Sentencia nº 02558 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 5 de Mayo de 2005

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2005-0217

El 20 de enero de 2005, los abogados L.E.A.G., R.J.A.S. y V.J.T.P., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 28.680, 26.304 y 66.383, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la empresa SOCIEDAD W.E. & COMPAÑÍA, sociedad mercantil en nombre colectivo, inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 17 de diciembre de 1998, bajo el N° 97, Tomo 272-A Qto., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra la Resolución N° 044 de fecha 24 de marzo de 2004, dictada por el MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS, notificada el 30 de marzo del mismo mes y año.

El 26 de enero de 2005, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo cautelar.

El 02 de febrero de 2005, vista la incorporación de los nuevos Magistrados designados por la Asamblea Nacional el 13 de diciembre de 2004, fue elegida la nueva Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, quedando conformada la Sala Político-Administrativa de la siguiente forma: Presidenta, Magistrada Evelyn Marrero Ortíz; Vicepresidenta, Magistrada Y.J.G.; y Magistrados L.I.Z., Hadel Mostafá Paolini y E.G.R.. Asimismo, se ordenó la continuación de la presente causa, en el estado en que se encuentra.

Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Sala Político Administrativa pasa a decidir, conforme a las siguientes consideraciones:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD Y SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

En fecha 20 de enero de 2005, los abogados L.E.A.G., R.J.A.S. y V.J.T.P., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la empresa Sociedad W.E. & Compañía, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional contra la Resolución N° 044 del 24 de marzo de 2004, emanada del Ministerio de Energía y Minas, en los siguientes términos:

Que su representada es una sociedad en nombre colectivo cuyos socios son W.I.J.L., Enbridge Venezuela, S.A. y Northville Industries (Jose) Limited, la cual conforme al contrato denominado “Nuevo Convenio de Operación y Mantenimiento” firmado con PDVSA Petróleo, S.A. el 30 de mayo de 2001, obtuvo el derecho a prestar los servicios de operación y mantenimiento del Terminal de Almacenamiento y Embarque de Crudo de Jose, por un período de diez (10) años, recibiendo como contraprestación el cumplimiento de ciertas obligaciones y el pago de las tarifas establecidas en el contrato por parte de PDVSA Petróleo, S.A.

Agregan, que su mandante había sido el único operador del Terminal desde el 27 de abril de 1999, conforme a los convenios de operación “interinos” firmados con PDVSA Petróleo, S.A y al contrato de operación y mantenimiento suscrito.

Expresan, que durante el mes de diciembre de 2002, su representada no se sumó al llamado “paro general” y que el 04 de ese mismo mes y año, la empresa accionante cargó los dos últimos banqueros “nominados” por PDVSA Petróleo, S.A. para ese mes.

Argumentan, que el 05 de diciembre de 2002, los Capitanes de Embarque de la accionante se unieron al paro en forma individual, como representantes de las Asociaciones de la M.M. que trabajaban en los terminales de Anzoátegui, al igual que los pilotos portuarios y otros marinos mercantes que trabajaban en Jose y Guaraguao. Agregan, que ese mismo día, el Vicepresidente de PDVSA Petróleo declaró públicamente que el país se encontraba en el supuesto de fuerza mayor para la entrega de los productos de petróleo, en virtud del retraso de los embarques.

Alegan, que dentro de los términos del contrato de operación y mantenimiento, la definición de fuerza mayor incluye las huelgas generales, los boicots, paros de obras, paros patronales y otros conflictos laborales.

Añaden que el 06 de diciembre de 2002, su mandante se vio forzada a entregar una carta a PDVSA Petróleo, S.A. declarando la fuerza mayor debido a la falta de asistencia por parte de la empresa petrolera del Estado, de acuerdo con lo establecido en el contrato de operación y mantenimiento; a la posición manifestada por los Capitanes de Embarque y, ante la inseguridad operacional. Añaden, que PDVSA Petróleo, S.A. nunca notificó a la recurrente de su rechazo al evento de fuerza mayor manifestado en la referida carta.

Señalan, que a pesar de la declaratoria de fuerza mayor, la empresa Sociedad W.E. & Compañía continuó ejecutando las obligaciones de mantenimiento y almacenamiento hasta el 09 de diciembre de 2002, pues desde esa fecha las instalaciones de almacenamiento del Terminal se encontraban llenas e imposibilitadas de recibir crudo.

