Sentencia nº 1237 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Junio de 2006

Fecha de Resolución:21 de Junio de 2006
Emisor:Sala Constitucional
Número de Expediente:06-0348
Ponente:Francisco Antonio Carrasquero López
Procedimiento:Recurso de Nulidad
 
CONTENIDO

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 9 de marzo de 2006, los abogados J.V.M.L., E.B.A., J.D.P., M.M.R. y G.D., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 13.861, 15.793, 37.416, 52.235 y 83.474, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ASOCIACIÓN CIVIL CONSEJO EMPRESARIAL VENEZOLANO DE AUDITORIA (CEVA), inscrita originalmente ante la Oficina Subalterna de Registro del Primer Circuito del Municipio Sucre del Estado Miranda el 19 de mayo de 1994, bajo el N° 23, Tomo 32, cuya última modificación de denominación consta en el Registro Subalterno del referido ente político territorial el 6 de abril de 1999, bajo el N° 23, Tomo 1, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recurso de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra el artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005.

El 14 de marzo de 2006, se dio cuenta en Sala del expediente y se designó ponente al Magistrado doctor F.C.L., quien con tal carácter la suscribe.

Pasa la Sala a proveer sobre la solicitud cautelar, en los términos siguientes:

I

ALEGATOS DE LA RECURRENTE

En el caso bajo examen, los apoderados judiciales de la accionante solicitaron la declaratoria de nulidad absoluta del artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., sobre la base de los siguientes argumentos:

Que la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., fue dictada sobre la base legal de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Que en el artículo 3 de la referida Ordenanza, se establece qué debe entenderse por actividad económica y en el capítulo referente a los servicios, define tal actividad como aquella que “comporte, principalmente, prestaciones de hacer, sea que predomine la labor física o la intelectual; incluyendo en este renglón los suministros de agua, electricidad, gas, telecomunicaciones, aseo urbano, entre otros, así como, la distribución de billetes de lotería, bingos, casinos y demás juegos de azar. No se consideraran servicios, a los fines del impuesto regulado.”

Que en la actividad de servicios, no se incluyen las definiciones y por tanto, no se guardó una adecuada técnica legislativa.

Que “no existe duda alguna que la Ordenanza regula la actividad de servicios profesionales en la jurisdicción del Municipio Valencia, estableciendo la obligación para estos profesionales de solicitar una licencia para el ejercicio de sus actividades, como lo dispone el artículo 30 de la Ordenanza impugnada.”

Que los impuestos sobre actividades económicas de industria y comercio, no pueden disponer un gravamen sobre la actividad de servicios profesionales, sino sólo sobre el ejercicio industrial y comercial.

Que la autonomía municipal, no comprende la libre facultad de las autoridades

de los entes locales para hacer lo que consideren conveniente, sino un concepto definido en la Constitución y las leyes nacionales, ajustándose así, al principio de legalidad tributaria, que comprende la “prohibición de establecimiento de tributos pagaderos en servicios profesionales.”

Que conforme al artículo 317 del Texto Fundamental y 3 del Código Orgánico Tributario, el principio de legalidad tributaria, supone la definición certera del hecho imponible, los presupuestos de hecho, los sujetos obligados, el método para determinar la base imponible, las alícuotas, las exenciones, las infracciones, las sanciones correspondientes, el órgano competente para recibir el pago y el tiempo durante el que se paga el tributo.

Que la norma impugnada, viola el artículo 316 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por indefinición del sujeto pasivo de la obligación tributaria, “en el caso de los servicios profesionales, los cuales se ubican en el grupo 8322 del Clasificador de Actividades de la referida Ordenanza.”

Que el legislador municipal, al incluir los servicios profesionales como hecho imponible, se “extralimitó en sus competencias, po que los requisitos intrínsecos de una determinada profesión están regulados en las leyes respectivas.”

Que “el clasificador no tiene anexo de definiciones, lo cual no sólo evidencia una deficiente técnica legislativa, sino que dificulta la determinación y precisión del sujeto pasivo de la obligación tributaria, y, en consecuencia, en lo que respecta al caso de los servicios profesionales, el grupo 8322 del clasificador de Actividades económicas resulta inconstitucional, por violatorio del artículo 317 del Texto Constitucional y así solicitamos expresamente sea declarado.”

