Sentencia nº 527 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Marzo de 2002

Señaló el accionante los antecedentes del presente amparo de la forma siguiente:

- El 15 de agosto de 1995, el ciudadano Contralor General de la República para la época, mediante Resolución N° CG-164, decidió de conformidad con los artículos 2 y 5 del Reglamento sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Contraloría General de la República de 30 de noviembre de 1994, otorgar de oficio el beneficio de jubilación a la ciudadana I.N. deU., quien desempeñaba el cargo de Directora de Control del Sector Social en dicho organismo.

- Luego de agotada la vía administrativa, el 11 de abril de 1996, la funcionaria antes mencionada, ejerció ante el Tribunal de la Carrera Administrativa recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo, el cual fue declarado sin lugar el 14 de mayo de 1999.

- Contra dicha decisión, fue ejercido el recurso de apelación ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quien el 21 de diciembre de 2000, lo declaró con lugar, y es el objeto de la presente acción de amparo constitucional.

Fundamentos de la Acción

En primer lugar, señala el accionante que se encuentra legitimado para ejercer la presente acción, en virtud de ser el titular del órgano al cual la sentencia impugnada sostiene que ha incurrido en usurpación de funciones al regular materias reservadas al Poder Legislativo Nacional.

En segundo lugar, los fundamentos de la acción son los que a continuación se enuncian:

Indica el accionante que, la presente acción tiene como finalidad la protección del derecho constitucional a la seguridad social de todos los funcionarios que prestan sus servicios a la Contraloría General de la República.

Alega, que en el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en 21 de diciembre de 2000, se expresa que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 136, numeral 24, y 139 de la Constitución de 1961, aplicándolo rationæ temporis, correspondía al Congreso legislar sobre la materia de previsión y seguridad social, estableciéndose de esta manera un régimen de reserva legal en esta materia, por lo cual, considera el a quo que el Contralor General de la República al dictar el Reglamento sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios de la Contraloría General de la República incurrió en usurpación de funciones del Poder Legislativo “...lo que conllevaría a que dicho instrumento normativo sea inconstitucional...”.

Señala que, la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 25 de abril de 1990 (publicada en la Gaceta Oficial N° 4.221, Extraordinario, del 14-11-90), excluyó a la Contraloría General de la República –en atención a la autonomía funcional de la cual goza- del régimen de jubilación aplicable a los funcionarios de la Administración Central y Descentralizada de la República, de los Estados y de los Municipios, dictado por el Poder Legislativo, mediante la Ley del Estatuto sobre Jubilaciones y Pensiones de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, “...razón por la cual el Órgano contralor, a efecto de proteger el derecho constitucional a la seguridad social de sus funcionarios, debía, de manera inmediata, determinar la forma en que se regularían tales beneficios”.

Es por ello, que considera que el Organismo Contralor estaba facultado para reglamentar lo relativo al beneficio de jubilación.

Igualmente alega que, la autonomía funcional de la Contraloría ha sido establecida tanto en normas constitucionales, como lo son el artículo 287 y 234, así como en el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, aplicable para la época, la cual establecía que corresponde al Contralor: “4) Ejercer la administración de personal y la potestad jerárquica”. Señala, que el término “administración de personal” estaría integrada por los siguientes elementos: a) Ingreso a la Administración Pública; b) Clasificación de Cargos; c) Remuneración; d) Calificación de Servicios; e) Adiestramiento; f) Situaciones Administrativas; y, g) Retiro de la Administración Pública Nacional. El último elemento enunciado, esto es, el del retiro, está recogido en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, y dicha figura contempla el retiro por invalidez y jubilación. Es por ello que considera:

..el retiro de los funcionarios de la Contraloría General de la República, por causa de jubilación o pensión, implica la realización de actos vinculados con la administración de personal y, por ende, en virtud del señalado principio de autonomía funcional y de la delegación legal, prevista en el citado artículo 12, numeral 4, el ciudadano Contralor estaba plenamente facultado para dictar el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones del Organismo, potestad normativa que se mantiene en la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, artículos 13 y 16

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Por lo anterior, concluye que el Legislador ha facultado al Contralor General de la República para regular la materia de jubilación en el Organismo que él dirige “y ha querido que ese régimen especial se mantenga hasta tanto entre en vigencia otro, que debe regular una ley nacional sobre la materia, y que ampare a los funcionarios de esta Institución”; por lo que “mal puede considerarse que el Contralor General de la República, al dictar la normativa sobre jubilaciones del Organismo, haya incurrido en usurpación de las funciones del legislativo, pues simplemente ha ejercido una competencia otorgada por este mismo poder, en la forma que se ha explicado”.

