Decisión Nº 17-4086 de Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo. (Caracas), 30-07-2018

EmisorJuzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo
PonenteIgor Enrique Villalón Plaza
PartesSOCIEDAD MERCANTIL VIZIO RISTORANTE, C.A. (VS) DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA
Tipo de procesoNulidad
Número de expediente17-4086
TSJ Regiones - Decisión







REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
JUZGADO SUPERIOR ESTADAL SEXTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CAPITAL
208° y 159°
Caracas, 30 de julio de 2018
EXPEDIENTE: 17-4086
DEMANDANTE: Sociedad mercantil VIZIO RISTORANTE, C.A., domiciliada en Caracas, inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del entonces Distrito Federal y Estado Miranda (hoy Distrito Capital y Estado Bolivariano de Miranda) en fecha 26 de julio de 1996, bajo el N° 47; Tomo 375-A-Sgdo., según Acta de Asamblea General Ordinaria de Accionistas de fecha 16 de marzo de 2017 y asentada ante el mismo Registro bajo el N° 7, Tomo 257-A- Sgdo., en fecha 24 de octubre del indicado año; representada por la abogada Alicia Duarte de Tirado, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 43.442.
DEMANDADA: DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, representada por los abogados María Araujo, Nayibis Peraza, Roger Zamora, María Enmanuelli, Raquel Moreno, Leonard Velásquez, Patricia Martín, Genaibis Valero, Gabriela Arias, Yannet Mora, Javier Villamizar y Jonnathan Pérez, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 49.057, 104.933, 131.049, 81.060, 37.965, 255.814, 74.932, 218.124, 249.964, 97.992, 270.710 y 118.948, respectivamente.
MOTIVO: Demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos contra el acto administrativo s/n dictado por la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda en fecha 25 de mayo de 2017 y notificada el 6 de junio del mismo año.
TIPO DE SENTENCIA: Definitiva.
I
ANTECEDENTES
En fecha 16 de noviembre de 2017, fue interpuesta la presente demanda de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos ante el Juzgado Superior Estadal Sexto Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital (Distribuidor de Turno).
Por efecto de la distribución, correspondió a este Órgano Jurisdiccional el conocimiento de esta demanda, siendo recibida en fecha 21 del mismo mes y año.
Consecuentemente en fecha 23 de noviembre de 2017, se proveyó su admisión y se declaró “improcedente” la acción de amparo cautelar solicitada.
El 20 de febrero de 2018, se ordenó abrir el cuaderno de medidas (suspensión de efectos).
Posteriormente, en fecha 09 de abril de 2018 la representación judicial de la parte demandada consignó el expediente administrativo, constante de seis (6) folios útiles perteneciente a la sociedad de comercio recurrente.
Subsiguientemente, en fecha 16 de igual mes y año se ordenó abrir un segundo cuaderno de medidas, a los fines de emitir pronunciamiento.
Luego, en fecha 17 de ese mismo mes y año, tuvo lugar la Audiencia de Juicio en esta causa de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En la referida Audiencia de Juicio se promovieron pruebas, siendo agregadas a los autos en esa misma fecha, de las cuales este Juzgado se pronunció respecto a su admisibilidad en fecha 30 de abril de 2018.
El 02 de mayo de 2018, se fijó el lapso para la presentación de los escritos de “Informes”.
En fecha 09 de mayo de 2018, los apoderados judiciales de las partes presentaron sus respectivos escritos de “informes”.
El 15 de mayo de 2018, el abogado José Luis Álvarez Domínguez, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 58.165, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio Octogésimo Cuarto del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Estado Vargas, con competencia en Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso-Administrativo, presentó “Escrito de Informes”.
Analizadas como han sido las actas que conforman la presente causa, este Tribunal pasa a pronunciarse, previas las consideraciones siguientes:
II
ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE
La apoderada judicial de la empresa actora narró en el capítulo “I ANTECEDENTES” que “(…) [su representada] es una sociedad mercantil que tiene por objeto principal la compraventa de comida preparada, organización de eventos, banquetes, fiesta, agasajos y todo lo relacionado con el ramo de comida en general, entre otras actividades relacionadas, como se desprende de la cláusula segunda del documento constitutivo estatutario (…)”. (Agregado de este Tribunal).
