Sentencia nº 2343 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Noviembre de 2001

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.J.G. García

El 20 de enero de 1995, el abogado Clodosbaldo Russian, venezolano, mayor de edad, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 41.543, actuando con el carácter de Contralor Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal, ocurrió por ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, de conformidad con lo previsto en el ordinal 6º del artículo 215 de la Constitución de 1961, en concordancia con los artículos 49 y 50 eiusdem, los artículos 112 y 42 ordinal 4º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y los artículos 1, 2, 3 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con el objeto de interponer una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad y, medida cautelar de amparo constitucional, contra “(...) el acto normativo de efectos generales o ‘Pauta’ emitido por el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), del Ministerio de Hacienda, según consta en el Diario Economía Hoy de fecha 28/11/94, en la página 11 (…) a través del cual se pretende atribuirle al Municipio Libertador, Distrito Federal, la condición de sujeto pasivo del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor”.

El referido aviso de prensa era del tenor siguiente:

República de Venezuela

Ministerio de Hacienda Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria

Se hace del conocimiento de los Ministerios, Gobernaciones de Estados, Empresas Públicas, Alcaldías, Institutos Autónomos y demás entes descentralizados del poder público, que sean adquirentes de bienes muebles o receptores de servicios por parte de personas naturales o jurídicas contribuyentes del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (ISVM), que están en la obligación de soportar el referido impuesto de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor.

Los contribuyentes del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (ISVM), en el momento de la facturación, deberán incluir el impuesto en el precio total de la venta o prestación del servicio, sin discriminación alguna en el precio facturado y el impuesto causado (artículo 49 de la Ley del ISVM).

Solamente en el caso de prestaciones de servicios cuya actividad sea predominantemente intelectual y que no implique la realización de actos de comercios, es que procede la no facturación del impuesto (artículo 17, numeral 4).

Es de advertir que el SENIAT, como máxima autoridad tributaria del País, velará por el estricto cumplimiento de estas disposiciones.

Caracas, 28 de noviembre de 1994.

Ing. J.I.M.L.

Superintendente Nacional Tributario

Por lo que respecta a la nulidad solicitada, la parte actora señaló que el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), al publicar en la prensa nacional, el referido aviso incurrió en usurpación de funciones, violó la garantía de la reserva legal, y violentó el principio de inmunidad tributaria de los entes públicos.

Mediante diligencia del día 31 de enero de 2000, el accionante consignó en el expediente la siguiente documentación: “[c]opias Certificadas de las Ordenes de Pagos Nros: 013313 y 013538 de fechas 04-00-94 y 10-11-94 respectivamente emitidas por la Alcaldía del Municipio Libertador por concepto de adquisición de doce (12) vehículos patrullas y pago de Impuesto a las Ventas y Consumo Suntuario; Copias Certificadas de Conformación de Orden de Pago Nº 013313 y Oficio de Objeción de Orden de Pago Nº 013538 a favor de General Motors Venezolana, C. A., Oficios emitidos por la Contraloría Municipal; certificación de Ordenes de Compras Nros: 5297 y 5575 emitidas por la Alcaldía del Municipio Libertador dirigidas a la empresa General Motors Venezolana, C. A., y doce (12) facturas emitidas por la empresa General Motors Venezolana, C. A., de fecha 20-10-94, numeradas desde el 85010 hasta el 85021, correspondiente a la adquisición de los doce (12) vehículo-patrulla marca SWIFT, comprados por el Municipio Libertador”.

Mediante auto del 9 de febrero de 1995, se dio cuenta ante la Corte en Pleno y se designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo, a los fines de resolver lo que fuere conducente acerca del amparo solicitado.

El 16 de febrero del año 1995, comparecieron por ante la Corte en Pleno los ciudadanos Aristóbulo Istúriz y O.R.M., en su carácter de Alcalde y Síndico Procurador Municipal, ambos del Municipio Libertador del Distrito Federal, con la finalidad de adherirse en todas sus partes a la acción interpuesta.

Mediante escrito presentado el 23 de febrero de 1995, el ciudadano J.M.A.M., actuando con el carácter de Contralor Municipal Titular del Municipio Chacao del Estado Miranda, y asistido por el abogado en ejercicio M.A.G., se hizo parte en la referida acción de nulidad. En esa misma oportunidad se adhirió el ciudadano E.C.M., actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda.