Asimismo, indica que la Asamblea Nacional “reconoció la existencia de regímenes de jubilaciones y pensiones distintos al régimen general, al consagrar en el artículo 56 de la Ley que regula el Subsistema de Pensiones publicada en la Gaceta Oficial N° 37.115 del 9 de enero de 2001 (reimpresa por error material en fecha 25 de enero de 2001, Gaceta Oficial N° 37.127)”, lo que a continuación se transcribe:

Prohibición de crear nuevos regímenes de jubilaciones y pensiones para el personal del estado. Desde la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, no podrán crearse nuevos regímenes de jubilaciones y pensiones para los trabajadores al servicio del estado y, los existentes se sujetarán a lo que disponga la ley especial de carácter orgánico señalada en el artículo 50 de esta Ley

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A tal efecto, el artículo 50 de dicha ley, establece:

Régimen especial de jubilaciones y pensiones del personal al servicio del Estado. Las jubilaciones y pensiones de los trabajadores al servicio del Estado serán reguladas en una ley especial de carácter orgánico la cual se dictará atendiendo los principios de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral

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Alega el accionante, que de lo anterior se evidencia que los funcionarios de la Contraloría fueron excluidos del régimen general que regula lo atinente a las jubilaciones de los funcionarios de la Administración Pública, y no ha sido dictada una Ley que los incluya y proteja en su derecho a la seguridad social “...por ende, calificar, a la ligera, de inconstitucional al régimen que durante todo este tiempo ha permitido que los empleados al servicio de esta institución gocemos de los beneficios de pensión y jubilación, no sólo crea un vacío legal y deja tanto al Organismo como a sus funcionarios en un estado de inseguridad jurídica, con respecto a las actuaciones derivadas de tales instrumentos, sino que, más grave aún, vulnera los derechos constitucionales de todos los que aquí laboramos”.

Finalmente, concluye el accionante que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ejerció erradamente el control difuso de la constitucionalidad a que se refieren los artículos 334 de la Constitución y 20 del Código de Procedimiento Civil, “pues, el Contralor General al dictar el Reglamento de Jubilaciones de la Contraloría General de la República actuó en el ejercicio de potestades reconocidas por la Constitución y la Ley, por lo que no se configura el vicio de usurpación de funciones”.

Ahora bien, señala el accionante que, en el supuesto de que esta Sala declarase improcedente la acción de amparo interpuesta, solicita -subsidiariamente- de conformidad con el numeral 10 del artículo 336 de la Constitución, se revise el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de que “primero, se trata de una sentencia definitivamente firme, pues fue dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como tribunal de alzada del Tribunal de la Carrera Administrativa, y, segundo, el sentenciador, en uso del control difuso desaplicó, para el caso, el artículo 5 del Reglamento sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los funcionarios de la Contraloría General de la República de fecha 30 de noviembre de 1994...”. Igualmente, indica que los alegatos esgrimidos como fundamento de la acción de amparo son aplicables al recurso de revisión, por lo cual, los da por reproducidos.

De la Sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

El acto impugnado, es la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 21 de diciembre de 2000, mediante el cual se declaró con lugar la apelación ejercida por la ciudadana I.N. deU., representada por el abogado R.C.G., en contra de la decisión emanada del Tribunal de la Carrera Administrativa el 14 de mayo de 1999, que había declarado sin lugar la querella interpuesta por la apelante contra la Contraloría General de la República. Los fundamentos de la decisión impugnada fueron los siguientes:

Señaló la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que la posibilidad de otorgamiento de oficio del beneficio de la jubilación para los funcionarios al servicio de la Contraloría General de la República, se encuentra establecida en el artículo 5 del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Contraloría General de la República, del cual se evidenciaría que el reglamentista confirió al Contralor una potestad discrecional para la concesión de oficio de la jubilación para aquellos funcionarios que se encuentren en los supuestos establecidos en el artículo 2 de dicho texto normativo, cuales son: a) haber alcanzado la edad de 50 años si es hombre, o de 45 si es mujer, siempre que hubiese cumplido 20 años de servicio; y, b) cuando el funcionario hubiera cumplido 30 o más años de servicio, independientemente de la edad.

Realizó el a quo unas consideraciones respecto a los tipos de jubilación que existen, señalando a tal efecto que, en principio, la jubilación es concebida como un derecho que tiene todo funcionario público, previo cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente; y a su vez, existe lo que denominaría “jubilación graciosa”, mediante la cual, a solicitud de parte, sin que el funcionario solicitante cumpla con todos los requisitos establecidos, la Administración en consideración a las circunstancias especiales que rodeen el caso, puede discrecionalmente otorgar la jubilación.