Informó que “(…) tiene proyectado comenzar a ejercer sus actividades en un establecimiento ubicado en la Cuadra Creativa y Gastronómica, situada en la sexta transversal entre [la] tercera y cuarta avenida de la Urbanización Los Palos Grandes, Municipio Chacao del Estado [Bolivariano] de Miranda, como miembro asociado de la sociedad civil Kuadram Festilandia, S.C., la cual está autorizada por las autoridades municipales competentes para ejercer actividades comerciales en dicha Cuadra Creativa y Gastronómica (…)”. (Sic.). (Corchetes de este Juzgado).
Expuso que “(…) Conforme a ello, a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 3 de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao vigente, que establece la obligación de solicitar autorización previa a la Administración Tributaria para ejercer actividades económicas de manera habitual en jurisdicción del Municipio Chacao del Estado [Bolivariano] de Miranda, a través de la expedición de la Licencia de Actividades Económicas; [la parte recurrente] solicitó a la Dirección de Administración Tributaria de Chacao el otorgamiento de dicha Licencia, mediante trámite N° 204569 de fecha 21 de abril de 2017 (…)”. (Añadidos de este Órgano Jurisdiccional).
Señaló que “(…) A fin de dar cumplimiento al artículo 7 de la referida Ordenanza, la solicitud de Licencia de Actividad Económica presentada por [su] representada fue acompañada de los siguientes recaudos: 1. Copia de la cédula de identidad del representante legal de la empresa; 2. Acta constitutiva de la sociedad mercantil;
3. Registro de Información Fiscal (RIF) 4. Original de la planilla de pago de tasa de tramitación debidamente pagada en las oficinas receptoras de fondos municipales;
5. Sentencia dictada por el Juzgado Vigésimo Tercero de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas de fecha 4 de octubre de 2004, que sustituye la conformidad de uso; 6. Documento que comprueba la ubicación física de la empresa en el Municipio; y 7. Autorización para realizar el trámite ante la Dirección de Administración Tributaria (…)”. (Negrillas del original). (Agregado de este Tribunal).
Indicó que “(…) Luego de un mes de presentada la referida solicitud de Licencia de Actividades Económicas, la Administración Tributaria mediante acto de fecha 25 de mayo de 2017, notificado el 6 de junio de 2017, decidió que la revisión efectuada no pudo ser procesada [la solicitud antes mencionada], en virtud de que no consignó el documento de Conformidad de Uso emitida por la Dirección de Ingeniería Municipal, en consecuencia debe anexar el documento in comento (…)”. (Corchetes de este Juzgado).
Refirió que “(…) La Administración Tributaria de Chacao se limitó a señalar que no fue consignada la Conformidad de Uso emitida por la Dirección de Ingeniería Municipal, no dándole tramite a [su] solicitud, sin analizar que la conformidad de uso se desarrolla en la Cuadra Creativa y Gastronómica le ha sido otorgada a dicho inmueble por sentencia judicial. Por tanto, al determinarse que ciertos usos que desarrollan en la parcela son acordes con la zonificación (…)”. (Sic). (Añadido de este Tribunal).
Advirtió la representación judicial de la demandante, que “(…) la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao vulner[ó] flagrantemente los derechos fundamentales de su representada, contenidos en los artículos 49 (…) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Agregado de este Tribunal).
Precisó que el acto administrativo objeto de impugnación omitió pronunciarse con congruencia y exhaustividad acerca del análisis de “(…) todos los recaudos para darle trámite a la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, lo cual se configura en una violación a la garantía constitucional del procedimiento debido (…). En efecto, al obviar dicha Administración toda valoración, análisis y pronunciamiento sobre la sentencia que constituye la conformidad de uso, afectó gravemente el ejercicio efectivo del derecho a la defensa así como su condición de igualdad (…)”.
Alegó que la Administración Municipal no se pronunció en el sentido solicitado por la accionante, o que en su defecto no se pronunció sobre los alegatos o pruebas que fueron proporcionados, entre otros, la sentencia dictada por el Juzgado Vigésimo Tercero de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas de fecha 4 de octubre de 2004, que sustituyó la conformidad de uso.
Subrayó en “(…) relación a la supuesta violación del principio de congruencia y exhaustividad”, que la Conformidad de Uso es un acto administrativo emitido por la Dirección de Ingeniería Municipal, no pudiendo [la parte demandada] subrogarse en las competencias de dicha dirección (…)”. (Negrillas del original y agregados de este Tribunal).
