Sentencia nº 1402 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 27 de Julio de 2004

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: I.R.U.

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 16 de octubre de 2003, los abogados A.Z.P. y A.C.T., inscritos en el Inpreabogado con los números 55.655 y 20.950, respectivamente, con el carácter de apoderados judiciales de CORPORACIÓN MARAPLAY C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, el 14 de agosto de 2002, bajo el Nº 25, Tomo 146-A, ejercieron acción de amparo constitucional contra “la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por incumplimiento de la sentencia emanada de esta misma Sala del M.T. de la República, de fecha 13 de marzo de 2001, en concordancia con el auto del 18 de mayo de 2001 y de la sentencia del 28 de abril de 2003”.

En esa misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Por decisión Nº 04-923 del 19 de mayo de 2004, esta Sala admitió la presente acción de amparo constitucional y declaró improcedente la medida cautelar solicitada.

Mediante escrito presentado ante esta Sala el 24 de mayo y 23 de junio de 2004, el ciudadano A.C.N., en su carácter de Director y Administrador de CONSORCIO INTERNACIONAL JUNIOR CLUB C.A., el ciudadano L.L.V.M., en su carácter de Presidente de INVERSIONES L.N.H. C.A., asistidos ambos por la abogada R.F. delN., inscrita en el Inpreabogado con el Nº 26.408, así como el ciudadano A.J.Z.P., actuando en su carácter de apoderado judicial de CORPORACIÓN TRINIBINGO C.A., de INVERSIONES CONCORDE C.A., y de BINGO MIRANDA C.A., y el ciudadano O.E.D.G., en su carácter de Director de RECREACIONES FARO 1405, C.A., asistido por la abogada I.G.P.H., inscrita en el Inpreanbogado con el Nº 70.795, solicitaron la intervención como tercera en la presente acción de amparo, la cual fue negada por auto del 12 de julio de 2004.

El 12 de julio de 2004, tuvo lugar la celebración de la audiencia constitucional, donde fue leído el dispositivo del fallo, cuyo contenido será de seguidas desarrollado.

I

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Alegaron los apoderados judiciales de la accionante, que su representada consignó el 16 de septiembre de 2002, ante la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles “todos los recaudos necesarios para la obtención de la Licencia de Instalación” para la sala de bingo que se denomina “Bingo Maracay”, ubicada en la ciudad de Maracay, Estado Aragua.

El 14 de noviembre de 2002, el Inspector Nacional de la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, emitió una constancia de haber recibido “un expediente en original y tres (3) copias de solicitud de Licencia de Instalación para una Sala de Bingo”.

El 25 de noviembre de 2002, la Lotería de Aragua le entregó el certificado de inscripción respectivo.

Igualmente obtuvo su representada patente de industria y comercio por el Servicio Autónomo de Tributación Municipal de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado Aragua.

Posteriormente, alegaron haber iniciado el desarrollo de la actividad de bingo en la Ciudad de Maracay, pagando los correspondientes impuestos municipales y nacionales, tales como consta de las planillas de autoliquidación emitidas por la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Que, durante el mes de agosto de 2003, el Ministerio Público inició una investigación penal contra el Bingo Monasterio, por la presunta comisión de los delitos contenidos en el artículo 54 de la Ley para Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, para lo cual solicitó auxilio de la Guardia Nacional.

Que, el 18 de septiembre de 2003, se presentó una comisión de la Guardia Nacional a las instalaciones de su representada, procediendo a retirar a los trabajadores del local, negaron el acceso al público, colocaron precintos en las máquinas y equipos y amenazaron con que si los utilizaban serían sujetos de una medida privativa de libertad.

En razón de lo anterior, decidieron acudir ante el Ministerio Público, a los fines de solicitar el restablecimiento de las actividades de su representada hasta tanto hubiese decisión de los tribunales competentes, alegando además, que no había sido levantada acta de cierre o comiso de los equipos.

Por oficio Nº 05-F3-1033-03 del 29 de septiembre de 2003, el Fiscal Tercero del Ministerio Público le participó a su representada, que no había girado instrucciones de cerrar el bingo del cual es propietaria.

Acto seguido decidieron acudir al Destacamento Nº 21 de la Guardia Nacional, para solicitar la apertura de la sala de bingo, lo cual fue negado por aducir estar siguiendo instrucciones de la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles de no permitirla hasta tanto le presentasen las licencias de instalación y funcionamiento.