Según señaló la Corte Primera, “en el presente caso, nos encontramos en un supuesto distinto a los anteriormente descritos, en el cual, con fundamento en el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Contraloría General de la República, se jubiló de oficio a una funcionaria al servicio de dicha institución, previa solicitud del Director General de Control de la Administración Descentralizada”.

Señaló el a quo que la apelante, de acuerdo al análisis que se hizo del expediente, cumplía con los requisitos previstos en el artículo 5 del texto normativo a que ya se ha hecho referencia.

Ahora bien, considera la Corte Primera que la exigencia prescrita por el artículo 5 del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Contraloría General de la República, relativa al requisito de “...solicitud (...) mediante escrito razonado...”, encontraría especial justificación a la luz del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “...toda vez que son precisamente las razones del solicitante de la jubilación, las que permitirán constatar la adecuación del acto que resulte de dicha solicitud, con los fines de la norma que establece la posibilidad de la jubilación de oficio”.

Igualmente argumentó que “al tratarse de un acto discrecional, la justificación del mismo cobra especial relevancia, pues la diferencia entre la arbitrariedad y la discrecionalidad vendrá determinada esencialmente por razones que motiven la decisión acordada”.

Es por lo anterior, que considera el a quo:

En el presente caso, como se indicó ut supra, el Director de Control de la Administración Descentralizada del ente querellado, motivó su solicitud de jubilación de oficio en que, a su decir, la querellante mostraba una marcada resistencia a la nueva orientación del Organismo, ‘...tanto en la adopción de formas gerenciales de comunicación horizontal y de participación pro-activa en la toma de decisiones, como en el uso de moderna tecnología y herramientas de trabajo...’.

Contrariamente a lo que consideró el a quo, esta Corte estima tal argumentación insuficiente, pues se evidencia del expediente que la querellante había desarrollado una trayectoria impecable durante los años que prestó sus servicios a la Contraloría General de la República, encontrándose además para el momento en que se acordó su jubilación de oficio, en perfectas condiciones físicas, mentales y anímicas para continuar con su labor, razón pro la cual, no encuentra esta Alzada la debida proporcionalidad que debe existir entre el proveimiento emitido por la Administración y las circunstancias particulares que rodean el caso...

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Por otra parte, la Corte Primera hace una serie de consideraciones respecto a la facultad del Contralor General de la República para regular el régimen de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos de la Contraloría, señalando a tal efecto que de conformidad con los artículos 156, numerales 22 y 32, y 187 de la Constitución corresponde a la Asamblea Nacional legislar sobre la materia de previsión y seguridad social, estableciéndose en esa materia un régimen de reserva legal. Así, manifiesta el a quo que esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 1° de junio de 2000, al conocer de un recurso de inconstitucionalidad en contra de un acto de efectos generales, estableció con fundamento en los artículos antes señalados que:

De acuerdo con las citadas disposiciones constitucionales, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean éstos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas

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Basado en lo anterior, argumentó la Corte Primera que le estaba vedado al Contralor General de la República la reglamentación de la materia relativa a las jubilaciones y pensiones de los funcionarios adscritos al organismo al cual representa, “pues la autonomía funcional de la Contraloría no autoriza de ninguna manera al Contralor para abarcar materias que por imperio constitucional son de estricta reserva legal”.

Es con fundamento en lo anterior que el a quo revocó el fallo apelado, al considerar que el Contralor General de la República incurrió en usurpación de funciones y, por tanto, desaplicó, en el presente caso, de conformidad con el artículo 334 de la Constitución, el artículo 5 del Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Contraloría General de la República, “...por considerar que el mismo colide con nuestra Carta Magna al haber incurrido el Contralor en su emisión en una evidente usurpación de funciones, al regular materias que se encuentran reservadas al legislador nacional”.

En virtud de lo anterior, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo anuló la Resolución CG S/N del 18 de diciembre de 1995, notificada el 19 de enero de 1996 y Resolución CG N° 164 del 15 de agosto de 1995, publicada en el diario El Universal del 6 de septiembre de 1995, mediante la cual se acordó la jubilación de oficio de la querellante, “por haber sido dictadas las mismas en ejecución de una norma inconstitucional, al haber sido emitida en ejecución de una norma viciada por haber incurrido el Contralor en el vicio de usurpación de funciones. Así se declara”.