Mediante decisión del 24 de mayo de 1995, la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno ordenó al accionante salvar la omisión en que había incurrido en la solicitud de amparo, en los términos siguientes:

(…) resulta evidente que, al no haberse suministrado la Gaceta Oficial en la cual se publicó el acto y ni siquiera aún se identificó en el libelo la Gaceta Oficial respectiva, la solicitud en referencia carece de un requisito esencial para su admisión, y como se trata de una acción conjunta, para los fines del pronunciamiento del amparo, de conformidad con el artículo 19 de la Ley que rige la materia, debe el recurrente corregir la omisión dentro del lapso de 48 horas siguientes a la correspondiente notificación. En este contexto se precisa que el adherente a la presente acción conjunta incurrió en la misma omisión.

Se advierte que de no cumplirse con lo indicado, la acción de amparo será declarada inadmisible, omisión que podrá repercutir en cuanto a la admisibilidad del recurso principal, conforme al artículo 84, ordinal 5º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia

.

Realizadas las notificaciones pertinentes, ocurrieron por ante la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, a los efectos de realizar la corrección ordenada, tanto el accionante originario como los sucesivos adherentes, y señalaron que según la información emitida por el Servicio Autónomo de Imprenta Nacional y Gaceta Oficial, el referido acto o aviso emanado del SENIAT nunca fue publicado en Gaceta Oficial.

El 23 de enero de 1996, se publicó el fallo relativo a la admisión de la solicitud de acción de nulidad y amparo constitucional, y en el mismo se decidió lo siguiente:

Primero: Admite en cuanto ha lugar en derecho el recurso de nulidad interpuesto.

Segundo: Declara inadmisible -por los motivos expuestos- el amparo constitucional.

Tercero: Fija un lapso de cinco (5) días de despacho para que tenga lugar el acto de informes.

Cuarto: Ordena notificar de la presente decisión a las partes y a los adherentes así como al Ministerio Público y Procurador General de la República

.

Una vez practicadas las notificaciones a que hubo lugar, mediante auto del 16 de abril de 1996, se fijaron los informes de las partes para el quinto (5to) día de despacho siguiente.

El 30 de abril de 1996, a la hora fijada para que se celebrara el acto de informes, compareció el ciudadano Clodosbaldo Russian, actuando en su condición de accionante y los ciudadanos J.O.W. y J.M.B.B., actuando con la condición de Síndico Procurador Municipal y Contralor Municipal (Interino) del Municipio Libertador del Distrito Federal, respectivamente y consignaron sus correspondientes escritos de informes.

El 18 de junio de 1996 terminó la relación de la causa y se dijo “vistos”.

El 19 de enero de 1999, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Reglamento de Reuniones de la Corte Suprema de Justicia, el Magistrado Héctor Paradisi León, asumió la ponencia en el presente juicio, en virtud de la jubilación del Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo.

Mediante oficio Nº TPI-00-152 del 19 de junio de 2000, se remitieron los autos a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. El 23 de junio de 2000, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles. Posteriormente, vista la nueva designación de los Magistrado de esta Sala Constitucional, la cual quedó integrada por los abogados I.R.U., J.E.C.R., J.M.D.O., A.G.G. y P.R.R.H., se reasignó la ponencia al Magistrado A.G.G., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el estudio individual del expediente, esta Sala pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

Punto Previo Corresponde a esta Sala Constitucional pronunciarse respecto del fondo de la acción propuesta en autos, sin embargo, de manera liminar deben hacerse las siguientes consideraciones:

Observa esta Sala que tal como quedara precedentemente expresado, el 24 de mayo de 1995, mediante fallo de la entonces Corte Suprema de Justicia se ordenó corregir el escrito libelar en lo referente a la solicitud de amparo constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en el sentido de suministrar o al menos identificar la Gaceta Oficial en la cual se publicó el acto impugnado, advirtiéndose a los accionantes que de no cumplirse con lo indicado, la acción de amparo sería declarada inadmisible, y que tal omisión podría repercutir igualmente sobre la admisibilidad de la acción principal, conforme a lo dispuesto en el artículo 84, ordinal 5º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Asimismo, puede constatarse de las actas que conforman el presente expediente, que el 23 de enero de 1996, la entonces Corte Suprema de Justicia, después de haber recibido las correcciones efectuadas por los accionantes mediante las cuales señalaron que según la información recibida del Servicio Autónomo de Imprenta Nacional y Gaceta Oficial, el acto o aviso emanado del SENIAT nunca fue publicado en Gaceta Oficial, declaró inadmisible el amparo constitucional interpuesto, admitió la acción principal y redujo los lapsos del proceso. El fundamento expresado en el fallo que admitió la acción de nulidad contra el aviso de prensa publicado a cuenta del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) en el diario Economía Hoy fue el siguiente:

(…) el acto normativo dictado por el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) del Ministerio de Hacienda constituye un acto innominado –‘PAUTA’– y contra el mismo procede la acción de amparo y por extensión el recurso de nulidad (acción conjunta) tal como lo ha establecido la Doctrina Patria:

‘Los actos administrativos susceptibles de amparo pueden ser tanto singulares o particulares como generales. En relación a estos últimos cabe distinguir entre el acto general normativo y el acto general que no tiene el antes señalado carácter. Respecto al acto general normativo dictado por la Administración que puede ser un Decreto, un reglamento o, incluso, tratarse de actos innominados a los cuales se ha designado como ‘normas’ o ‘pautas’, la acción de amparo procedería en base a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esto es, en el dispositivo que alude expresamente al amparo dirigido contra una norma. El procedimiento del amparo contra normas, así como la competencia, difieren del amparo contra actos administrativos singulares previsto en el artículo 5 eiusdem. Por lo anterior es conveniente determinar cuándo un acto es normativo y cuando no lo es.

La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad. El carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el de ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo sí prevé un supuesto hipotético en el cual se subsuman teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico que establece’.

H.R. deS.: ‘La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos, Editorial Arte Caracas, 1994, páginas 226 y 227’.

La Corte acoge la doctrina señalada y con base en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se pronuncia sobre la presente acción conjunta.

(…)

Observa la Corte que en esta acción conjunta se plantea la problemática de mero derecho que consiste en usurpación de funciones por parte del SENIAT (Artículo 224 de la Constitución), violación de la reserva legal (ordinal 24 artículos 136 y 139 eiusdem), interpretación errónea de la Ley de Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor (artículo 3º) y violación al principio de inmunidad tributaria. Asimismo, constituye una cuestión de mero derecho establecer si la trasnferibilidad del crédito fiscal previsto en el artículo 27 opera con respecto a los entes públicos territoriales (vgr. los Municipios), o sea, si éstos pueden ser sujeto pasivo del impuesto.

(…)

La Sala considera que el conocimiento del amparo en esta acción conjunta es improcedente puesto que los accionantes pueden lograr la satisfacción de sus pretensiones en un juicio de ‘breve y sumario’, con todas las garantías del debido proceso de mero derecho. En este sentido se observa que al existir la vía idónea de solución del caso –el recurso de nulidad por inconstitucionalidad, en el marco jurídico de un asunto de urgencia, de conflicto entre órganos del Poder Público y de mero derecho, debe desestimarse el amparo y pronunciarse de una vez sobre el fondo, o sea, resolver el recurso de nulidad

.

En este orden de ideas esta Sala Constitucional estima que mediante la sentencia parcialmente transcrita, la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno interpretó extensivamente la doctrina citada, pues en criterio de esta Sala Constitucional el extracto recogido en dicha sentencia aludía a las distintas formas de manifestación de actos generales de carácter normativo y la posibilidad de accionar contra ellos en vía judicial, a través del especial mecanismo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; sin embargo, difiere este juzgador respecto del criterio de que una “pauta” o “normativa” publicados en la prensa nacional pueden ser impugnados en vía jurisdiccional mediante una acción de nulidad.

Según se desprende del texto transcrito en la referida sentencia, en la clasificación de los actos generales de carácter normativo se encuadran las leyes, los reglamentos, los decretos con rango y fuerza de ley o no, y lo que la Ex-Magistrada H. Rondón de Sansó ha denominado actos normativos innominados, siempre y cuando cualquiera de los anteriores estuviese investido de los caracteres de abstracción, generalidad e impersonalidad propios del producto de la actividad normativa del Poder Público.

En opinión de esta Sala Constitucional los denominados actos normativos innominados pueden ser impugnados por ante los órganos jurisdiccionales, sin embargo, para que proceda un juicio de nulidad contra los mismos es requisito indispensable que a dichos actos se les haya dado la publicidad requerida a través de la Gaceta Oficial para los actos de efectos generales con carácter normativo.

