Decisión de Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 15 de Julio de 2009
| Fecha de Resolución | 15 de Julio de 2009 |
| Emisor | Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo. |
| Ponente | Edgar José Moya Millán |
| Procedimiento | Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial |
REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL
DE LA REGION CAPITAL
Mediante escrito presentado en fecha 02 de julio de 2008, se interpuso el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial ante el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (Distribuidor), por la ciudadana C.Q., titular de la cédula de identidad, N° 12.715.295, de profesión abogado, debidamente inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 81.221, actuando en su propio nombre y representación, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 5782 de fecha 02 de abril de 2008, emanada del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Por efectos de la distribución reglamentaria, correspondió a este Tribunal conocer de la presente causa.
El Tribunal, de conformidad con el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública pasa a dictar la sentencia escrita.
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE
Expresa la querellante que ingresó a prestar sus servicios en el organismo querellado ejerciendo el cargo de Procurador del Trabajo, adscrito a la Procuraduría de Trabajadores de la Guaira en el Estado Vargas, dependiente de la Dirección General de la Procuraduría Nacional de Trabajadores del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social.
Señala que en fecha 04 de abril de 2008, fue notificada de la Resolución N° 5782 dictada en fecha 02 de abril de 2008, suscrita por el Ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se le retiró del cargo que venia desempeñando por considerar que el mismo era de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, fundamentándose en el artículo 21 de Ley del Estatuto de la Función Pública.
Menciona que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de falso supuesto jurídico, por cuanto el organismo recurrido declara unilateralmente que el cargo que ejercía era de confianza, sin ninguna norma legal que así lo establezca, violando de esta manera el principio de legalidad. Asimismo, indica que sus funciones asignadas al cargo se limitaban a la asistencia y representación de trabajadores para la reclamación de sus derechos, a la evaluación de consultas sobre la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo, y a la asesoría, asistencia y representación de trabajadores ante los organismos competentes para la defensa de sus derechos, situaciones estas que no guardan relación con el desempeño de una actividad de confianza.
Alega la parte querellante que el organismo querellado violó el debido proceso y su derecho a la defensa, en virtud que el retiro fue en contraposición a las normas constitucionales y legales que la amparan y dan estabilidad como funcionario público, requiriendo para poder ser destituida el inicio de un proceso administrativo previo, que le permitiera hacer sus descargos y consignar las pruebas que considerara pertinentes para su defensa.
Resalta que mientras no se organice el Servicio de la Defensoría de los Trabajadores, continúan vigentes las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimiento del Trabajo, en lo que expresamente no haya sido derogada por la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. De igual manera, la recurrente fundamenta la presente acción en los artículos 2, 7, 21, 49, 87, 89, 93, 137, 139, 145, 146 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 1 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con los artículos 89, 92, 93, 94 y 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Por todas las razones expuestas, la querellante solicita se declare la nulidad de la Resolución N° 5782 dictada en fecha 02 de abril de 2008, suscrita por el Ministro del Poder Popular Para el Trabajo y Seguridad Social, y en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que venia desempeñando de Procurador del Trabajo en el Estado Vargas, con el pago de los sueldos y asignaciones dejadas de percibir desde el retiro hasta la definitiva reincorporación. Igualmente solicita el pago de los intereses de mora de conformidad con el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Finalmente solicita se aplique la corrección monetaria a las cantidades ordenadas a pagar en la Sentencia definitiva.
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA
La representación judicial del organismo querellado niega, rechaza y contradice todos y cada uno de los alegatos explanados por la parte querellante en su escrito libelar, aduciendo que la hoy recurrente ejercía un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción dentro del organismo que representa, evidenciándose que las funciones que realizaba, así como el tipo de responsabilidades que asumía comportaban un alto grado de confiabilidad para el ejercicio del cargo, por lo que su representado fundamentó el acto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, concatenado con el artículo 26 del Reglamento Orgánico del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, donde se encuentra discriminado el cargo de Procurador de Trabajadores. Asimismo, señala que los funcionarios que ejercen cargos de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, pueden ser nombrados e igualmente retirados de acuerdo al principio de discrecionalidad que ostenta la Administración.
Indica la parte querellada que con respecto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso; por ser el cargo que ejercía la recurrente un cargo de confianza, la Administración podía removerla y retirarla de manera discrecional, esto en virtud de que puede escoger libremente quienes reúnen los requisitos mínimos para ocupar el cargo, pudiendo prescindir de sus servicios en el momento que lo considerara conveniente, sin necesidad de motivar su decisión y sin procedimiento previo; requiriendo el acto impugnado un procedimiento simple. De igual manera, la parte querellada niega que a la querellante se le haya violado su derecho a la estabilidad laboral, por cuanto si bien es cierto que es un derecho del cual gozan los funcionarios públicos de carrera, no es menos cierto que no es un derecho absoluto, sino que se encuentra sujeto a las especificaciones y presupuestos consagrados en la ley.