Indican, que luego de haber sido activado un plan de contingencia por parte de la representación de PDVSA Petróleo, S.A., su mandante hizo todos los esfuerzos por mantener en el sitio al personal clave para continuar prestando los servicios de almacenamiento y embarque de crudo.

Manifiestan, que el 15 de diciembre de 2002, representantes del Ministerio de Energía y Minas tomaron el control del Terminal, impidiéndole el acceso al guardia de seguridad que laboraba para la accionante, lo cual se hizo constar en la inspección realizada por el Notario Público Tercero de Puerto La Cruz, Estado Anzoátegui, en el escrito consignado ante la Fiscalía Superior del Ministerio Público del referido Estado y en el documento presentado por los representantes de PDVSA Petróleo, S.A., autorizados ante dicha Fiscalía de administrar el contrato de operación y mantenimiento en referencia.

Expresan que el 23 de diciembre de 2002, la recurrente envió una segunda notificación a PDVSA Petróleo, S.A., ratificando la fuerza mayor.

Afirman que el 11 de abril de 2003, el Ministerio de Energía y Minas, actuando de oficio, dictó el acto administrativo N° 076 mediante el cual ordenó la apertura de un procedimiento administrativo contra la Sociedad W.E. & Compañía, por la infracción de los artículos 302, 322 y 326 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 4, 19, 60 y 66 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos; 5 y 16 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación; 344 y 361 del Código Penal, así como por la violación de los Decretos Presidenciales Nos. 2.171 y 2.214 del 08 y del 21 de diciembre de 2002, respectivamente, y el desacato a una sentencia de este Tribunal Supremo de Justicia de fecha 19 del mismo mes y año.

Luego de narrar el transcurso del procedimiento administrativo, indican que el 24 de marzo de 2004 el Ministerio de Energía y Minas dictó la Resolución N° 044, imponiéndole a su representada una multa por la cantidad de Cincuenta Mil Unidades Tributarias (50.000 U.T.), por la transgresión de las normas constitucionales y legales antes mencionadas, de los referidos Decretos Presidenciales y de la sentencia dictada por este Supremo Tribunal el 19 de diciembre de 2002, por lo cual interpusieron un recurso de reconsideración en contra de dicha decisión, sin obtener respuesta alguna.

Argumentan, que el procedimiento administrativo seguido por el Ministerio de Energía y Minas viola abiertamente el principio de legalidad y tipicidad de las sanciones e infracciones, así como el derecho a ser notificado de los cargos y hechos por los cuales se inició la investigación.

Analizan, cada una de las normas cuya violación le fue atribuida a su representada por parte del órgano ministerial, concluyendo en que ninguna de ellas establece sanciones y que en algunos casos, constituían normas penales en blanco.

Arguyen, que el artículo 66 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos constituye una norma penal en blanco al dejar abierta la posibilidad para que la Administración por sí sola juzgue las conductas a ser sancionadas, por lo que solicitan a esta Sala Político Administrativa, la desaplicación de la mencionada norma, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad.

Denuncian, la violación del derecho a la presunción de inocencia, toda vez que desde el inicio del procedimiento administrativo el Ministerio de Energía y Minas presumió que la empresa recurrente era culpable y que por ser dicha presunción de carácter iuris tantum, la Sociedad W.E. & Compañía debía probar que no era culpable de los hechos imputados, cuando lo procedente -según afirman los apoderados judiciales de la accionante- era que la culpabilidad fuese demostrada por el órgano sancionador.

Alegan, que en el presente caso se configuran los vicios de falso supuesto de derecho y de hecho, toda vez que el Ministerio de Energía y Minas consideró erróneamente a la actividad realizada por la recurrente como un servicio público, conforme los artículos 60 y 66 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, pues dicha actividad consistía en el almacenamiento y la carga de crudo para la exportación y consumo externo. Igualmente, señalan que la empresa accionante nunca se sumó al “paro general” del mes de diciembre de 2002, y que a pesar de haber invocado tempestivamente el supuesto de fuerza mayor, la Sociedad W.E. & Compañía cumplió todos sus deberes y obligaciones con estricto apego a lo establecido en el contrato de operación y mantenimiento.

Manifiestan, que su representada no conoce las pruebas ni los hechos que “supuestamente” evidencian el abandono del Terminal, por lo que -a juicio de los apoderados actores- la Resolución impugnada se encuentra inmotivada e infringe el derecho constitucional a la defensa.