Que en el ordenamiento jurídico venezolano, sólo existen dos excepciones a la regla de definición de los elementos integradores del tributo en la ley, como son los casos de impuestos al consumo, a la producción, a las ventas, o al valor agregado así como sobre tasas o contribuciones especiales y en los casos de la fijación de la unidad tributaria.

Que es materia de reserva legal la cuestión relativa a la regulación y disciplina de las profesiones que requieren título para su ejercicio, por lo que la disposición atacada, viola el artículo 105 del Texto Fundamental, pues obliga a los profesionales a obtener una licencia para el ejercicio de su actividad, lo cual comprende adicionalmente al establecimiento de un tributo, una imposición de requisitos para el ejercicio profesional.

Que la ordenanza impugnada, establece en el artículo 95, una sanción pecuniaria a quien ejerza una determinada actividad sin la correspondiente licencia, lo cual podría ser aplicado a los profesionales liberales.

Que conforme a la disposición transitoria de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la legislación en materia de profesiones liberales, se mantiene vigente y en ésta se dispone que dichas profesiones no pueden estar obligadas al pago de impuesto municipal.

Que no es competencia de los entes locales la regulación de los servicios profesionales, mediante la obligación de adquirir licencias y mediante la imposición de un gravamen municipal.

Que el ámbito competencial de los municipios, se limita a sus intereses peculiares, es decir a las materias propias de la vida local, dentro de la cual no se encuentran las actividades profesionales, sobre el cual se aplica el denominado federalismo fiscal.

Que históricamente, el ejercicio de las profesiones libres ha estado excluido del extinto impuesto de industria y comercio, por su carácter no comercial, sino civil.

Que la prestación de una actividad profesional liberal, no puede ser incluida en la actividad de servicios a que se refieren los artículo 179 cardinal 2 de la Constitución y 211 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.

Que la norma impugnada, viola el principio de interdicción de la arbitrariedad del Poder Público, pues el legislador local omitió el sentido correcto del cardinal 2 del artículo 179 del texto Fundamental.

Que sobre la base de las consideraciones anteriores, se verifica el fumus boni iuris, como supuesto de procedencia de la medida cautelar solicitada.

Que el periculum in mora, se constata del riesgo que comprende la aplicación de la norma atacada, contra la propia accionante, así como para el resto de los profesionales liberales.

II

DE LA COMPETENCIA

En cuanto a la competencia de esta Sala para decidir el presente caso, se observa que, según el cardinal 2 del artículo 336 eiusdem, corresponde a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia “...declarar la nulidad total o parcial de las constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”.

En el mismo orden de ideas, el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a esta Sala Constitucional, la competencia para “declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados, Municipios y del Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad.”

Dadas las disposiciones legales citadas, y visto que en el presente caso se ha interpuesto un recurso de nulidad contra “EL ARTÍCULO 30 Y EL GRUPO 8322 DEL CLASIFICADOR DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE LA ORDENANZA DE IMPUESTO SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS DEL MUNICIPIO V.D.E.C.”, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer y decidir dicho recurso. Así se declara.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

Un vez revisadas las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y las establecidas por la jurisprudencia, esta Sala advierte que el presente recurso no se encuentra incurso prima facie, en ninguno de las mismas, razón por la cual admite el mismo en cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

Ahora bien, por cuanto en el caso de autos se trata de la demanda de nulidad de una ley municipal, y por cuanto esta Sala ya estableció los criterios vinculantes en torno al procedimiento aplicable en esta materia, ordena seguir el procedimiento establecido en las sentencias números 1645 del 19 de agosto de 2004 (caso: Constitución Federal del Estado Falcón) y 1795 del 19 de julio de 2005 (caso: INVERSIONES M7441, C.A.).

De conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se dispone citar por oficio al ciudadano Alcalde del Municipio V. delE.C. y notificar al Síndico Procurador Municipal del referido ente político territorial, para que comparezcan ante esta Sala dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase al citado funcionario copia certificada del escrito del recurso y de la presente decisión.