Menciona que no es cierto que el organismo querellado haya incurrido en el vicio de falso supuesto, en virtud que para dictar el acto recurrido la Administración no fundamentó su decisión en hechos inexistentes, falsos o impertinentes, ni utilizó como asidero jurídico una normativa errónea o inexistente, sino por el contrario dictó el acto administrativo a consecuencia que la querellante ejercía un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, estableciendo la norma aplicada el mismo supuesto de hecho.
En lo que respecta a la solicitud del pago de los salarios dejados de percibir y demás asignaciones, así como los intereses de mora de conformidad con el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, correspondientes por el retardo en el pago de las prestaciones sociales, la parte querellada indica que su representado se encuentra tramitando tal solicitud para efectuar dicho pago; asimismo, solicita se desestime la solicitud de indexación monetaria por cuanto ha sido criterio reiterado de la Jurisprudencia negar este tipo de pretensiones por cuanto descansan sobre la naturaleza de la relación jurídica que surge entre la Administración y el funcionario, la cual es de carácter estatutaria, en virtud de estar determinada por el Estado a través de leyes y sus reglamentos, no constituyendo esta una deuda de valor y por tanto no comportando la aplicación de los índices inflacionarios.
Por lo anteriormente expuesto, la parte querellada solicita se desestimen todos y cada uno de los alegatos y pedimentos formulados por la recurrente en su escrito libelar y en consecuencia declare Sin Lugar la querella interpuesta en contra de su representado.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para dictar sentencia escrita, este Tribunal lo hace bajo las consideraciones siguientes:
La presente querella versa sobre la solicitud de la parte querellante de la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 5782 de fecha 02 de abril de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular Para el Trabajo y Seguridad Social, alegando que es funcionaria de carrera, e indicando que la Administración incurrió en violación al debido proceso y al derecho a la defensa, a la estabilidad laboral que la asiste, e incurriendo en falso supuesto. Por su parte, la representación judicial del organismo querellado arguye que el cargo de Procuradora del Trabajo es un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, por lo que su representado actuó ajustado a derecho, no requiriendo, por la naturaleza del caso, procedimiento administrativo previo.
En primer lugar, antes de entrar a conocer los vicios denunciados por la parte querellante, pasa este Sentenciador a determinar la naturaleza del cargo de Procurador del Trabajo, cargo que ejercía la recurrente para el momento en que fue dictado el acto impugnado. En relación a este particular, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana Venezuela, señala expresamente lo siguiente:
"Artículo 146: Los cargos de los órganos de la administración pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la administración pública y los demás que determine la ley. El ingreso de los funcionarios públicos y los funcionarios públicos a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño".
Del contenido de la norma citada se evidencia que la naturaleza de los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, y que sólo por vía de excepción no lo serán los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción y los obreros y contratadas. De igual manera, ha sido criterio reiterado de nuestra jurisprudencia, que son dos las condiciones para considerar a un funcionario al servicio de la Administración pública como de libre nombramiento y remoción; primero, que así quede previsto en su Estatuto Funcionarial y segundo, que la naturaleza de sus funciones así lo determine.
En el caso que nos ocupa, la representación judicial del organismo querellado afirma en su escrito de contestación que entre las funciones que ejercía la querellante se encontraban las de representar administrativamente a los trabajadores, representar jurídicamente en la defensa de los derechos e intereses de los trabajadores ante los órganos judiciales competentes, intervenir a solicitud del sindicato en la mediación y conciliación de pliegos conflictivos y paro de trabajadores, entre otros; requiriéndose para tal labor un alto grado de confiabilidad. Ahora bien, se verifica de la revisión exhaustiva tanto del expediente judicial como del administrativo, que la representación judicial del organismo recurrido no consigna prueba alguna que haga presumir a este Juzgador que efectivamente las funciones asignadas al cargo de Procurador del Trabajo fuesen de confianza, limitándose a señalar y graficar un cuadro explicativo donde se lee el código, grado y denominación de la clase del cargo in comento, el cual para este Tribunal no representa valor probatorio, por cuanto el único documento que certifica las funciones de los funcionarios en los organismos del Estado es el Registro Informativo de Cargos (RIC), correspondiéndole a la Administración, definir y demostrar la actividad del funcionario de forma concreta, específica e individualizada, siendo dicho registro el medio idóneo para demostrar las funciones que el querellante cumplía y que permite determinar el grado de confianza necesario a los fines de la aplicación de la norma en referencia.