Afirman, que en el supuesto negado de que haya existido algún tipo de incumplimiento, el responsable ante la Administración es PDVSA Petróleo, C.A. y no sus contratistas, como es el caso de su mandante, quien sólo sería responsable contractualmente frente a la empresa petrolera del Estado, y en ese caso, las controversias que surjan serán resueltas mediante arbitraje internacional.

Expresan, que su representada actuó con apego a lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, y no como contrariamente lo afirma el órgano administrativo en el acto administrativo objeto de impugnación.

Igualmente, indican que la parte accionada no motivó la impertinencia declarada en la Resolución recurrida respecto a las pruebas promovidas por su mandante.

Señalan, que el acto administrativo impugnado infringe el principio de proporcionalidad que rige a los actos administrativos por cuanto sanciona a la accionante con el monto máximo de la multa prevista en el artículo 66 de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, norma que además -a decir de los apoderados actores-, constituye una norma penal en blanco.

Solicitan, que se decrete medida de amparo cautelar con el fin de suspender los efectos del acto administrativo recurrido. Asimismo, afirman que el fumus bonis iuris emana del propio texto del acto en cuestión pues en él la Administración no reconoce el principio de legalidad, presumiendo desde el inicio del procedimiento administrativo que la Sociedad W.E. & Compañía era culpable y responsable por los hechos que se le atribuyeron.

Igualmente, alegan que el periculum in mora se configura al existir una amenaza cierta de que la parte accionante se encuentre en “una situación absolutamente irreparable, en caso de que el Ministerio de Energía y Minas decida ejecutar un acto absolutamente nulo que menoscaba derechos constitucionales…”

II

DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y al respecto considera pertinente señalar, que de conformidad con jurisprudencia reiterada de esta Sala, cuando el recurso contencioso administrativo de nulidad es ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, esta última, es decir, la acción de amparo, se convierte en accesoria de la acción principal, en virtud de lo cual la competencia para conocer de ambos asuntos será determinada por la competencia para conocer del recurso de nulidad, que constituye la acción principal.

En este sentido, se observa que el recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional a que se contraen las presentes actuaciones se ha interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 044 de fecha 24 de marzo de 2004, dictada por el Ministerio de Energía y Minas, y que le fuere notificada a la parte accionante el 30 de ese mismo mes y año, mediante Oficio N° 21, emanado de la Consultoría Jurídica del referido Ministerio.

Ahora bien, ha sido jurisprudencia reiterada de este Alto Tribunal, que la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer de la nulidad de los actos administrativos del Poder Ejecutivo Nacional está circunscrita a aquéllos casos emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central -en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T.- que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo, le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los Gabinetes Sectoriales y Gabinetes Ministeriales.

En este orden de ideas, dado que en el presente caso se ha ejercido un recurso de nulidad contra un acto emanado de un órgano de la Administración Pública Central, concretamente de un Ministro, la competencia para conocer y decidir el mismo corresponde a esta Sala Político-Administrativa, conforme lo dispuesto en el numeral 30 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo establecido en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución Nacional. Así se declara.

III

DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, se pasa a decidir sobre la admisibilidad de la acción de nulidad con el objeto de examinar la petición cautelar de amparo, a efecto de lo cual corresponde examinar las causales de inadmisibilidad previstas en el aparte 5 del artículo 19 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, sin emitir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, en función de lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestión que será examinada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

Dicho lo anterior, observa la Sala que en el presente caso no se verifica ninguna de las restantes causales de inadmisibilidad enunciadas en el precitado aparte 5 del artículo 19, toda vez que: (i) no se advierte ninguna prohibición legal de admitir la acción propuesta, (ii) se desprende de autos el interés de la parte recurrente en la interposición del recurso, (iii) no se han acumulado acciones excluyentes, (iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso, y (v) no se aprecian en el escrito recursivo conceptos ofensivos, irrespetuosos o ininteligibles. Siendo ello así, esta Sala admite provisoriamente el recurso de nulidad incoado, cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Considera necesario esta Sala señalar, que mediante sentencia N° 402 de fecha 20 de marzo de 2001 (Caso: M.E.S.V.) esta Sala Político Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le había venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues resultaba incompatible con la intención del Constituyente de 1999, la cual se encuentra orientada en la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma mas expedita posible.