Fue así, como a su vez, la Corte Primera, entró al fondo del asunto, ordenando la reincorporación de la querellante al cargo de Directora General de Control de la Administración Descentralizada, o a otro de igual jerarquía y remuneración en la Contraloría General de la República, así como al pago a la querellante de los sueldos que dejó de percibir desde la fecha en que comenzó a percibir su pensión de jubilación, entre otros.

Del Escrito presentado por el abogado de la ciudadana I.N. deU.

Arguye el apoderado de la tercera coadyuvante, que:

El fallo objeto de amparo, lejos de desconocer el derecho a la seguridad social de los funcionarios de la Contraloría General de la República, tal y como lo pretende hacer ver el Contralor en su solicitud, lo que hace es desaplicar por inconstitucional sólo una norma del Reglamento sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Contraloría General de la República (artículo 5) y únicamente en lo referente a las jubilaciones de oficio, por considerar que esa restricción al derecho a la carrera funcionarial en el organismo contralor, no había sido consagrada expresamente en la Ley (principio de reserva legal) y no existía ningún tipo de delegación expresa...

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Igualmente considera que, a diferencia de lo que señala el accionante, respecto a que “la jubilación de oficio era un derecho de los funcionarios de la Contraloría, cuando es lo cierto –también como lo ha destacado este M.T.- que el retiro forzoso del puesto de trabajo de un funcionario, lejos de ser un derecho es una verdadera sanción, toda vez que no sólo priva parcialmente al funcionario de todos los beneficios que el servicio activo le genera, sino que además lo afecta psicológicamente al sugerir que no está apto para seguir desempeñando sus funciones”.

Alega, por otra parte, que en la ley que estaba vigente para el momento en que se dictaron los actos anulados por el fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “que ahora se pretende cuestionar no había ninguna norma que atribuye al Contralor competencia para dictar normas de rango sublegal en materia de pensiones y jubilaciones”.

Así, fundamentándose en sentencias de la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia y de esta Sala Constitucional, en donde se señala que, tanto en la Constitución de 1961 como en la vigente, la intención del Constituyente, fue la de otorgar al Poder Legislativo Nacional, la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia de previsión y seguridad social, incluyendo, dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los funcionarios públicos, es que solicita el apoderado de la tercera coadyuvante, sea declarada inadmisible o improcedente la acción de amparo interpuesta, e igualmente, tenga la misma consecuencia el recurso de revisión ejercido de manera subsidiaria.

Análisis de la Situación

En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo ejercida en contra de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 21 de diciembre de 2000, y a tal efecto, reiterándose los criterios expuestos en las sentencias del 20 de enero de 2000 (Casos: E.M. y D.R.M.); 14 de marzo de 2000 (Caso: Elecentro); y, 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire), en el sentido de que esta Sala es competente para conocer de las acciones de amparo autónomas en contra de las sentencias dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y así se declara.

Declarado lo anterior, pasa esta Sala a decidir respecto a la admisibilidad de la acción ejercida, y al respecto se aprecia que la presente acción no está incursa en las causas de inadmisibilidad previstas en el artículo 6 de la citada Ley. Igualmente, la parte accionante ha cumplido con las exigencias del artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y ha acompañado su escrito con la copia certificada del fallo objeto del amparo, por lo que esta Sala procede a admitir la presente acción de amparo, y así se declara.

Decisión

Es por los anteriores razonamientos, que este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1) Se Admite la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano Clodosbaldo Russián Uzcátegui, actuando en su propio nombre y en su carácter de Contralor General de la República, asistido por los abogados M.C.F. y Karla D’Vivo Yusti, contra sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 21 de diciembre de 2000, que declaró parcialmente con lugar la apelación ejercida por la ciudadana I.N. deU., contra la decisión del Tribunal de la Carrera Administrativa del 14 de mayo de 1999.

2) Se Ordena la notificación del Presidente o quien haga sus veces de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para que concurra a la audiencia constitucional el día y hora que fije la Secretaría de esta Sala, verificada como sea su notificación en el presente expediente, advirtiéndosele que su no comparecencia no se entenderá como aceptación de los hechos. Igualmente, se Ordena la notificación de la querrellante -I.N. deU.- en el juicio principal, por intermedio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con la advertencia que, de no realizarla a la brevedad posible, se reputará como un desacato a una orden de este M.T..

3) Notifíquese de la presente acción al ciudadano Fiscal General de la República.

Con relación al recurso de revisión propuesto de manera subsidiaria, la Sala se pronunciará una vez decida la acción de amparo constitucional, si hubiere lugar a ello.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 20 días del mes de MARZO de dos mil dos (2002). Años: 191° de la Independencia y 143° de la Federación.

Exp. Nº: 01-0177

JECR/