Sentencia nº 406 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 8 de Marzo de 2002

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: I.R.U. Mediante oficio Nº 247 del 17 de agosto de 2000, el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda remitió a esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta, por los abogados Jesús Caballero Ortiz y A.R.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 4.643 y 57.727, respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de CONSTRUCTORA PEDECA C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 20 de julio de 1955, anotada bajo el número 19, tomo 16-A, anteriormente denominada Constructora Tupec C.A., contra el Coordinador de Hacienda Municipal de la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar.

La presente remisión se hizo para resolver la apelación prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

El 22 de agosto de 2000 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Iván Guillermo Rincón Urdaneta, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 13 de septiembre de 2000, la apoderada judicial del Municipio Caroní del Estado Bolívar consignó escrito contentivo de los fundamentos de su apelación.

El 19 de septiembre de 2000, el apoderado actor consignó escrito mediante el cual solicitó se declarase la falta de legitimidad de la apelante y se confirmara la sentencia apelada.

I ANTECEDENTES El 4 de julio de 2000, los abogados Jesús Caballero Ortiz y A.R.M., actuando con el carácter de apoderados judiciales de Constructora Pedeca C.A., interpusieron, ante el Juzgado Superior Primero de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (Distribuidor), acción de amparo constitucional -alegando la violación de su derecho a la libertad económica, a la propiedad, y al debido proceso- contra la Resolución número 205, del 14 de junio de 2000, que dictó el Coordinador de Hacienda Municipal de la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, ciudadano R.S., mediante la cual ordenó la clausura del peaje ubicado en la autopista Puerto Ordaz- Ciudad Bolivar, así como contra la vía de hecho ejecutada por el mismo ciudadano por medio de la cual clausuró el peaje ubicado en la autopista San Felix– Upata. En su escrito de amparo solicitó la accionante medida cautelar innominada para que se le restableciera en la administración de los peajes mencionados. El 4 de julio de 2000, el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Tributario -a quien le correspondió la causa por distribución- acordó la medida cautelar solicitada y, en consecuencia, le restituyó a la accionante la administración y aprovechamiento de los peajes referidos.

El 11 de julio del 2000, el accionante reformó su escrito de amparo indicando al efecto la existencia de la Resolución Nº 204 del 14 de junio de 2000, a través del cual fue clausurado el peaje San Felix– Upata.

El 17 de julio de 2000, el Tribunal Contencioso Tributario admitió la reforma presentada y ratificó la medida cautelar decretada, incluyéndose, al efecto, la Resolución Nº 204 del 14 de junio de 2000.

El 11 de agosto de 2000, el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.

En esta misma oportunidad, la Fiscal Décima Quinta a Nivel Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, presentó escrito contentivo de la opinión del Ministerio Público, según la cual la acción de amparo constitucional debía ser declarada con lugar.

El 16 de agosto del 2000, el apoderado judicial del Municipio Caroní del Estado Bolívar apeló de la decisión, razón por la cual los autos fueron remitidos a esta Sala -tal y como se expuso- mediante oficio del 17 del mismo mes y año.

El 13 de septiembre de 2000, el apoderado judicial del referido Municipio presentó escrito contentivo de los fundamentos de su apelación.

El 19 del mismo mes y año, el accionante presentó escrito por medio del cual solicitó la confirmación la sentencia apelada.

II

CONTENIDO DE LA SENTENCIA APELADA

La sentencia objeto de apelación declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los apoderados judiciales de Constructora Pedeca C.A. contra los actos administrativos identificados como Resoluciones No. 204 y 205, ambas del 14 de junio de 2000, emanados del Coordinador de Hacienda Municipal de la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, mediante los cuales fueron clausurados los peajes que administraba la accionante en las autopistas San Felix–Upata, y Puerto Ordaz–Ciudad Bolívar. En consecuencia, la sentencia apelada dispuso que “La administración tributaria municipal deberá mantener, en todo tiempo, la operatividad funcional de los peajes administrados por la accionante, absteniéndose de intervenir de cualquier manera en los mismos, en forma definitiva”.

