Sentencia nº 00063 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Febrero de 2004

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2003-1453

La abogada L.M.A.R., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 66.149, en su carácter de apoderada judicial de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN DE VENEZUELA (FETRACONSTRUCCIÓN), inscrita ante el Ministerio del Trabajo, Dirección del Trabajo bajo el N° 71, Folio 39 del Libro de Registro correspondiente, y de la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE MAQUINARIAS PESADAS DE VENEZUELA (FETRAMAPIQUES), inscrita en el Ministerio del Trabajo, Dirección del Trabajo bajo el N° 143, Folio 76 del Libro de Registro correspondiente, interpuso ante esta Sala en fecha 12 de noviembre de 2003, recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra la Resolución N° 2.726 de fecha 13 de mayo de 2003, emanada de la MINISTRA DEL TRABAJO, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.690 de fecha 15 de mayo de 2003, mediante la cual se convocó a diversas organizaciones sindicales a una Reunión Normativa Laboral para la rama de actividad económica de la Industria de la Construcción, Conexos y Similares, a nivel nacional.

El 19 de noviembre de 2003, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.

Mediante diligencia de fecha 09 de diciembre de 2003, la parte actora solicitó que la Sala se pronunciase acerca de la admisibilidad de la acción.

Por diligencias de fechas 11 de diciembre de 2003 y 13 de enero de 2004, la parte accionante solicitó que se le expidiesen copias certificadas de diversos folios del expediente.

Luego, en fecha 28 de enero de 2004, la parte actora solicitó nuevamente que la Sala se pronunciase acerca de la admisibilidad de la acción

Pasa la Sala a pronunciarse en los términos siguientes:

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Narra la apoderada judicial de las accionantes que mediante el acto impugnado, la Ministra del Trabajo procedió a convocar formalmente a las organizaciones sindicales pertenecientes a la rama de actividad económica de la industria de la construcción, conexos y similares a nivel nacional, con base a lo dispuesto en el artículo 533 de la Ley Orgánica del Trabajo, es decir, a solicitud de los sindicatos y federaciones inscritos en el Ministerio del Trabajo que habían cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 529 eiusdem, específicamente en su literal b.

Indica, que tal como se evidencia del acto en cuestión las organizaciones sindicales convocadas, además de sus representadas y los sindicatos asociados a ellas, fueron las siguientes: el Sindicato Unificado de los Trabajadores del Estado Bolívar (SUTRA-BOLÍVAR), el Sindicato Nacional Autónomo y Social de Obreros y Trabajadores en General de Industria de la Construcción y Afines (SINASOICA), el Sindicato Profesional de Trabajadores de Movimientos de Tierra y Asfalto, Conexos y Afines del Distrito Federal y Estado Miranda (SINTRAMOVTIAS) y la Federación Nacional de Trabajadores, Profesionales, Empleados, Técnicos y Obreros de la Industria de la Construcción, Madera, Maquinarias Pesadas, Vialidades y Similares de Venezuela (FENATCS), así como todos los sindicatos afiliados a esa federación.

Luego, señala que el artículo 530 antes enunciado, dispone que cuando en una rama de actividad existan convenciones colectivas vigentes que afecten a la mayoría de los patronos y a la mayoría de los trabajadores de la rama de actividad de que se trate, el Ministerio convocará de oficio o a petición de parte, una reunión de normativa laboral con el objeto de uniformar las condiciones de trabajo en esa rama de actividad, si a su juicio así lo exigiere el interés general, todo ello si la solicitud se ajusta a los extremos establecidos en el artículo 529 de la ley de la materia.

Alega que tanto la Ministra del Trabajo como la ciudadana E.R.R., en su carácter de Directora de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo, a través de la P.A. N° 2003-026 de fecha 01 de julio de 2003, interpretaron erróneamente el contenido de los artículos mencionados.

