estado. La mesura, caso por caso, es la única inspiración posible, en la siempre complicada tensión entre los entes que conforman el Estado Federal.

No puede entonces, como hace la parte actora, defenderse, con base en el federalismo y la autonomía, la existencia de un poder estadal sobre el que la República tenga escasísima injerencia. Venezuela está formada por entes territoriales en tres niveles, cada uno con sus competencias, pero la República cuenta con la posibilidad de dar unidad a determinados aspectos, siempre que la Constitución lo permita.

En el Estado Federal, es bien sabido, el ente que represente a la Federación (la República, en la denominación venezolana) sólo actúa con base en el pacto federal, por lo que no se coloca en superioridad sobre los otros entes, sino que cada cual actúa con fundamento en los poderes previstos en el acuerdo que está plasmado en la Constitución. Ahora, es inconcebible una Constitución en la que la Federación carezca de injerencia sobre los entes federados, pues se perdería la visión de conjunto que ha justificado su propia existencia.

Por supuesto, jamás puede dejarse al libre arbitrio de la República la determinación de los aspectos en los que ejercerá su poder de unificación, pues con ello sólo se lograría que el Estado Federal se convierta en un disfraz que oculte lo que en realidad constituye un Estado unitario y además centralizado. Únicamente la lectura atenta de la Constitución y la interpretación prudente de sus normas pueden dar soluciones a los casos concretos. Cualquier posición extrema tomada con carácter general, bien se dirija a acentuar el centralismo o a lo contrario, está destinada a toparse con su rechazo constitucional.

El Texto Fundamental venezolano, aunque sea cierto que dejó a los Estados menos poderes materiales que a la República y a los Municipios, está basado en el reparto competencial, el que, como todo lo relativo a la competencia de los órganos que ejercen el Poder Publico, está indisolublemente ligado al principio de legalidad: sólo la norma concreta puede darnos luz sobre si es posible una acción determinada por parte de cualquiera de los entes estatales. Cuando el recurrente invoca el federalismo del artículo 4 de la Constitución y la autonomía estadal del artículo 159 eiusdem y, casi sin más, invoca consecuencias que demostrarían la libertad estadal, sin hacer la necesaria mención a la existencia de posibles limitaciones, está desconociendo uno de los principios rectores de todo Estado, más aún en uno de naturaleza federal: la existencia de un reparto de poderes que sólo la Constitución puede revelarnos.

Por ello, la Asamblea Nacional y la Procuraduría General de la República, en este caso, niegan que el federalismo venezolano y la autonomía de los estados puedan ser motivo para impedir al Poder Nacional fijar limitaciones a la disposición de ingresos; al efecto, ambos órganos suministraron a esta Sala datos sobre supuestos en los que la Carta Magna permite restricciones a los poderes estadales, más allá de lo relacionado con el situado.

No necesita la Sala repetirlos, ni agregar otros, pues lo expuesto es suficiente: las limitaciones a la autonomía son tan importantes como la autonomía misma. No se trata de que todos los entes territoriales sean autónomos, que sin duda lo son, sino de que lo son para ejercer la parcela concreta de poder que se les ha asignado, lo que implica posibles restricciones externas. Lo necesario es precisar cuáles son, caso a caso, esas restricciones.

En el caso concreto del situado constitucional, la Procuraduría General de la República recordó que ya con la Constitución de 1961 se permitían los límites a su uso por parte de los estados y que efectivamente el Legislador nacional decidió ejercer ese poder, sin que ello fuese motivo de discusión alguna. Al efecto invocó la derogada Ley Orgánica de Coordinación de la Inversión del Situado Constitucional con los Planes Administrativos desarrollados por el Poder Nacional. Esa ley tuvo un propósito: ya que la República hacía una transferencia a los estados –que la historia venezolana revela que no es una dádiva, sino una compensación originada en la centralización de ciertos poderes- se hacía también necesario que esos estados dispusieran de su ingreso de manera que los planes de alcance nacional –de interés, por tanto, para los propios estados- pudieran ser satisfechos. No es el caso juzgar ahora la aplicación práctica de esa ley, pues ella no escapó de los problemas que vienen normalmente aparejados con las políticas de planificación.

La Procuraduría General de la República fue más lejos en la invocación de precedentes legales, pues tambien citó la llamada Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, la cual no sólo se refería al situado constitucional, sino que llegaba a imponer limitaciones a otros ingresos de los estados. Con ello pretendía demostrar que nuestra legislación, con base constitucional, permite límites a los Estados a la vez que debe fomentar el proceso de descentralización. Es, sin duda, un proceso complejo: una ley destinada a la descentralización puede a la par dar unidad en determinados aspectos, pues una cosa y otra no están reñidas. Sólo repugnan al espíritu del Constituyente, como se ha dicho, las posiciones extremas, que busquen que el poder se concentre en un nivel o en otro.

En fin, para la Sala lo fundamental es determinar si la fijación nacional de un porcentaje máximo para el presupuesto de los Consejos Legislativos estadales está conforme con la Constitución. Para la Sala, sin embargo, el asunto se ha centrado, por parte de los opositores al recurso, en el aspecto relacionado con el situado constitucional, cuando lo cierto es que en esa disposición el situado es apenas una referencia, a fin de determinar un tope a la cantidad a gastar.

En efecto, el dinero que se asigna a los Consejos Legislativos estadales no tiene por qué provenir del situado constitucional, sino tambien de cualquiera de las diferentes fuentes de ingresos enumeradas en el artículo 167 de la Constitución, las cuales, en virtud del proceso de descentralización –verdadero mandato constitucional; no en balde al Estado se le califica ahora expresamente como “federal descentralizado”- son cada vez mayores (como ejemplo, basta citar el caso de la venta de especies fiscales).