Que, el 3 de octubre de 2002, el Fiscal Tercero del Ministerio Público, solicitó ante el Juzgado Nº 9 de Control del Circuito Judicial Penal del Estado Aragua medida cautelar consistente en la clausura o cierre de varias salas de bingo, dentro de las cuales estaba la de su representada, lo cual fue negada por decisión del 9 de ese mismo mes y año, por cuanto “los mismos han cumplido con todos los requerimientos solicitados para su funcionamiento por los entes de la jurisdicción del Estado Aragua, y han solicitado debidamente las licencias respectivas ante la Comisión Nacional para el (sic) Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, quienes al contrario de velar por el estricto cumplimiento de la normativa; han incurrido en la conducta omisa en la gestión tendiente a hacer la tutela a la que se refiere nuestra carta Magna”.

Que, ante la decisión anterior abrieron el Bingo Maracay, resultando nuevamente clausurado por la Guardia Nacional, la cual incautó varios equipos de su propiedad.

Alegaron los accionantes que, mediante sentencia de esta Sala Nº 331/01 del 13 de marzo de 2001, con ocasión a la demanda de amparo incoada por el ciudadano H.C.R., Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, contra la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por la concesión de licencias de instalación y funcionamiento de las Salas de Bingo denominadas “Bingo Las Mercedes y Bingo La Trinidad”, se impartió la siguiente orden en la parte dispositiva del fallo:

2.- Se Ordena a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, dé cumplimiento al procedimiento administrativo de otorgamiento de licencias, con el debido acatamiento de los requisitos previstos en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles dentro de los próximos sesenta (60) días

.

Posterior al vencimiento de los sesenta (60) días concedidos por esta Sala a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, y negada la prórroga de la misma, por auto del 18 de mayo de 2002, la Sala le ordenó que “con la finalidad de regularizar la situación de estos establecimientos cuyo funcionamiento debe controlar, proceda al cierre de todos aquellos establecimientos cuyas licencias de funcionamiento e instalación se hubiere otorgado”.

Sostienen que, “a pesar de haber transcurrido un año y medio de esta última decisión supra mencionada, la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles no ha dado cumplimiento al mandato del Supremo Tribunal, violando así los derechos y garantías constitucionales de (su) representada”.

Señalaron que la decisión del 13 de marzo de 2001, dictada por esta Sala, señaló que la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles debió instar a los órganos competentes del Ejecutivo Nacional “para que proveyeren lo conducente a los fines del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles”.

Alegaron que, como particulares, dependen de la Administración Pública para el otorgamiento de las licencias de instalación y funcionamiento correspondientes y que, no puede trasladárseles la omisión de la Administración Pública, siendo un principio general del derecho administrativo que la responsabilidad del administrador no puede ser trasladada al administrado.

Que no puede reputarse como un cumplimiento de la sentencia de esta Sala Constitucional del 13 de marzo de 2001, el oficio dirigido por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles al Ministerio de Producción y Comercio, al Ministerio de Interior y Justicia, pues, posterior a la decisión del 18 de mayo de 2001, la referida comisión, “nada hizo para cumplir con la orden de esa Sala, (....) bien podía en el largo tiempo transcurrido, haber efectuado las gestiones pertinentes con el fin de lograr el cumplimiento de tales requisitos, obligaciones éstas que no podían ser trasladadas a nuestra representada, puesto que el mandato de esa Sala fue a esa Comisión que fue la que originó que nuestras representadas hicieran fuertes inversiones para la instalación y funcionamiento del BINGO MARACAY y es por tanto a la indicada Comisión a la que le correspondía, por mandato del mismo Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, ejercer las actividades necesarias para el cumplimiento del artículo 25 citado”.

Continúan citando parte de la sentencia dictada el 13 de marzo de 2001, por esta Sala, la cual reputan incumplida, y cuyo texto parcial es el que sigue:

“A los fines de que la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles dé debido acatamiento a lo ordenado en la presente decisión, se fija un lapso perentorio de sesenta (60) días, dentro de los cuales la referida Comisión deberá ejecutar el referido mandamiento. Con el cumplimiento de tal actuación la Sala pretende restaurar la infracción constitucional cometida por la Comisión, en perjuicio del orden público constitucional. Sin embargo, se reitera que por cuanto la presente decisión no prejuzga acerca de la legalidad de las actuaciones por tal órgano emitidas, las consecuencias derivadas del otorgamiento de los actos contenidos en la Licencia de Funcionamiento y la Licencia de Instalación identificadas CNC-B-00-014 y CNC-B-00-022, de fechas 14 de abril y 4 de julio de 2000, respectivamente, por medio de las cuales se autorizó el funcionamiento de la “Sala de Bingo Las Mercedes” y la instalación de la “Sala de Bingo La Trinidad”, producen todos sus efectos, por tratarse de actuaciones que gozan de los principios de legalidad y de ejecutividad y ejecutoriedad, que caracteriza a los actos administrativos en general, por lo tanto dichas licencias continúan vigentes y son absolutamente eficaces, mientras un órgano jurisdiccional competente no declare expresamente lo contrario, dentro del procedimiento correspondiente previsto en la Ley y con las garantías necesarias, quedando sin embargo, sus efectos definitivos condicionados a la observancia por parte de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, de los requisitos estipulados en el citado artículo 25 de la ley especial que regula la materia. Así se declara”.