De esta manera, siendo la regla que los cargos de la Administración Pública son de carrera y la excepción son los cargos de libre nombramiento y remoción, tal como lo establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y no habiendo probado el organismo querellado la condición del cargo de Jefe de Oficina Regional, se concluye que el cargo que ejercía el querellante era de carrera, y así se decide.
En el mismo orden de ideas, y por encontrarse íntimamente ligado con lo discutido en autos, resulta necesario para este sentenciador, traer a colación el tema del concurso público. Sobre este particular, el primer aparte del ya citado artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de carrera será por concurso público. De igual manera, el artículo 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública reza:
Artículo 40. El proceso de selección de personal tendrá como objeto garantizar el ingreso de los aspirantes a los cargos de carrera en la Administración Pública, con base en las aptitudes, actitudes y competencias, mediante la realización de concursos públicos que permitan la participación, en igualdad de condiciones, de quienes posean los requisitos exigidos para desempeñar los cargos, sin discriminaciones de ninguna índole…
De la norma citada supra, se desprende que la designación de un funcionario en un cargo de carrera, deberá ser el resultado de la celebración de un concurso, donde se pueda constatar los elementos objetivos por los cuales ese funcionario y no otro, se benefició con tal designación; sin embargo, observa este Sentenciador que durante los últimos años ha sido conducta reiterada de algunos organismos de la Administración Pública, la designación de funcionarios, otorgándoles el ingreso sin agotar el requisito previo del concurso público que establecen la Constitución y la Ley del Estatuto de la Función Pública, desconociendo de esta manera la condición de funcionario público del administrado.
Sobre este particular, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, dictó sentencia de fecha 14 de agosto de 2008, (Caso O.A.E.Z.V.C.M.D.C.), en la que expuso las siguientes consideraciones:
“…En efecto, la Ley del Estatuto de la Función Pública vino a concretar los enunciados puestos a la vista por el Constituyente en la N.F. y, entre muchos aspectos, dicho cuerpo normativo reconoció claramente varios aspectos esbozados en la Constitución, entre ellos, la carrera administrativa como regla, la libertad de nombramiento y remoción como excepción, el concurso como única vía para ingresar a esa carrera administrativa, y, como consecuencia, tanto del concurso como de la carrera administrativa misma, la estabilidad específica que reposa en cabeza de los funcionarios públicos.
Expuesto lo anterior, no podría admitir este Órgano Jurisdiccional una actuación administrativa en detrimento de lo consagrado tanto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como en la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que la carrera administrativa en sí misma no es solamente un derecho del servidor público y una obligación para el Estado de ineludible acatamiento (dado su rango constitucional), sino que es, principalmente, una condición para alcanzar la eficacia y eficiencia en la gestión pública, tal como lo preconiza el artículo 141 Constitucional, que establece que:
La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho
. (Negritas de esta Corte)
Es importante destacar que la realización del concurso es una carga que reposa enteramente en cabeza de la Administración, de manera tal, que la falta de realización del mismo no debe constituir una razón válida para que los distintos órganos públicos decidan el egreso de los funcionarios, so pretexto de que éstos, al no haber adquirido la condición de funcionarios de carrera, dada la falta del referido concurso (cuya carga no es del particular, sino de la Administración), éstos desempeñan, por ende, un cargo de libre nombramiento y remoción.
(…)
De acuerdo a las consideraciones planteadas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo concluye: PRIMERO: Que el Estado Social de Derecho y de Justicia propugna la protección estatal de determinados grupos de la población del país, a quienes se reconoce no están en igualdad de condiciones (en este caso, los funcionarios públicos) con las otras personas con quienes se relacionan en una específica actividad (en este caso, los distintos órganos que componen la Administración Pública), disminuyendo en lo posible la existencia de discriminaciones a los débiles jurídicos dentro de la sociedad o un determinado grupo; SEGUNDO: Que el personal que labora actualmente en las distintas administraciones públicas tiene la confianza o expectativa legítima de acceder a la función pública y de hacer carrera administrativa, y que, en consecuencia, les sea respetada la estabilidad absoluta consecuencia de ello;
Que el Juez Contencioso Administrativo tiene la potestad de restablecer las situaciones jurídicas infringidas como consecuencia de la actividad administrativa lesiva, aunque ello implique ir más allá de lo que ha sido planteado por las partes;
Como corolario de lo anterior, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo establece como criterio que el funcionario que, una vez entrada en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, haya ingresado a la Administración Pública -mediante designación o nombramiento a un cargo calificado como de carrera, sin la realización previamente del debido concurso público, gozarán de estabilidad provisional o transitoria en sus cargos, hasta tanto la Administración decida proveer definitivamente dicho cargo mediante el correspondiente concurso público. Este derecho a la estabilidad provisional nacerá una vez superado el período de prueba.