Ahora bien, agrega que para el momento de la convocatoria a reunión normativa laboral, publicada el 15 de mayo de 2003, sólo existía como vigente la convención colectiva suscrita por sus representadas, por lo que solicitan a esta Sala que oficie a la Ministra del Trabajo para que le remita los contratos colectivos vigentes de SUTRA-BOLÍVAR, SINASOICA, SINTRAMOVTIAS y FENATCS, a los fines de comprobar que al haber sido convocadas la Ministra desnaturalizó el sentido de las normas enunciadas, pues dichas organizaciones no poseen convenciones colectivas vigentes.

Continúa exponiendo que el artículo 21 de la Constitución vigente contempla el derecho a la igualdad, el cual, a su decir, le fue vulnerado a sus representadas, ya que la Ministra del Trabajo para convocar a la reunión normativa laboral ha debido de tomar en cuenta quiénes de los que habían presentado proyecto de convención colectiva cumplieron con las formalidades legales, como las que habían cumplido sus patrocinadas, y no así SUTRA-BOLÍVAR, SINASOICA, SINTRAMOVTIAS y FENATCS, las cuales también fueron convocadas sin que tuvieran contratos colectivos vigentes, creando así una desigualdad jurídica. La referida apoderada judicial señala que junto al recurso consignó, a los fines de dejar constancia de que las referidas organizaciones no cumplieron con los requisitos legales, inspección judicial signada con el N° S-0575 practicada por el Juzgado Decimocuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 17 de junio de 2003, en la sede de la Dirección General Sectorial del Trabajo, Dirección de Inspección Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo Sector Privado, ubicada en el Centro S.B., Torre Sur, Piso 2.

Igualmente, refiere que consignó la inspección judicial signada con el N° S-3987-03, practicada por el Juzgado Quinto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas en fecha 24 de octubre de 2003, en al sede antes identificada, de la cual, a su decir, se desprende que sus representadas sí cumplieron con los requisitos legales exigidos.

Alega nuevamente que se violentó el derecho a la igualdad de sus representadas “en el sentido de que mis representadas constituidas hace más de cuarenta años y que han cumplido dentro de su historia con las normativas impuestas por la Constitución y las leyes, porque en ello creen y porque ese es el único mecanismo en el que el ciudadano puede lograr el respeto mutuo, en el presente caso a organizaciones como SUTRA-BOLÍVAR, SINASOICA y FENATCS se les permite participar en la Reunión Normativa Laboral sin cumplir los requisitos de ley y sin embargo, todos somos iguales ante la ley”.

Específicamente en cuanto a la acción de amparo cautelar, indicó entre otros aspectos, lo siguiente:

“(...) Por todo lo expuesto, solicito de esta honorable Sala Político Administrativa declare con lugar la presente solicitud de amparo cautelar, por violación del derecho a la contratación colectiva y del derecho a la igualdad consagrados en los artículos 96 y 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y por tanto se ordene la suspensión de la Reunión Normativa Laboral por cuanto se han violado normas constitucionales y normas de orden público que pueden afectar los intereses de las Federaciones que represento, no sólo por tener la legitimidad acordada por el C.N.E., sino también por haber cumplido los requisitos establecidos en el artículo 529 de la Ley Orgánica del Trabajo y porque son las únicas con una convención colectiva de trabajo vigente, así como también estaría demostrado que la continuación de la Reunión Normativa Laboral con las organizaciones sindicales convocadas por la ciudadana Ministra del Trabajo, para instalar una Reunión Normativa Laboral, sin haber cumplido los requisitos legales y esenciales para ello acordados por una ley cuya (SIC) articulado es de orden público, como lo es la Ley Orgánica del Trabajo, y que fueron legitimados forzosamente por la ciudadana Ministra del Trabajo, causaría un gravamen a los derechos de los trabajadores de la construcción que tales organizaciones dicen representar, pues las mismas no están legitimadas forzosamente por la ciudadana Ministra del Trabajo, causaría un gravamen a los derechos de los trabajadores de la construcción que tales organizaciones dicen representar, pues las mismas no están legitimadas para hacerlo. Y así pido sea declarado en forma expresa (...)”.