Afirmaron que el mandato dirigido a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, fue incumplido, “pues el hecho de que hayan transcurrido los lapsos otorgados para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia, no significa que haya cesado en su vigencia dicho mandato constitucional, el cual conserva todo su vigor mientras no sea cabalmente cumplido”.

En este sentido, denunciaron la violación del derecho a la libertad económica, al trabajo, a la prohibición de monopolios y al debido proceso, consagrados en los artículos 49, 87, 89, 112 y 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Sostienen que les ha sido vulnerado su derecho a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia, cuando a pesar de haber realizado fuertes inversiones económicas en actividades lícitas, y de cumplir con los extremos exigidos en la Ley para operar las Salas de Bingo, como son la obtención de licencias de instalación y funcionamiento expedidas por la Comisión de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, tal ente administrativo ha incumplido una orden impartida por este Supremo Tribunal.

Denunciaron la violación al derecho al trabajo y a su protección, consagrados en los artículos 87 y 89 del Texto Fundamental, por lo que se refiere a ellos como patronos y también el de sus empleados que se ven impedidos de desarrollar la actividad que generará la prestación de los servicios en los locales comerciales.

Alegaron que, al establecer el artículo 64 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles una excepción en la aplicación del artículo 25 eiusdem, en cuanto al Hotel Humboldt, se establece un monopolio comercial que favorece a ese hotel y que va en contra de la prohibición de monopolios consagrada en el artículo 113 Constitucional.

Denunciaron la violación del debido proceso ya que “mal puede la Comisión Nacional de Casinos, girar instrucciones a la Guardia Nacional, a los fines de que se clausure o cierre el local donde funciona [su] representada, y esta retenerle bienes propios; sin que se nos hubiera participado y posteriormente demostrado alguna falta en nuestra contra. Ello significa que las actuaciones realizadas por la Guardia Nacional bajo las órdenes de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, sin la instauración previa de un procedimiento en el cual se diera cabida a las Garantías Constitucionales, si la autoridad administrativa consideraba que se había cometido alguna falta que ameritara una sanción; constituyen un atropello pues se abusó del poder que ejercen”.

Que, aunado a lo anterior, señaló que la Guardia Nacional desconoció el valor de la sentencia dictada por el tribunal penal, donde se estableció la no comisión de hecho punible por parte de su representada.

Finalmente, solicitaron se declare con lugar la acción de amparo y se restablezca la situación jurídica infringida, “ordenando a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles dar inmediato y cabal cumplimiento al mandato de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, contenido en la sentencia del 13 de marzo de 2001 (...) para lo cual deberá efectuar lo conducente ante los organismos competentes a los fines de agilizar las correspondientes declaraciones de zonas turísticas, así como la realización de los pertinentes referendos consultivos. Igualmente solicitamos se otorgue un plazo suficiente a la Comisión Nacional de Casinos Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles para el cumplimiento de lo ordenado por la Sala”; y se decrete medida cautelar innominada a los fines de que se ordene la reapertura inmediata, mientras se decide el fondo de este amparo, de las Salas de Bingo propiedad de los recurrentes.

II

ALEGATOS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE CASINOS, SALAS DE BINGO Y MÁQUINAS TRAGANÍQUELES Mediante escrito presentado en la oportunidad de la celebración de la audiencia constitucional, los abogados Norelys L.G. e I.Z.M. representantes de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, consignaron la opinión de dicho organismo, en la cual solicitaron que la acción de amparo constitucional fuera declarada sin lugar, ya que no ha existido incumplimiento de las sentencias dictadas por esta Sala el 13 de marzo de 2001, el 28 de abril de 2003 y el 14 de mayo de 2003, ya que tales fallos exigían como común denominador la obtención previa de al menos la licencia de instalación, la que no ha sido otorgada a las accionantes.