Esta estabilidad provisional supone, en criterio de esta Corte, que aquel funcionario que se encuentre en la aludida situación de transitoriedad no podrá ser removido, ni retirado de su cargo por causa distinta a las contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 78), hasta tanto el cargo que ocupa temporalmente sea provisto mediante el correspondiente concurso público…” Subrayado de este Tribunal.
Vista la anterior sentencia, y acogiéndose este Tribunal al criterio de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, considera quien aquí decide que en virtud de los principios en que se fundamenta la Administración Pública y que se encuentran establecidos en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no puede el organismo público atribuirle la responsabilidad al funcionario de la no realización del concurso público en el tiempo indicado en la ley, y mucho menos que estos funcionarios corran con las consecuencias de las omisiones incurridas por la Administración.
En el caso de autos, aunque no consta en el expediente judicial ni administrativo que el querellante haya concursado para el cargo que ejercía en el organismo querellado, este gozaba de estabilidad provisional o transitoria en su cargo, no pudiendo ser removido, ni retirado por causa distinta a las contempladas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se decide.
De acuerdo a la premisa de que el cargo que ejercía la querellante era de carrera, se evidencia que la ciudadana C.Q., era titular del cargo de Procuradora del Trabajo, lo cual demuestra el vicio de falso supuesto de hecho en que incurrió la Administración en cuanto a la errónea interpretación de los acontecimientos, resultando forzoso para este Sentenciador declarar la nulidad del acto administrativo de retiro, en virtud de constituir el falso supuesto un vicio en la causa del acto administrativo, tal como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, y así se decide.
Declarada la nulidad del acto administrativo impugnado, resulta inoficioso para este Tribunal entrar a conocer las restantes denuncias, y así se declara.
Con respecto al pago de los intereses de mora de conformidad con el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se acuerda el pago de los mismos, por ser el salario un crédito laboral de exigibilidad inmediata que al generar intereses constituye una deuda de valor.
Con respecto a la indexación monetaria solicitada por el querellante, este Tribunal niega dicho pedimento, por considerar que las cantidades que se adeudan como consecuencia de la relación de empleo público entre la Administración y el funcionario, fueron ordenadas por quien aquí decide al declarar procedente el pago de los intereses moratorios generados, constituyendo estos la indemnización por el retardo en que incurrió la Administración al dejar de pagar oportunamente los sueldos dejados de percibir al querellante, por lo que ordenar la indexación monetaria sobre lo adeudado seria redundar sobre el tema in comento, causándole un perjuicio al patrimonio de la Nación, y así se decide.
DECISION
En mérito de lo anterior este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la ciudadana C.Q., titular de la cédula de identidad, N° 12.715.295, de profesión abogado, debidamente inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 81.221, actuando en su propio nombre y representación, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. En consecuencia:
Se declara la nulidad del acto administrativo de retiro, contenido en la Resolución N° 5782 de fecha 02 de abril de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social.
Se ordena al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, la reincorporación de la ciudadana C.Q., titular de la cédula de identidad, N° 12.715.295, al cargo de Procurador del Trabajo adscrito a la Procuraduría de Trabajadores de la Guaira en el Estado Vargas, o a otro cargo de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, así como el pago de los beneficios socioeconómicos que le haya correspondido percibir desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación, los cuales serán pagados de manera integral.
Se ordena el pago de los intereses de mora sobre los sueldos dejados de percibir, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Se niega el pago de la indexación monetaria en los términos establecidos en esta Sentencia.
Se ordena practicar experticia complementaria del fallo, para el cálculo de la suma adeudada, la cual será realizada por un solo experto designado por este Tribunal, en su oportunidad legal, de conformidad con el artículo 455 del Código de Procedimiento Civil.
PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Caracas, a los Quince (15) días del mes de Julio del año dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.
JUEZ PROVISORIO,
MSc. E.M.M.
LA SECRETARIA,
M.G.J..
En esta misma fecha se publicó y registró la anterior sentencia, siendo las 2PM.
LA SECRETARIA,
M.G.J..
Exp: 6059/EMM