II PUNTO PREVIO

Es menester destacar que por sentencia N° 402, de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala entonces y así lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III COMPETENCIA DE LA SALA Corresponde entonces a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer y decidir la presente causa.

Es preciso señalar, conforme a la citada sentencia, que la competencia para conocer del recurso de nulidad y del amparo cautelar ejercidos conjuntamente, será determinada por la competencia para conocer de la acción principal. Ello conduce a la determinación previa de la competencia para conocer de la nulidad de autos. En tal sentido, se observa lo siguiente:

Que la parte accionante interpuso un recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar contra la Resolución N° 2.726 de fecha 13 de mayo de 2003, emanada de la MINISTRA DEL TRABAJO, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.690 de fecha 15 de mayo de 2003, mediante la cual se convocó a diversas organizaciones sindicales a una reunión normativa laboral.

Determinado como ha sido que el acto impugnado emanó de la Ministra del Trabajo, debe atenderse a lo dispuesto en el ordinal 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, el cual dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: “Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional”.

Cabe mencionar respecto al ordinal 10 del artículo 42 antes transcrito, que ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de esta Sala Político-Administrativa, para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Aún más allá, y en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este M.T., considera la Sala que su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, El C. deM., los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República; el C. deE., el C. deD. de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales.

En atención a lo antes indicado, visto que el acto impugnado emanó de la Ministra del Trabajo, en principio corresponde a esta Sala la competencia para conocer del presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar.

Igualmente, debe atender la Sala al criterio establecido en la sentencia del 09 de abril de 1992, caso: Corporación Bamundi C.A., según el cual se excluye de la jurisdicción laboral, el conocimiento de los recursos que puedan ejercerse contra las decisiones del Ministro del ramo, específicamente, en el caso de oposición a convocatorias para negociaciones en convenciones colectivas (Vid. Artículo 519 de la Ley Orgánica del Trabajo), siendo atribuido el conocimiento del mismo a la jurisdicción contencioso administrativa; por tanto, al tratarse el caso de autos de un recurso de nulidad mediante el cual se impugna el acto por el cual la Ministra del Trabajo convocó una reunión de normativa laboral, con el objeto de uniformar las condiciones de trabajo en la rama de actividad económica de la Industria de la Construcción, Conexos y Similares, a nivel nacional, caso análogo al analizado en la sentencia referida, la competencia para conocer el mismo corresponde a esta Sala Político-Administrativa. Así se decide.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente causa, pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem, sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestiones que serán examinadas al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

En tal sentido, se observa que la apoderada judicial de la parte recurrente en su escrito libelar señaló que el objeto del presente recurso de nulidad lo constituye la Resolución N° 2.726 de fecha 13 de mayo de 2003, emanada de la Ministra del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.690 de fecha 15 de mayo de 2003, mediante la cual se convocó a diversas organizaciones sindicales a una Reunión Normativa Laboral para la rama de actividad económica de la Industria de la Construcción, Conexos y Similares, a nivel nacional.

Al respecto, advierte la Sala tal como estableció en sentencia N° 922 de fecha 02 de julio de 2002, que de la aplicación concordada del artículo 536 de la Ley Orgánica del Trabajo publicado en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.152 del 19 de junio de 1997 y el artículo 160 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 5.282 del 15 de enero de 1999, queda establecido que, en materia de convocatoria de la denominada “Reunión Normativa Laboral”, a los fines de evitar esa reunión y enervar de tal modo sus consecuentes efectos (tanto sustantivos como adjetivos), existe un procedimiento administrativo previo que se inicia con la oposición a la reunión y que finaliza con una decisión de la autoridad administrativa respecto a esa oposición.