Que al no haber obtenido las licencias requeridas y estar operando, han violado el artículo 54 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Que el hecho de que el ente que representan haya realizado inspecciones en las instalaciones de las accionante, en modo alguno convalida que estén operando de manera ilegal. En igual sentido, sostienen que el aceptar el pago de tributos no genera expectativas de derecho, pues lo realizan mediante el mecanismo de autoliquidación.

Que no existe violación a la prohibición de monopolios, ya que es la propia ley la que contempla la no exigibilidad de requisitos para operar el Hotel Humboldt.

III

OPINIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO

Mediante escrito presentado momentos antes de la celebración de la audiencia constitucional, la representante del Ministerio Público, consignó la opinión de dicho organismo, en la cual solicitó que la acción de amparo constitucional fuera declarada improcedente, por cuanto la accionante no detentaba la licencia de funcionamiento antes del 13 de marzo de 2001, fecha señalada por la Sala Constitucional en las sentencias cuyo incumplimiento es imputado a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, por lo que no puede pretender obtenerla a través de la acción de amparo, pues desnaturalizaría el carácter restablecedor de la acción de amparo constitucional, al pretender un análisis de la legalidad.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

De las actas del expediente; de las exposiciones de la representación de la accionante y de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y del Ministerio Público, la Sala observa:

En el caso de autos, sostiene la accionante que la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles violó el derecho a la libertad económica, al trabajo y a la prohibición de monopolios, consagrados en los artículos 87, 89, 112 y 113 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al incumplir una orden impartida por esta Sala en su sentencia del 13 de marzo de 2001, de realizar los trámites necesarios para la conclusión del procedimiento administrativo contenido en la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Al respecto se observa:

La Sala en decisión del 13 de marzo de 2001, ratificó la validez de los actos autorizatorios de instalación y funcionamiento otorgados a las accionantes en dicha acción de amparo, por la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Dicha validez, tal como lo dispuso el referido fallo, quedó suspendida hasta tanto la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles realizara las gestiones pertinentes, a los fines de determinar el cumplimiento por parte de las accionantes de aquel juicio de los requisitos previstos en el artículo 25 de la Ley para el Control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, para lo cual se le otorgó un plazo de sesenta (60) días.

Posteriormente, esta Sala dictó las sentencias Nos. 03-937 del 28 de abril de 2003 y 03-1118 del 14 de mayo de 2003, por medio de las cuales ordenó a la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles y demás autoridades públicas, permitir, a partir de la publicación de tales decisiones, el ejercicio de las actividades de Bingo a las accionantes en dicho juicio y terceras adherentes, que para el momento de dictarse el fallo del 13 de marzo de 2001, les habían sido otorgadas las correspondientes licencias de instalación por parte de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, todo ello sin perjuicio de que las compañías que, para el 13 de marzo de 2001 no contaban con la licencia de funcionamiento, cumplan con la normativa que rige la actividad de estos establecimientos para la emisión de la misma.

Ahora bien, como quiera que los argumentos y peticiones de la accionante en el caso sub iudice van dirigidos inequívocamente a procurar de la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles al otorgamiento de las licencias correspondientes, y visto que la Sala no aprecia que en contra de ésta se haya ejercido el recurso judicial ordinario pertinente, mal podría entenderse que la falta de otorgamiento de las correspondientes licencias de instalación y funcionamiento haya generado un estado de incertidumbre y falta de certeza jurídica que vulnere los derechos de tutela judicial efectiva, propiedad y libertad económica de la accionante.

Por otra parte, alega la accionante que la referida comisión debió cumplir con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley para el control de los Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles, respecto de todas aquellas empresas que formularen sus solicitudes con posterioridad al fallo del 28 de abril de 2003, lo cual a juicio de la Sala es un asunto que forma parte del ámbito de la legalidad, ya que lo que se impondría, en todo caso, sería la valoración por parte de la Comisión acerca de sí las solicitantes cumplen o no con determinados requisitos impuestos por la ley, cuestión que rebasa el ámbito de control de esta Sala, el cual, en estos casos debe circunscribirse a la determinación de la violación de derechos de rango constitucional, motivo por el cual se declara improcedente la presente acción de amparo constitucional. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara IMPROCEDENTE la acción de amparo constitucional ejercida por la sociedad mercantil CORPORACIÓN MARAPLAY C.A., contra la Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 27 del mes de julio de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

J.M.D.O.

Magistrado

A.J.G.G.

Magistrado

P.R.R.H.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 03-2708

IRU.