Decisión nº KP02-N-2006-000435 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 10 de Octubre de 2008

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL

Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro Occidental

Barquisimeto, diez de octubre de dos mil ocho

198º y 149º

ASUNTO: KP02-N-2006-000435

QUERELLANTE: COMPAÑÍA ANÓNIMA DE EDIFICACIONES (CADE), empresa debidamente inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la circunscripción Judicial del Estado Zulia, de fecha 26 de abril de 1948, bajo el Nº 39, tomo 27-A.

REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLANTE: SORELYS BUJANA, venezolana, mayor de edad, abogada en ejercicio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 115.881.

QUERELLADO: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA

REPRESENTANTE JUDICIAL DEL QUERELLADO: J.F., venezolano, mayor de edad, abogado en ejercicio, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 90.282, de este domicilio.

MOTIVO: SENTENCIA DEFINITIVA DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO

I

SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA

La presente acción de nulidad es propuesta en fecha 24 de noviembre del 2006 e intentada por la empresa COMPAÑÍA ANÓNIMA DE EDIFICACIONES (CADE), en contra de la resolución administrativa Nº 951-2002, emanada de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, por considerar la parte recurrente que la providencia administrativa recurrida, esta inmersa en violaciones de índole constitucionales y legales que acarrean su nulidad.

Así pues, en fecha 17 de mayo del 2007 es admitida la presente acción por este despacho, de conformidad con lo establecido en el articulo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordenando la práctica de las citaciones y notificaciones para llevar a cabo el procedimiento de ley respectivo.

En fecha, 24 de marzo del 2008 y luego de haberse practicado las citaciones y notificaciones ordenadas en el auto de admisión, se llevo a cabo la audiencia oral, en la cual se solicito la apertura del lapso de pruebas, por lo que vencido el mismo, se fijo por auto separado la oportunidad de la audiencia de informes, la cual tuvo lugar el 18 de junio del 2008, pasándose así a las etapas de relación de causa.

Finalmente, vencidas las etapas señaladas supra y luego de revisarse exhaustivamente las actas que conforman el expediente, quien aquí juzga pasa a dictar sentencia en los términos siguientes;

II

DE LA VALORACION DE LAS PRUEBAS

Los depósitos para impuestos Municipales y las declaraciones sobre propiedades inmobiliarias anexas al expediente a los folios 16 al 37, marcado B, se valora como un documento administrativo.

Los estatutos de la compañía recurrente anexo en copia fotostática y sus asambleas, marcados como anexo B, se valora como un documento publico.

El contrato de adjudicación de terreno, anexo en copia certificada, y que riela a los folios 123 al 125, se valora como un documento administrativo.

La copia certificada de la resolución recurrida, Nº 951-2002, emanada de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, la misma se valora como un documento administrativo.

La copia certificada de la resolución Nº 166-03, emanada de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, la misma se valora como un documento administrativo.

La Inspección Judicial anexa al expediente en copia certificada, y que riela a los folios 148 y 149, se valora como una prueba cierta de lo allí descrito, por cuanto esta firmada por las partes y por el juez encargado de la realización de la misma.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Este juzgador para decidor observa, que la parte recurrente solicita la nulidad de la resolución administrativa Nº 951-2002, emanada de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, mediante la cual declara resuelto de pleno derecho el contrato de adjudicación de fecha 10 de noviembre de 1988, suscrito entre el Municipio Iribarren y la COMPAÑÍA ANÓNIMA DE EDIFICACIONES (CADE), ordenando así el rescate del lote de terreno ejido; por cuanto la Alcaldía de Iribarren dicto dicha resolución violentando el derecho a la defensa y el debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, y a pesar de que la accionante intentara el recurso de reconsideración, el mismo fue decidido según resolución Nº 166-03 declarando sin lugar dicho recurso.

De manera mas especifica, la parte recurrente señala como alegato fundamental de su recurso de nulidad lo siguiente:

- Alega la prescindencia total o absoluta de procedimiento, la cual es violatoria del Derecho Constitucional da la Defensa y la Garantía al Debido Proceso, establecidos en los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; argumentando que: “las partes no pueden ser juzgadas, ni puede tramitarse proceso alguno, sin que medie notificación que la coloque en conocimiento del tramite en el que ella esta involucrada(…) lo que impide que estas puedan hacer uso de los mecanismos creados para asegurar su defensa en juicio (…) la omisión de notificación acontecida hace mas evidente las transgresiones procedimentales (…)” (Sic.)