Al respecto, los fundamentos de la sentencia apelada, para acordar el amparo interpuesto, fueron los siguientes:

Que fue lesionado el derecho al debido proceso de la accionante, ya que le fue impuesta una sanción de conformidad con el artículo 58 de la Ordenanza sobre Patente e Impuestos de Industria y Comercio, cuando el artículo 84 del Código Orgánico Tributario dispone que toda la materia relativa a las sanciones y su aplicación se rige exclusivamente por ese cuerpo normativo.

Igualmente, señaló que, en virtud de la circunstancia de que la accionante había ejercido recurso jerárquico “apelación” en contra del acto recurrido, han debido suspenderse sus efectos, tal y como lo establece el artículo 173 del Código Orgánico Tributario; en este sentido, y a los fines de garantizar el derecho a la defensa de la accionante, se declaró “… suspendido el procedimiento sancionatorio, iniciado contra la empresa constructora Pedeca C.A., por la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, por la presunta infracción al deber formal de solicitar la Carta Patente y a la obligación de pagar el tributo correspondiente, desde el momento de interposición de la ‘apelación’ prevista en el artículo 64 de la Ordenanza, hasta que exista decisión definitivamente firme, en sede administrativa o en vía jurisdiccional, que establezca si dicha empresa es o no contribuyente del tributo por patente sobre industria y comercio…”.

Igualmente, dispuso la sentencia consultada que los actos, objeto de la acción de amparo, lesionaron el principio de legalidad tributaria y el derecho a la libertad económica de la accionante, ya que el Código Orgánico Tributario dispone que la sanción de cierre de un establecimiento sólo procede en casos de defraudación, y hasta por un máximo de seis (6) meses y ello después que la decisión haya quedado definitivamente firme, supuestos éstos que no se dan en el caso de autos. En este sentido, señaló que en el supuesto de que la Alcaldía hubiera determinado, mediante un acto definitivamente firme, que la contribuyente incumplió el deber de obtener la Carta de Patente, sólo se podría aplicar la sanción prevista en el artículo 105 del Código Orgánico Tributario, que consiste en el pago de los intereses moratorios.

Igualmente, estimó la sentencia apelada que fue lesionado el derecho a la propiedad de la accionante, por cuanto con los actos accionados se le impidió el disfrute de los bienes del peaje y, además, se le negó la posibilidad de obtener los montos dinerarios producto de la recaudación correspondiente.

III

FUNDAMENTOS DE LA APELACION

En primer término, alegó el apelante que los Municipios tienen “la facultad de dictar su propia legislación en lo referente a los tributos que por constitución o bien por Ley, les están asignados en el ejercicio del Poder Tributario; a cuyo efecto deben sancionar con las formalidades establecidas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las respectivas ordenanzas tributarias”.

Así, estimó que a diferencia de lo contenido en la sentencia apelada, “… el Código Orgánico Tributario será aplicable a los tributos municipales, cuando las disposiciones propias de estos entes territoriales menores sean insuficientes y requieran el auxilio de dicho Código, o bien porque aquellas contradigan las disposiciones de éste, en cuanto a los principios constitucionales tributarios o los procedimientos judiciales previstos para accionar contra las decisiones de la administración tributario municipal…”.

En este orden de ideas, dispuso que “existiendo un marco jurídico regulatorio de las competencias municipales en materia tributaria; teniendo por disposición constitucional los Municipios el poder de crear los impuestos sobre actividades comerciales, industriales, de servicios e índole similar; siendo que las materias de su competencia; existiendo expresas disposiciones legales que establecen que el Municipio en el ejercicio de ese Poder Tributario puede establecer los elementos esenciales de la obligación tributaria, extendiéndola al establecimiento de los deberes a cumplir por los contribuyentes, y el de establecer las penas y sanciones por el incumplimiento de éstos; mal pudo haber el Tribunal actuando en función constitucional desconocer y desaplicar el artículo 58 de la Ordenanza sobre Patente e Impuesto de Industria, Comercio, Servicios y Actividades Similares en el Municipio Caroní, el cual no es más que el producto de ese Poder Tributario Originario consagrado en la Constitución y el ejercicio ajustado a la Ley y a los principios constitucionales, de la autonomía municipal.”