Se ordena la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República, de conformidad con el artículo 84 del Decreto con rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Emplácese a los interesados mediante cartel, el cual será publicado por la recurrente, en uno de los diarios de circulación nacional dentro del lapso de quince (15) días hábiles contados a partir de la expedición del mismo, para que se den por notificados en un lapso de diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del cartel o de la notificación del último de los interesados. La recurrente deberá consignar un (1) ejemplar del periódico donde fue publicado el cartel, dentro de los tres (3) días siguientes a su publicación; el incumplimiento de esta obligación se entenderá como desistimiento del recurso y se ordenará el archivo del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo decimoprimero del artículo 21 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Alto Tribunal.

IV DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Debe la Sala decidir sobre la solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos, formulada en forma subsidiaria por la recurrente y en tal sentido, es menester insistir en el criterio de la Sala, expuesto en sus decisiones números 1.181/2001, del 29.06, y 593/2003, del 25.03, en cuanto es deber del Juez constitucional examinar y ponderar en cada caso, junto a la presunción de buen derecho, del peligro en la demora para la ejecución del fallo y del peligro de los daños que puede producir la norma o acto impugnado a la parte actora y a otras personas, los intereses colectivos que pueden resultar afectados por la suspensión temporal de la norma o acto cuya nulidad es demandada, pues tal evaluación previa al acordar o negar una petición cautelar innominada, es determinante no sólo para asegurar la idoneidad y proporcionalidad de la protección decretada, sino también para no causar perjuicios al interés colectivo o al eficiente desempeño de órganos o entes administrativos encargados de prestar servicios públicos, al procurar brindar tutela cautelar al solicitante, ya que con tal proceder no sólo se cumple con dos de los fines propios del Derecho, como son garantizar la paz social y preservar la seguridad en las relaciones jurídicas (cfr. Á.L.T., Introducción al Derecho, Barcelona, Ariel, 3ra edición, 1987, pp. 34 y ss), sino también se evita obstaculizar la actuación de órganos del Estado indispensables para el ejercicio de la democracia o para la prestación de servicios públicos esenciales.

En efecto, la doctrina de la Sala en materia de solicitud de medida cautelar innominada acumulada al recurso de nulidad por inconstitucionalidad (cfr. fallo n° 1.181/2001, del 29.06, caso: R.B.L.C.) ha sido conteste en afirmar que la medida de inaplicación requerida supone una interrupción temporal de la eficacia del contenido normativo de la disposición impugnada, y que, como tal, constituye una importante excepción legal al principio general, según el cual, con base en la presunta validez intrínseca a todo acto legal, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento mismo de su publicación en la Gaceta Oficial, aplicándose únicamente como medida excepcional cuando sea muy difícil reparar por sentencia definitiva los daños que resulten de la aplicación del contenido normativo del texto legal impugnado, por lo cual no debe olvidarse que la inaplicación de un instrumento normativo como medida cautelar colide con la presunción de validez de los actos legales y su obligatoriedad desde su publicación en la Gaceta Oficial de la República, de los Estados o Municipios, circunstancia que pone de manifiesto el hecho de que un manejo sin equilibrio de aquella inaplicación causaría un quebrantamiento del principio de autoridad, por tanto, para que pueda ser acordada, tiene que existir una verdadera y real justificación.

Adicionalmente, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sala en cuanto a que los extremos requeridos por el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, son necesariamente concurrentes junto al especial extremo consagrado en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, que debe existir fundado temor de que se causen lesiones graves o de difícil reparación cuyo origen ha de ser la aplicación de la norma impugnada, de manera tal que faltando la prueba de cualquiera de estos elementos, el Juez constitucional no podría bajo ningún aspecto decretar la medida preventiva, pues estando vinculada la controversia planteada en sede constitucional con materias de Derecho Público, donde puedan estar en juego intereses generales, el Juez debe además realizar una ponderación de los intereses en conflicto para que una medida particular no constituya una lesión de intereses generales en un caso concreto.