El número 4 del artículo 167 del Texto Fundamental dispone que el situado constitucional debe usarse de forma correcta y eficiente y, para ello, faculta al Poder Nacional para fijar limitaciones (a través de “principios, normas y procedimientos"). De hecho, el propio Constituyente fijó unas importantes restricciones: la mitad del situado debe dirigirse a la inversión y otro destacado porcentaje a los Municipios. Además, según lo visto, la ley nacional puede establecer los principios, normas y procedimientos mencionados.

Con el artículo 13 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados no se dice que el 1,5% del situado estará destinado, como máximo, para la operación de esos órganos, sino que ellos no podrán tener un presupuesto que supere ese porcentaje del situado, provenga de donde provenga el dinero. Es una manera de impedir gastos excesivos que vayan en perjuicio de otros destinos. Ni siquiera el hecho de que los Estados cuenten con otras fuentes de ingresos es suficiente, en criterio del legislador, para que los Consejos Legislativos dispongan de un presupuesto elevado y, para ello, ese mismo legislador estimó que el máximo podía fijarse en el 1,5% de lo que les corresponde por situado. Es una manera de encontrar un tope que sea sencillo de calcular.

Por ello, no cree la Sala que el último aparte del número 4 del artículo 167 de la Constitución sea la base del artículo impugnado, como insistentemente lo hacen ver los opositores al recurso. La Sala, y así lo expresó en párrafos precedentes, coincide con ellos en que esa norma habilita a la Asamblea Nacional para fijar límites al presupuesto y también coincide en que la parte actora ha despreciado su existencia, pero considera que no es la base para resolver esta controversia.

Para la Sala, el fundamento constitucional de la disposición impugnada está en el artículo 162, el mismo que remite a la ley nacional para regular “el régimen de la organización y el funcionamiento del C.L.”. La Sala estima que dentro del concepto de funcionamiento cabe perfectamente un límite al presupuesto para operar. Los Consejos Legislativos, entonces, deben regirse por la ley nacional tanto para organizarse (por ejemplo, en lo relacionado con los legisladores o las comisiones) como para funcionar (procedimientos o sesiones, también por ejemplo).

Es evidente que, en un sistema social basado en el dinero para el intercambio de bienes o servicios, toda organización y sobre todo el funcionamiento de esa organización depende del presupuesto con el que se cuente. Por ello, no puede caber duda de que los límites al presupuesto del C.L. son parte de las normas que el Constituyente habilitó a la Asamblea Nacional para emitir. Pudo no haberlo hecho, pero fue su elección hacerlo y no cabe al juez entrar en consideraciones al respecto.

Esta última afirmación, sin embargo, merece una precisión, toda vez que sí cabría pensar en un exceso de la Asamblea Nacional en el caso en que se denunciara y demostrara una irracionalidad en la disposición, lo que sucedería, por ejemplo, si el límite fijado como máximo de gasto fuese tan bajo que se colocase en peligro la posibilidad misma de funcionamiento de los Consejos Legislativos.

Puede pensarse, en efecto, en que como un subterfugio para eliminar en la práctica a los Consejos Legislativos, haciéndoles inoperantes por falta de recursos, el Poder Nacional les obligue a subsistir con cantidades irrisorias que no les permitan mantenerse. Ello, de ser probado en juicio, sería controlable por el juez, pues la habilitación constitucional para fijar reglas obligatorias para los Estados no puede desviarse de tal manera. Ahora, en el caso de autos no se ha planteado tal situación e incluso sí pueden tener ahora cabida las consideraciones de los opositores al recurso acerca de la inexistencia de otros Consejos Legislativos que hayan elevado su protesta a la vía judicial para proteger sus prerrogativas.

La Sala es del parecer, en conclusión, que la sola previsión de un límite al presupuesto de los Consejos Legislativos estadales no afecta la autonomía de las entidades federadas y encuentra cabida en el artículo 162 de la Constitución, con base en el cual la Asamblea Nacional puede dictar normas sobre la organización y el funcionamiento de esos órganos deliberantes.

Asimismo, la Sala manifiesta su conformidad con lo expuesto por la Procuraduría General de la República, órgano que destacó otros aspectos relevantes en materia presupuestaria: que el artículo impugnado impide a los Estados elaborar su propia Ley de Presupuesto, si bien tienen una limitación para el caso concreto del presupuesto de los Consejos Legislativos, y que, en todo caso, los Estados no son absolutamente libres para la sanción de ese presupuesto, sino que deben seguir principios constitucionales y reglas legales nacionales. De hecho, la jurisprudencia de esta Sala, y así lo invoca la Procuraduría General de la República, ya ha reconocido el deber de los órganos estadales de satisfacer los extremos de la legislación nacional sobre presupuestos, lo que dio lugar a la anulación de la Ley de Presupuesto del Estado Amazonas para el ejercicio fiscal del año 2002.

Por lo expuesto, la Sala desestima el presente recurso de anulación contra el artículo 13 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados. Así se declara.

V DECISIÓN Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso de anulación interpuesto por el ciudadano C.A.M.R., en su carácter de Presidente del C.L. delE.S., contra el artículo 13 de la LEY ORGÁNICA DE LOS CONSEJOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 37.282 del 13 de septiembre de 2001.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de julio de dos mil cuatro (2004). Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

El Presidente,

I.R.U. El Vice-presidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp.: 02-1837

AGG/asa