Así, dispuso que los Municipios pueden crear sus propias penas y sanciones frente a las violaciones u omisiones a la normativa tributaria municipal, todo de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y las del propio Código Orgánico Tributario que proclama su carácter supletorio en cuanto a los tributos estadales y municipales.

IV

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente apelación, y a tal efecto observa:

Conforme a lo señalado en decisión de esta Sala Constitucional de fecha 20 de enero del año 2000, Caso D.R.M., le corresponde conocer mediante apelación o consulta, de todas las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo), Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las C. deA. en lo Penal, cuando conozcan como Juzgados de Primera Instancia.

En el presente caso, se somete al conocimiento de la Sala, la apelación de una sentencia emanada de un Juzgado Superior, que conoció en primera instancia, de una acción de amparo constitucional interpuesta contra una Dirección Municipal, motivo por el cual esta Sala, congruente con el fallo mencionado ut supra, se declara competente para resolver la presente apelación, y así se declara.

V

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala revisar la sentencia dictada, por el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Tributario, mediante la cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por la accionante en contra de los actos administrativos Nos. 204 y 205 emanados de la Coordinación de Hacienda de la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar, mediante los cuales se clausuraron los peajes de los tramos viales San Felix-Upata y Puerto Ordaz-Ciudad Bolivar, que eran administrados por la accionante.

En primer término, debe esta Sala pronunciarse en torno a la falta de legitimación del apelante, que se produce -a juicio del accionante- porque actuó en su condición de apoderado judicial del Municipio Caroní y no como representante del Coordinador de Hacienda Municipal de la Alcaldía de ese Municipio, que fue quien dictó los actos objeto del amparo.

Al respecto, aprecia la Sala que, si bien la abogada apelante alegó actuar en su condición de “coapoderada judicial del Municipio Caroní del Estado Bolívar”, ésta recibió un poder del Síndico Procurador Municipal para defender los intereses de ese Municipio y, además, todos sus argumentos estuvieron dirigidos, de forma indubitable, a defender la constitucionalidad y legalidad de los actos objetos del amparo, dictados por el Coordinador de Hacienda del Municipio en cuestión, razón por la cual se desestima el referido alegato de los accionantes y así se decide

Ahora bien, la sentencia apelada consideró que fueron lesionados los derechos constitucionales de la accionante, cuando se aplicaron sanciones administrativas de conformidad con la Ordenanza que, al respecto, dictó el Concejo Municipal del Municipio Caroní del Estado Bolívar, siendo que -a su juicio- la normativa aplicable era la contenida en el Código Orgánico Tributario.

En este contexto, consideró lesionado el derecho al debido proceso de la accionante, al aplicársele el artículo 58 de la Ordenanza sobre Patente e Impuestos de Industria y Comercio, ya que las disposiciones aplicables eran las contenidas en los artículos 84 y siguientes del Código Orgánico Tributario, relativos a las sanciones. Igualmente, dispone que por haber ejercido recurso de “apelación” en contra de los actos accionados, han debido suspenderse sus efectos, tal y como lo dispone el artículo 173 del referido Código. Asimismo, señaló que no han podido clausurarse los peajes administrados por la accionante ya que, en atención al Código en cuestión, la sanción de cierre de un establecimiento sólo procede, hasta por un máximo de seis (6) meses en casos de defraudación y siempre después que la decisión haya quedado definitivamente firme.