Es por esto, que de forma previa a la determinación del carácter singular o general, normativo o no normativo del acto, debe analizarse y en consecuencia concluirse si el órgano jurisdiccional se encuentra frente a un acto estatal propiamente dicho o si por el contrario la conducta presuntamente lesiva de la esfera jurídica de los particulares es una vía de hecho. Sobre este particular, la doctrina nacional y comparada ha realizado extensas construcciones doctrinales respecto al concepto y características de los actos estatales (particularmente sobre los actos administrativos), sin embargo, han sido puntuales las coincidencias al respecto, por cuanto en la mayoría de las elaboraciones que la doctrina ha realizado se enumeran los elementos que configuran tal concepto, quedando en consecuencia excluidos de tal definición aquellos actos estatales que se encuentran viciados por carecer de alguno de dichos elementos.

Así las cosas, estima esta Sala Constitucional que los actos estatales pueden definirse -al menos en un primer momento- como aquellas manifestaciones de voluntad del Poder Público, emanadas de un sujeto en cumplimiento de las funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes, razón por la cual, se exige que dicho acto se produzca conforme a unas formas determinadas o de acuerdo a un procedimiento previo (si fuere necesario), evitando la discrecionalidad en atención a la protección de los intereses generales.

Por lo que atañe al caso de autos, ha sido demandada la nulidad del “acto normativo de efectos generales o Pauta” publicado en el diario Economía Hoy, en virtud de lo cual se requiere que esta Sala se pronuncie respecto de la naturaleza del mismo, a los efectos de determinar las potestades que ostenta este juzgador para decidir sobre la situación planteada.

Tal como se desprende de las actas que conforman este expediente, el acto presuntamente normativo, objeto de la impugnación, nunca fue publicado en la Gaceta Oficial de la República, lo cual lo hace carecer de validez formal, por cuanto aún cuando el mismo pudiese suponer la voluntad del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), el mismo carece por completo de una de las formalidades mínimas exigidas para la vigencia de los actos de efectos generales como lo es su publicación en Gaceta Oficial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 13 de la Ley de Publicaciones Oficiales. En estos términos, debe esta Sala forzosamente concluir que el referido acto carece de validez formal y por lo tanto resulta imposible que la administración tributaria dicte actos particulares con fundamento en la pretendida pauta normativa.

En realidad, estima esta Sala Constitucional que los accionantes se encontraban frente a una vía de hecho, por cuanto si bien es cierto que la administración tributaria no podría dictar actos con fundamento en tal publicación, no lo es menos que a través de la misma el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) manifestó su voluntad, dejando expresa constancia del criterio que seguiría en lo sucesivo en materia de inmunidad fiscal a la luz del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor, comportando esta situación únicamente la amenaza de que el SENIAT aplicara este criterio, mas no por una pauta normativa sino en razón de que a través de la misma dicho órgano administrativo expresó su intención.

En virtud de lo anterior, estima esta Sala que la presente acción ha debido ser declarada inadmisible, por cuanto resulta absolutamente impropio eliminar del mundo jurídico (anular) un acto al cual el Derecho nunca le otorgó tal carácter. En consecuencia, no le está dado a esta Sala Constitucional ni a otro órgano jurisdiccional mediante un juicio de nulidad, hacer un control constitucional de una actuación cuya única referencia es un aviso de prensa, como el impugnado en autos. Es por esta razón que el legislador procesal estableció sabiamente en el numeral 5 del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que serían inadmisibles las acciones propuestas por ante este Supremo Tribunal cuando “no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción es admisible”.

Asimismo, debe esta Sala hacer notar que por cuanto el supuesto acto impugnado no obligaba per se a la administración tributaria, la situación realmente lesiva de la esfera jurídica de los accionantes se patentizaba en la amenaza de que el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) aplicara el criterio vertido en la publicación de prensa; razón por la cual, contra dicha amenaza la vía idónea estaba constituida por una acción de amparo autónomo contra la vía de hecho, un recurso de interpretación de la ley o a través de los mecanismos de solución de conflictos entre autoridades establecido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia revoca lo actuado en el presente expediente y declara inadmisible la acción de nulidad propuesta en autos. Así se declara.

Decisión Por las consideraciones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - revoca todo lo actuado en el presente juicio de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto por el ciudadano Clodosbaldo Russian, contra “(...) el acto normativo de efectos generales o ‘Pauta’ emitido por el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), del Ministerio de Hacienda, según consta en el Diario Economía Hoy de fecha 28/11/94, en la página 11 (…) a través del cual se pretende atribuirle al Municipio Libertador, Distrito Federal, la condición de sujeto pasivo del Impuesto al Consumo Suntuario y a las Ventas al Mayor”.

2. - inadmisible la presente acción.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 21 días del mes de noviembre del año 2001. Años: 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M.D.O.

Ponente

P.R.R.H.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

AGG/

Exp: 00-1955