En efecto, los referidos artículos en específico disponen lo que a continuación se transcribe:

“Artículo 536: Sólo en la oportunidad de la instalación de la Reunión Normativa Laboral podrá cualquiera de las partes oponer alegatos o defensas de fondo tendientes a impedir la continuación de la Reunión por lo que a ella respecta. Tales alegatos o defensas no paralizarán el curso de la Reunión y serán resueltos por el Ministerio del ramo como de mero derecho dentro del plazo improrrogable de cinco (5) días hábiles; salvo si lo alegado diere lugar a pruebas, en cuyo caso se abrirá una articulación de cuatro (4) días hábiles, vencida la cual el Ministerio decidirá dentro de los cinco (5) días hábiles subsiguientes”. (Ley Orgánica del Trabajo).

Artículo 160: Agotamiento de la Vía Administrativa. La decisión sobre los alegatos o defensas tendentes a enervar la Reunión, cuando emanare del funcionario designado al efecto por el Ministro del Trabajo, será recurrible para ante éste, de conformidad con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Si la decisión sobre los alegatos o defensas opuestos emanare del Ministro del Trabajo, pondrán fin a la vía administrativa

. (Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo).

Así, convocada, la Reunión Normativa Laboral por el Ministerio del Trabajo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 530 de la Ley Orgánica del Trabajo, es en la oportunidad de la instalación de dicha reunión que las partes pueden oponer los alegatos y defensas de fondo para evitar los consecuentes efectos de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 536 eiusdem. Tal oposición como advierte la norma debe ser decidida por la autoridad administrativa en la forma y lapso allí estipulado, siendo que dicha decisión o providencia de carácter administrativo, en caso de emanar directamente del Ministro del Trabajo o dictada por éste conociendo en recurso jerárquico de la decisión proveída por un funcionario inferior, al que se le haya atribuido de modo primigenio esa competencia decisoria, es la que agota la vía administrativa, todo ello conforme a lo establecido en el artículo 160 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo.

Expuesto lo anterior, observa la Sala que según se desprende de los autos, específicamente del escrito anexo al libelo marcado “F”, de manera previa las accionantes habían hecho uso de su derecho de objetar u oponerse en vía administrativa a la convocatoria efectuada, siendo respondida su oposición a través de la providencia administrativa N° 2003-026 de fecha 01 de julio de 2003, dictada por la Directora de Inspectoría Nacional y Asuntos Colectivos del Trabajo.

En consecuencia, al haberse dictado un acto administrativo expreso, mediante el cual se resolvió la oposición efectuada por las actoras, y siendo declarada sin lugar la misma, sería este, en todo caso, el acto recurrible en sede jurisdiccional, pues dicha actuación constituye el último pronunciamiento de la Administración en la materia debatida, y es donde se expresan las razones que sirvieron de fundamento para desechar las defensas opuestas. Por lo que al haberse limitado las accionantes a incoar su recurso en contra del acto de convocatoria a la reunión normativa laboral, es forzoso para esta Sala declarar de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 1° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia la inadmisibilidad del recurso de nulidad ejercido y en consecuencia, el decaimiento de la acción de amparo cautelar. Así se declara.

V DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - INADMISIBLE el recurso de nulidad ejercido por L.M.A.R., en su carácter de apoderada judicial de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN DE VENEZUELA (FETRACONSTRUCCIÓN), y de la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES DE MAQUINARIAS PESADAS DE VENEZUELA (FETRAMAPIQUES), contra la Resolución N° 2.726 de fecha 13 de mayo de 2003, emanada de la MINISTRA DEL TRABAJO, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.690 de fecha 15 de mayo de 2003, mediante la cual se convocó a diversas organizaciones sindicales a una Reunión Normativa Laboral para la rama de actividad económica de la Industria de la Construcción, Conexos y Similares, a nivel nacional.

2.- EL DECAIMIENTO de la acción de amparo cautelar interpuesta.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los tres (03) días del mes de febrero de 2004. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

La Magistrada, YOLANDA JAIMES GUERRERO La Secretaria, ANAÍS MEJIA CALZADILLA Exp. Nº 2003-1453

LIZ/vwb.-

En cuatro (04) de febrero del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00063.