Por lo indicado anteriormente, la recurrente estima que la actuación de la administración constituye una vía de hecho administrativa por la ausencia total y absoluta de procedimiento administrativo que garantizara el ejercicio su derecho a la defensa, por lo que aprecia procedente la nulidad absoluta de la resolución recurrida.

Ahora bien, estimamos conveniente precisar la naturaleza del acto administrativo recurrido, precisando el concepto dentro de las diversas definiciones que distintos autores pronuncian, al respecto y citando el concepto adoptado por J.A.G.-Trevijano Fos (1991.97), el mismo apunta que:

Acto administrativo es declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de derecho público, bien tendiente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados o con la administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa.

(GARCIA-TREVIJANO, José. 1991. Los actos Administrativos. Madrid: Civitas, S. A. Pág. 97.)

Para E.G.d.E. y Tomás-R.F., el acto administrativo seria;

…la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la potestad reglamentaria.

(GARCIA DE ENTERRIA, E., y FERNANDEZ , T. 1997. 8ª ed. Madrid: Editorial Civitas. p. 536).

En el mismo orden de ideas, quien aquí decide estimo conveniente traer a colación la definición que nos refiere el jurista R.D. (1996), citando que:

El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido" (CNCiv, Sala D, 18/2/81, "Bianchi, C.A. c/Municipalidad de la Capital

, JA, 1982-I-356)." (DROMI, Roberto. 1996. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina. Pág. 203).

De los anteriores conceptos, podemos tomar que, la referida resolución administrativa es una declaración unilateral de conocimiento y juicio, pues sostiene que la empresa recurrente no cumplió con el deber de construir el desarrollo recreacional al que estaba obligado según el decir de la alcaldía. Ciertamente, a veces en la realidad no es clara la distinción entre el acto administrativo y la actuación material; al respecto, el autor A.G., expone:

De lo expuesto resulta que los actos son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio; que los hechos son las actuaciones materiales, las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función administrativa. Si bien generalmente los hechos son ejecución de actos (en cuanto dan cumplimiento o ejecución material a la decisión que el acto implica), ello no siempre es así y pueden presentarse actos que no sean o hechos realizados sin una decisión previa formal. La distinción entre acto y hecho no siempre es fácil, en la práctica, por cuanto el hecho también en alguna medida es expresión de voluntad administrativa; pero en líneas generales puede afirmarse, entonces, que el acto se caracteriza porque se manifiesta a través de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los administrados a través de la palabra oral o escrita,…

(GORDILLO, A. Tratado de Derecho Administrativo. 2002. Tomo 3. 1ª ed. venezolana. Caracas: FUNEDA. p. III-16.

En el presenta caso, apreciamos que la resolución recurrida, entraña la voluntad de la administración y una consecuente actuación que no escapa del control de la legalidad; pues, se ha dicho, que de la definición de acto administrativo, se derivan una serie de notas, por las cuales se especifica que ella supone “…una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas, actividad técnica de la administración). Esto no obstante, por declaración no ha de entenderse únicamente lo que formalmente se presenta como tal (aunque esto sería lo común en la actividad administrativa como consecuencia de su procedimentalización y de su expresión escrita ordinaria, art. 55.1 LPC).” (GARCIA DE ENTERRIA, E., y FERNANDEZ, T. Ob. Cit. Idem.).

Así pues, recurrida la actuación de la administración contenida en la resolución administrativa Nº 951-2002, destacamos lo apuntado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 06/06/03, con ponencia de la magistrada Carmen Zuleta de Marchán, caso: Lermit F.R.S. como copropietario del Centro Comercial Coche, Exp. 02-1929; pronunciándose sobre el control de los actos de la administración, indicando:

“La existencia de cualquier actuación administrativa debe fundamentarse en un procedimiento legalmente establecido; en tal sentido la Sala Político-Administrativa en sentencia nº 1.705, del 20 de julio de 2000, estableció:

En general, todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo. En tal sentido, los presupuestos fácticos o los supuestos de hecho del acto administrativo son la causa o motivo de que, en cada caso, el acto se dicte. Este requisito de fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se conviertan en arbitraria la actuación de un funcionario. Por ello, la Administración está obligada a comprobar adecuadamente los hechos y a calificarlos para subsumirlos en el presupuesto de derecho que autoriza la actuación. No puede, por tanto, la Administración, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado. La necesidad de comprobar los hechos como base de la acción administrativa y del elemento causa está establecida expresamente en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

De conformidad con la sentencia antes citada, ante las insuficiencias en la comprobación por parte de la administración municipal sobre el hecho de “no haber construido la adjudicataria el desarrollo recreacional turístico al que estaba obligada”, sin que se hubiese tramitado procedimiento administrativo alguno en el cual el particular hubiese podido hacer ejercicio de su derecho a la defensa en los términos establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Consecuencia de lo anterior, esta superioridad evidencia de autos que la parte recurrida, en este caso, Alcaldía de Iribarren del Estado Lara no consigna pieza de antecedentes administrativos que avalen, que ciertamente se respeto el derecho a la defensa y al debido proceso de la empresa recurrente, pues solo se limita a presentar la resolución Nº 951-2002 emanada de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, mediante la cual declara resuelto de pleno derecho el contrato de adjudicación, la resolución Nº 166-03 que declarando sin lugar el recurso de reconsideración intentado por la empresa y la notificación de la primera resolución nombrada, mas no así, se evidencia notificación de apertura del procedimiento administrativo previo a la resolución del contrato de adjudicación como objeto principal de la presente controversia.

Al respecto, y con relación a las actuaciones de la administración, la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos prescribe, ante todo, que de cada asunto se formará expediente y se mantendrá desde el inicio del procedimiento administrativo la unidad de éste, aunque deban intervenir en el procedimiento administrativo distintos organismos con facultades decisorias (Art. 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).

Por su parte el artículo 51 ejusdem, establece que “iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto; en efecto, no se concibe el procedimiento administrativo sin expediente, y aunque constituyen elementos diferentes, siendo el procedimiento administrativo una categoría jurídica y el expediente un objeto material, de hecho se establece una relación de necesidad; aquél no puede desarrollarse en el vacío, sino que se concreta en un cuerpo documental ordenado y coherente. Por tanto, inmediatamente después de iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente deberá proceder a abrir el expediente administrativo.

A saber, lo anteriormente trascrito de alguna manera guarda relación con el alegato de violación al derecho a la defensa y al debido proceso contemplado en el artículo 49 de la Constitución, cabe preguntarse cuál habría sido la conducta de la jurisdicción administrativa, si nuestro Derecho hubiere carecido de un precepto constitucional como el señalado, referido al derecho a la defensa, derecho éste que ha puesto de relieve nuestro alto Tribunal por la Sala Político Administrativa, al sostener:

“...omissis... este principio constitucional es en efecto, repetidamente acogido y difundido por la doctrina y la jurisprudencia patria, para las cuales la defensa, el derecho de ser oído, debe acatarse y respetarse siempre, cualquiera sea la naturaleza del “proceso” de que se trate, judicial o administrativo. En el caso en examen, sin embargo, no aparece de autos que la Alcaldía recurrida haya acatado y respetado ese derecho, no obstante ser “inviolable” por mandato constitucional…” (CSJ/SPA (18): 02-02-81, Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas, RDP, N° 5-111).

Ahora bien, en lo relativo al Derecho comparado, la jurisprudencia de los diferentes países ha tendido a configurar la regla “audi alteram partem” como un Principio General del Derecho y, consiguientemente, aplicable al campo del Derecho Administrativo Formal, el cual ha sido receptado por nuestra jurisprudencia en la forma siguiente:

“Esta circunstancia antes anotada, impide al Tribunal entrar al examen de las demás imputaciones del querellante y de la cuestión de fondo en debate, por cuanto el procedimiento disciplinario establecido a través de disposiciones expresas, es materia de orden público, sobre todo en lo que respecta a su consagración de las garantías del administrado, dentro de las cuales, la de mayor trascendencia es la regulación del principio del audi alteram partem, piedra angular de todo el sistema. En efecto, el principio indicado, denominado igualmente “principio de participación intersubjetiva”, “principio de contradictorio administrativo” o simplemente de “participación”, alude al derecho esencial de los titulares de derecho o de intereses frente a la Administración, de defenderlos, a cuyos fines, se les posibilita la participación activa en el procedimiento que les incumbe; con el carácter de “parte” en causa en toda acción administrativa que pudiera afectarle. Este principio que atiende esencialmente a la señalada función de garantía de la situación subjetiva no se limita sin embargo a ello sino que, hoy en día la doctrina es unánime al reconocer que, con el mismo se logra igualmente: a) la verificación del supuesto jurídico del procedimiento, así como la determinación de su correcta interpretación; b) la actuación del derecho objetivo y c) la tutela de los derechos e intereses de las partes. En los procedimientos administrativos que entrañan la posibilidad de medidas sancionatorias (como es el procedimiento disciplinario), o restrictivas de los derechos e intereses de los administrados (denominados en doctrina procedimientos ablatorios), este principio se equipara a la garantía constitucional del derecho a la defensa, por cuanto la situación del imputado de faltas administrativas corresponde a la del reo en el proceso penal” CPCA: 10-06-80, Magistrado Ponente: Nelson Rodríguez G., RDP, N° 3-122.

En efecto, a pesar de la interpretación literal y tradicional de ese precepto, la garantía constitucional del derecho a la defensa ( Art. 49 de nuestra Carta Magna) es por supuesto, aplicable en el procedimiento administrativo; lo que quiere decir, que el derecho procedimental del administrado a la producción de razones, alegatos orales o escritos, pruebas y defensas, los cuales pueden referirse tanto a la tramitación como al fondo del asunto son elementos sumamente necesarios para que se respete a cabalidad tal derecho. En tal sentido, cumplir con los parámetros de un procedimiento administrativo legalmente establecido, es necesario para evitar que la Administración Pública incurra en errores, sea de derecho o de apreciación de las circunstancias.

Es importante resaltar el hecho de que las alegaciones aducidas por las partes tienen por objeto introducir o aportar al procedimiento administrativo determinados hecho y normas que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al dictar la decisión. El principio general se encuentra consagrado en el artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando señala que el administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto. Por tanto, todos los interesados, una vez comparecidos en el procedimiento administrativo estarán legitimados para alegar en cualquier momento lo que consideren debe ser tenido en cuenta en la decisión solicitada.

Así también, se hace apropiado mencionar que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos específicamente en su artículo 19 numeral 4, señala que se declararan nulos los actos administrativos, cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido, y habiéndose verificado no solo la violación del derecho a la defensa y al debido proceso sino también la ausencia de procedimiento legalmente establecido, es por lo que debe prosperar la acción de nulidad propuesta y así se debe declarar. (Resaltado nuestro).

Con fuerza en las consideraciones expuestas este Juzgador declara, que los hechos denunciados en la presente acción, constituyen una evidente violación del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, puesto que el accionante ha sido objeto, por parte de la administración, de un procedimiento en su contra sin que se le haya concedido oportunidad alguna para defenderse.

Finalmente, se declara CON LUGAR el recurso de nulidad intentado por la COMPAÑÍA ANÓNIMA DE EDIFICACIONES (CADE), en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA y así se decide.

IV

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, decide:

PRIMERO

Se declara CON LUGAR el recurso de nulidad intentado por COMPAÑÍA ANÓNIMA DE EDIFICACIONES (CADE), en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.

SEGUNDO

Se declara NULA la resolución administrativa Nº 951-2002 de fecha 27 de junio del 2002 y en consecuencia se ordena reponer la causa al estado de iniciar un procedimiento administrativo previa notificación de las partes involucradas.

TERCERO

No se condena en costas por tratarse de un Ente de la Administración Publica.

Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.

Notifíquese al Sindico Procurador Municipal del Municipio Iribarren del Estado Lara, de conformidad con el último aparte del artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Publico Municipal.

Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los diez (10) días del mes de octubre del año dos mil ocho (2008). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

El Juez Titular

Dr. F.D.R.

La Secretaria,

Abogada S.F.C.

Publicada en su fecha a las 10:50 a.m.

La Secretaria,

Fd/ydg.-