Denunció que “(…) la Administración Tributaria incurri[ó] en una serie de apreciaciones erradas de los hechos y circunstancias fácticas relacionadas con el presente caso, lo que gener[ó] el vicio de falso supuesto de hecho, que afecta de nulidad absoluta la decisión impugnada (…)”. (Añadidos del Tribunal).
Aseguró que “(…) estamos en presencia de diversas apreciaciones erradas y alejadas de la realidad, ya que la Administración Tributaria no le d[ió] trámite a la solicitud de Licencia de Actividades Económicas de su representado porque supuestamente no le fue presentada la Conformidad de Uso expedida por la Dirección de Ingeniería Municipal, cuando lo cierto es que fue presentada la sentencia del Juzgado Vigésimo Tercero de Municipio de la Circunscripción Judicial de Área Metropolitana de Caracas (…)”. (Agregado del Tribunal).
Expresó que “(…) los usos y actividades comerciales se desarrollan desde hace aproximadamente veinte (20) años en la Cuadra Creativa Gastronómica, siendo la actividad de expendio de alimentos y organización de eventos una de las actividades principales de ese centro gastronómico, que son las que precisamente proyecta [su] representado (…)”. (Agregado del Tribunal).
Resaltó que su representada “(…) forma parte de KUADRAM-FESTILANDIA, S.C., como se desprende de documento de ‘Certificación de Miembro’ (…) de allí que puede desarrollar las actividades que le fueron avaladas a esta sociedad civil. La certificación de miembro que posee su representada es una figura legal que permite que una persona jurídica conformada por otras personas jurídicas para desarrollar su objeto social puedan funcionar (…)”. (Mayúsculas del original).
También arguyó que “(…) es irrefutable que en el presente caso la legalidad de los usos que se desarrollan en la Cuadra Creativa y Gastronómica está certificada por un Tribunal de la República y puede reemplazar la conformidad de uso que expide la Dirección de Ingeniería Municipal de Chacao (…)”.
Enfatizó que “(…) a pesar de que presentó todos los recaudos necesarios, [la Administración Tributaria] vulner[ó] flagrantemente [el] derecho [de su mandante] a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que la hace nula de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”. (Corchetes de este Tribunal).
Resaltó que “(…) el acto impugnado compromete seriamente la actividad económica de su mandante, al privarla de las actividades propias de su objeto social, sin que dicha privación esté, en modo alguno, justificada, ya que no existe limitación legal que le impide libremente, entrar, permanecer y salir del mercado de su preferencia, y el derecho a la explotación de la actividad que ha escogido en la parcela de su preferencia, tal como lo ha destacado la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.
Del mismo modo, reprochó “(…) la decisión de la Administración Tributaria que impide continuar con el trámite de la solicitud de Licencia de Actividades Económicas realizada por su representada, a pesar de que presentó todos los recaudos necesarios (…)”.
Puntualizó que “(…) [la recurrente] forma parte de KUADRAM-FESTILANDIA S.C., como se desprende de[l] documento de ‘Certificación de Miembro’ (…) de allí pueda desarrollar las actividades que le fueron avaladas por la sentencia a [la] sociedad civil. La certificación de miembro que posee [su] representada es una figura legal que permite que una persona jurídica est[é] conformada por otras personas jurídicas para desarrollar su objeto social. Es importante resaltar que se trata de una única parcela, de un solo propietario, que ideó una forma jurídica -legal- para desplegar actividades autorizadas por el órgano competente (…)”. (Agregados de este Tribunal). (Mayúsculas del original).
Asimismo, adujo que la certificación de su representada como miembro de la sociedad civil “Kuadram-Festilandia, S.C.”, que confirma el uso comercial que va a desarrollar en dicha parcela, se encuentra acorde con la zonificación vigente, de allí que la Dirección de Administración Tributaria haya incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho.
Finalmente, pidió que se declare con lugar la demanda de nulidad interpuesta.
III
ALEGATOS DE LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DEL MUNICIPIO
Los representantes judiciales del Municipio demandado al momento de presentar su escrito de contestación, alegaron como punto previo la “Inadmisibilidad” de la presente acción, toda vez que a su decir “(…) el acto administrativo objeto de la presente demanda de nulidad es un acto administrativo de mero trámite, que no produce indefensión, no prejuzga sobre lo definitivo o imposibilita la continuación del procedimiento, como se puede evidenciar del expediente administrativo (…)”.