Para analizar los fundamentos antes expuestos, estima esta Sala que debe, en primer término, precisar la aplicabilidad del Código Orgánico Tributario a los tributos municipales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 168 de la Constitución, los Municipios “gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y la ley”, y señala, al respecto, que la autonomía comprende -entre otros aspectos- “la creación, recaudación e inversión de sus recursos”.

Por su parte, el primer aparte del artículo 169 del Texto Fundamental dispone al respecto que “La legislación que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los Municipios y demás entidades locales, establecerá diferentes regímenes para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a la determinación de sus competencias y recursos …”.

En consonancia con lo antes expuesto, el artículo 1 del Código Orgánico Tributario dispone textualmente lo siguiente:

“Las disposiciones de este Código Orgánico son aplicables a los tributos nacionales y a las relaciones jurídicas derivadas de esos tributos.

Para los tributos aduaneros el Código Orgánico Tributario se aplicará en lo atinente a los medios de extinción de las obligaciones, a los recursos administrativos y judiciales, a la determinación de intereses y en lo relativo a las normas para la administración de tales tributos que se indican en este Código; para los demás efectos se aplicará con carácter supletorio.

Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos de los estados, municipios y demás entes de la división político territorial. El poder tributario de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución y las leyes le atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de la competencia y autonomías que le son otorgadas, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución. (subrayado de la Sala).

Por su parte, el artículo 114 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal dispone en esta materia lo siguiente:

No podrá exigirse el pago de impuestos, tasas o contribuciones especiales municipales que no hubieren sido establecidos por el Concejo o Cabildo mediante la promulgación de una Ordenanza. La Ordenanza que lo establezca o modifique deberá determinar la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y la oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las demás obligaciones a cargo de los contribuyentes, los recursos administrativos a favor de éstos y las penas y sanciones pertinentes.

La ordenanza a que se refiere este artículo entrará en vigencia en un plazo no menor de sesenta (60) días continuos a partir de su publicación.

(En) lo no previsto en esta Ley ni en las Ordenanzas, regirán las disposiciones del Código Orgánico Tributario que le sean aplicables

.(subrayado de la Sala).

Así, de las disposiciones transcritas se evidencia que los Municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dicte de aplicación preferente frente a la normativa del Código Orgánico Tributario.

Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes.

Visto lo antes expuesto, estima la Sala que las afirmaciones hechas en la sentencia apelada, en torno a la aplicabilidad del Código Orgánico Tributario a los impuestos municipales, resultan incorrectas, ya que, tal y como se expuso, en esta materia son de aplicación preferente las Ordenanzas Municipales, razón por la cual se revoca en este aspecto la sentencia apelada.

No obstante lo antes expuesto, en el caso de autos la accionante alegó la violación de su derecho a la propiedad y a la libertad económica por cuanto -a su juicio- incurrió la municipalidad en usurpación de funciones, al imponerle la obligación de pagar el impuesto de patente de industria y comercio sobre una actividad -administración de peajes- que no puede ser gravada por la municipalidad. Al respecto, pasamos a realizar las siguientes consideraciones:

En relación con la existencia del impuesto a las patentes de industria y comercio, tanto el artículo 31 de la derogada Constitución de 1961 como el 179 de la Constitución vigente se refieren al mismo, y disponen lo siguiente:

Artículo 31 de la Constitución de 1961:

Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

1º. El producto de sus ejidos y bienes propios.

2º. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios.

3º. Las patentes sobre industria, comercio y vehículos, y los impuestos sobre inmuebles sobre urbanos y espectáculos públicos;

4º. Las multas que impongan las autoridades municipales, y las demás que legalmente les sean atribuidas;

5º. Las subvenciones estadales o nacionales y los donativos; y

6º. Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de conformidad con la ley

.(subrayado de la Sala).

Artículo 179 de la Constitución de 1999:

Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:

1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.

2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.

3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos.

4. Los derivados del situados constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales.

5. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias y las demás que le sean atribuidas.

6. Los demás que determine la Ley.

(subrayados de la Sala).