Así las cosas, partiendo de las premisas fundamentales para el otorgamiento o no de solicitudes cautelares innominadas en procedimientos de nulidad por motivos de inconstitucionalidad, como son (i) el carácter excepcional de la inaplicación de una norma, (ii) la verosimilitud del derecho que se dice vulnerado o amenazado, (iii) la condición de irreparable o de difícil reparación por la definitiva de la situación jurídica o derecho que se alega como propio, (iv) la posibilidad efectiva de que se produzcan nuevos daños a la parte actora u otras personas por la aplicación de la norma cuya nulidad se pretende, y (v) la necesidad de evitar perjuicios en la satisfacción de intereses comunes a todos los integrantes de la sociedad, la Sala observa que la solicitud cautelar de la recurrente pretende la suspensión temporal y general de la norma contenida en el artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., referida a la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de dicha disposición legal.

En el presente caso, el artículo impugnado es del siguiente tenor:

Artículo 30.- Quienes vayan a ejercer actividades económicas en forma habitual y/o Temporal, en la jurisdicción del Municipio Valencia, deberán solicitar y obtener previamente de la Administración Tributaria Municipal, la respectiva Licencia de Actividades Económicas, conforme al procedimiento previsto en esta Ordenanza.

Al respecto, sostienen los apoderados judiciales de la accionante, que el artículo 2 de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., califica como hecho imponible el ejercicio de toda actividad prestacional, lo cual estaría abarcando lo correspondiente a las actividades profesionales, obligando así a cada profesional que ejerza su actividad dentro del espacio geográfico del citado ente político territorial, a solicitar una licencia de actividades económicas.

En este sentido, se constata la presunción de buen derecho o fumus boni iuris a su favor, por cuanto prima facie la actividad económica de la accionante, no pareciera estar sujeta a las potestades tributarias originarias que tienen los Municipios, ello de conformidad con el criterio establecido en la sentencia del 12 de diciembre de 2002, caso Covein.

De igual modo, observa la Sala que la recurrente mantiene fundado temor de irreparabilidad de los daños producidos o que puedan producirse hasta tanto se dicte la correspondiente decisión de fondo, pues la aplicación de la norma atacada, somete a los profesionales liberales, al pago de un tributo cuya repetición, de ser declarado con lugar el presente recurso, no tendría carácter inmediato, con la consecuente lesión a la esfera jurídica y económica de los citados profesionales.

Ello así, luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso sub iúdice, esta Sala, estima pertinente señalar -sin que ello implique un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado- que si llegase a aplicarse dicha norma y en efecto se exige el pago de impuestos y la tramitación de la correspondiente licencia para el desarrollo de la actividad profesional de los agremiados de la accionante, dicha tramitación sería irreversible, por lo que se declara procedente la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, se suspende la aplicación del artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005. Así se decide.

Con ocasión a lo cual, observa la Sala, que no obstante el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordena la publicación de los fallos definitivos dictados en acciones de nulidad, por cuanto la presente decisión acuerda una providencia cautelar, que trata sobre la no aplicación de una norma de efectos generales, se considera necesaria la publicación de dicho fallo en Gaceta Municipal.

VI

DECISIÓN

Por las consideraciones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

  1. - Que es COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesto por la ASOCIACIÓN CIVIL CONSEJO EMPRESARIAL VENEZOLANO DE AUDITORIA (CEVA), contra el artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005.

  2. - ADMITE el recurso de nulidad incoado.

  3. - ACUERDA la medida cautelar innominada solicitada, en consecuencia, y sin que ello constituya un pronunciamiento previo sobre el mérito de la petición de nulidad formulada en el presente caso, se suspende en forma provisional y general la aplicación del artículo 30 y el Grupo 8322 del Clasificador de Actividades Económicas de la Ordenanza de Impuesto sobre Actividades Económicas del Municipio V. delE.C., publicada en la Gaceta Municipal N° 582 extraordinario, del 31 de diciembre de 2005 la norma contenida, hasta tanto sea dictada decisión sobre el fondo de la nulidad requerida.

  4. - ACUERDA la publicación de la presente decisión en la Gaceta Municipal del Municipio V. delE.C..

Publíquese, regístrese y devuélvase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de junio dos mil seis. Años: 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

Exp. n° 06-0348