En razón de ello, se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que, por su trascendencia, hace más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

En atención a tales circunstancias y al poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, en virtud de la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En lugar de ello, se acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, deberá emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, afirmó el fallo en referencia, y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo al efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; siendo así, ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión actualmente contenida en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluyó la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con el recurso de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación, conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

Visto lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse acerca del amparo cautelar solicitado con ocasión de la Resolución N° 044 de fecha 24 de marzo de 2004, emanada del Ministerio de Energía y Minas, mediante la cual se impuso a la empresa Sociedad W.E. & Compañía una multa por la cantidad de Cincuenta Mil Unidades Tributarias (50.000 U.T.); en tal sentido, solicita la parte accionante se suspendan los efectos del acto administrativo impugnado.

A tal fin, resulta menester analizar, en primer término, el requisito del fumus boni iuris, ello con el objeto de concretar la existencia de una presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales invocados por la parte actora, para lo cual deberá atenderse no a un simple alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y acreditación de hechos concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada transgresión.

En segundo lugar, corresponderá revisar la existencia del perículum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, según jurisprudencia reiterada de esta Sala, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho o garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la preservación, in límine, de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de los intereses debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.

En el caso de autos, la representación judicial de la empresa Sociedad W.E. & Compañía, alegó que la Resolución objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad viola los derechos constitucionales a la defensa, a ser notificado de los cargos que se le imputan o por los cuales se inicia una investigación en su contra, a la presunción de inocencia y a los principios de legalidad y tipicidad de las penas.

Aprecia esta Sala, que los apoderados actores argumentan en su escrito, que el fumus bonis iuris se desprende de “la propia Resolución N° 044…”.

En este sentido –y sin que ello implique un adelantamiento sobre el fondo del asunto- se evidencia de la lectura del acto administrativo contenido en la Resolución N° 044 de fecha 24 de marzo de 2004, dictada por el Ministerio de Energía y Minas, los hechos por lo cuales se ordenó la apertura del procedimiento administrativo contra la empresa Sociedad W.E. & Compañía (folios 74 y 75); que la recurrente fue notificada de dicha apertura (folio 75), que los representantes de la parte actora consignaron Escritos de Descargos (folio 75) y que los alegatos planteados en tales escritos fueron analizados por el órgano administrativo accionado (folios 90 al 108). Asimismo, se evidencia que en el acto de apertura del procedimiento se hace referencia a la conducta que la parte accionada le atribuyó a la recurrente calificándola de “presumible” (folio 74).

Aunado a lo anterior, considera esta Sala que entrar al análisis de los derechos constitucionales y principios denunciados como conculcados implicaría, en el caso bajo análisis, el estudio de normas de rango legal y sub-legal, tales como la Ley Orgánica de Hidrocarburos entre otras, lo que le está vedado al juez en materia de amparo constitucional.

De lo expuesto se colige que en el caso de autos no se verifica la presunción de buen derecho exigida a los fines de acordar la pretendida protección cautelar, por lo que –de acuerdo con el criterio de la Sala- resulta innecesario entrar a verificar el cumplimiento del “periculum in mora” el cual es determinable por “la sola verificación del requisito anterior”, es decir, el fumus boni iuris, resultando forzoso para esta Sala declarar improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta en forma conjunta con el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 044, dictada por el Ministro de Energía y Minas el 24 de marzo de 2004. Así se declara.

V

DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional por los abogados L.E.A.G., R.J.A.S. y V.J.T.P., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la empresa SOCIEDAD W.E. & COMPAÑÍA, contra la Resolución N° 044 de fecha 24 de marzo de 2004, dictada por el MINISTERIO DE ENERGÍA Y MINAS, notificada el 30 de marzo del mismo mes y año.

2. - ADMITE, sin perjuicio de la verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción, el recurso contencioso administrativo de nulidad antes señalado. De ser procedente su admisión definitiva, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21, aparte 11, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

3. - IMPROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta contra el precitado acto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de mayo del año dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta- Ponente

EVELYN MARRERO ORTÍZ

La Vicepresidenta,

Y.J.G.

Los Magistrados,

L.I.Z.

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

La Secretaria (E),

S.Y.G.

En cinco (05) de mayo del año dos mil cinco, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 02558.

La Secretaria (E),

S.Y.G.