En este contexto, puede apreciar la Sala que la Patente de Industria y Comercio tiene como finalidad gravar la actividad lucrativa de los contribuyentes durante el correspondiente período impositivo, siempre y cuando -claro está- tal actividad se realice dentro del ámbito del Municipio que pretenda gravarla.

Al respecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en la sentencia recaída en el caso Radio Industrial 1160, C.A., de fecha 11 de noviembre de 1999 (sentencia Nº 1.502), dispuso lo siguiente:

…Ha sido pacífica la jurisprudencia de este Alto Tribunal en describir (…) El (..) impuesto de patente, grava la actividad lucrativa propiamente dicha, que realiza el contribuyente durante el período impositivo en jurisdicción del municipio de que se trate y se dimensiona económicamente sobre el resultado o producto bruto de la actividad comercial o industrial generada en o desde la localidad municipal en cuestión. (…) el Constituyente reconoce el poder del municipio para establecer impuestos y no simples tasas sobre detales de comercio, que no es otro que el comentado Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, razón por la cual, este Alto Tribunal ha señalado que la intención que preside la norma del artículo 34 de la Constitución de la República, no es otra cosa que la de prevenir erróneas interpretaciones de la ley que tiendan a reducir el ámbito de aplicación de la patente de industria y comercio. (…)

En este contexto, resulta evidente para la Sala, que si la accionante realiza una actividad económica dentro del ámbito de un Municipio -como el presente caso- éste podrá realizar el cobro de la patente de industria y comercio, siendo el fundamento de este impuesto la propia existencia de la actividad comercial, con independencia del tipo de actividad desplegada, que en el caso de autos se refiere al cobro de los peajes por el uso de carreteras.

En este contexto, quiere enfatizar la Sala que el referido impuesto municipal no es causado por el pago que hagan los contribuyentes de los peajes correspondientes, lo cual es un ingreso de carácter estadal tal y como lo disponen los numerales 9 y 10 del artículo 164 de la Constitución, sino que por el contrario tiene como finalidad pechar los ingresos que devengue la accionante en la administración de sus peajes, montos estos que tienen distinta naturaleza.

Por otra parte, en torno a las inmunidades de las concesionarias de la Administración Nacional o Estadal, el artículo 180 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone textualmente lo siguiente:

“Artículo 180. La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades.

Las inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios, a favor de los demás entes políticoterritoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas estatales creadas por ellos, pero no a concesiones ni a otros contratistas de la Administración Nacional o de los Estados

. (Subrayado del presente fallo).

Ahora bien, en el caso de autos la accionante administra los sistemas viales en referencia, en virtud de un contrato de concesión que le otorgó la Gobernación del Estado Bolívar, de lo cual puede colegirse que sí le es aplicable el impuesto de patente de industria y comercio, por cuanto, tal y como expresamente lo dispone la disposición en referencia, a los concesionarios de los Estados no le son aplicables las inmunidades que, en torno a la potestad tributaria municipal, corresponde a los Estados.

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala estima que la accionante sí puede ser sujeto del impuesto de patente de industria y comercio dictado por el Municipio Caroní del Estado Bolívar, en lo que a sus ingresos como administrador de peajes se refiere, razón por la cual se desestima la presente acción de amparo constitucional, y así se declara.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada G.D.O., apoderada judicial del Municipio Autónomo Caroní del Estado Bolívar, SIN LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados Jesús Caballero Ortiz y A.R.M., en su condición de apoderados judiciales de CONSTRUCTORA PEDECA C.A., contra el Coordinador de Hacienda Municipal de la Alcaldía del Municipio Caroní del Estado Bolívar. En consecuencia, se REVOCA la sentencia apelada que dictó el 11 de agosto de 2000, el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 08 días del mes de MARZO del año dos mil dos. Años: 191º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

A.J.G.G.

Magistrado

J.M.D.O.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 00-2489

IRU/