En conexión con lo anterior, insistieron que “(…) el presente acto que inadmite la solicitud de Licencia de Actividades Económicas no causa indefensión, no prejuzga sobre lo definitivo o causa un gravamen irreparable, por lo que entrar [a] conocer del mismo sería alterar, las normas procedimentales las cuales no pueden ser relajadas o eludidas por los sujetos que intervienen en el proceso, por lo que solicitamos que la presente pretensión sea declarable inadmisible (…)”. (Agregado de este Tribunal).
Manifestaron en su capítulo “III DE LAS RAZONES DE HECHO Y DE DERECHO”, que “(…) el punto central del caso en autos, lo conforma sin duda alguna, la falta de Licencia de Actividades Económicas por no haberse consignado la Conformidad de Uso otorgada por la Dirección de Ingeniería Municipal como recaudo fundamental para la obtención de la Licencia antes señalada, de conformidad con el artículo 7 de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao de fecha 29 de septiembre de 2014 (…)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Por otra parte, hicieron referencia a que “(…) la recurrente denuncia la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y la vulneración además del principio de congruencia y exhaustividad, sin que se desprenda del escrito libelar cuáles son los argumentos de hecho y de derecho que sustentan dichas afirmaciones, según las cuales el acto se encuentra viciado de nulidad absoluta (…)”.
Expusieron que “(…) es importante resaltar que la Conformidad de Uso es un mecanismo de control de orden urbanístico en el Municipio Chacao y tiene como propósito controlar que, tanto los terrenos como las edificaciones, sean física y urbanísticamente aptos para desarrollar en ellos los usos comerciales o actividades económicas a los cuales se les proyecta destinar. Razón por la cual, la misma deberá obtenerse para ser presentada como uno de los documentos requeridos por la Administración Tributaria Municipal, a los fines de tramitar la Licencia de Actividad Económica (…)”.
De esa manera, apuntaron que “(…) dada la importancia que reviste este requisito fundamental, la Conformidad de Uso constituye además, una Constancia que se otorga con carácter personalísimo, es decir, instuito personae, en virtud del cual cada persona que tenga la intención de desarrollar algún tipo de actividad de tipo comercial o económica en el Municipio Chacao, debe tramitar previamente ante la Dirección de Ingeniería Municipal la Solicitud de Conformidad de Uso, a fin de ser consignada como requisito para la posterior de (sic) Solicitud de Licencia de Actividades Económicas (…)”.
Además, señalaron que “(…) la recurrente pretende que los efectos de la sentencia que recae sobre la sociedad mercantil Kuadram Festilandia, le sean extensivos a su sociedad mercantil, en virtud de su carácter de miembro asociado de aquélla, carácter éste (sic) que no ha sido demostrado por la parte actora (…)”.
En igual sentido, sintetizaron que “(…) la Ordenanza Municipal de Actividades Económicas es clara al establecer que, la Conformidad de Uso debe ser emitida por la Dirección de Ingeniería Municipal, de manera que, el acto impugnado cumple con lo establecido en la misma al no procesar tal solicitud (…) se evidencia que el (sic) hoy recurrente no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 7 [de la Ordenanza antes mencionada]. Así, mal podría la recurrente afirmar que el acto impugnado adolece de inmotivación, pues se está en presencia de un acto reglado, siendo por ello claros los motivos por los cuales no se procesó la solicitud (…)”. (Agregados del Tribunal).
Indicaron que la Administración Tributaria “(…) no incurrió en la violación del derecho a la libertad económica del particular, pues -re reitera- el contenido del artículo 7 de la Ordenanza de Actividades Económicas prevé unos requisitos determinados y concurrentes para la aprobación de la solicitud de la referida Licencia, siendo ésta un ejemplo de las limitaciones que existen en relación al derecho a la libertad económica (…)”. (Destacado y subrayado del original).
Relataron que “(…) debe señalarse que en el caso de autos la Administración Pública Municipal no instruyó un procedimiento administrativo previo al acto administrativo recurrido pues, el caso de autos no versa sobre la determinación de la comisión de infracciones por la sociedad mercantil recurrente, sino que se trata de un acto administrativo que no procesó la solicitud de Licencia de Actividad Económicas por no cumplir con la consignación de todos los requisitos establecidos en el artículo 7 de la Ordenanza in comento (…)”.
Especificaron en el título “(…) 2.- En relación a la supuesta violación del principio de congruencia y exhaustividad”, que “(…) no puede pretender la parte actora, modificar la naturaleza del acto impugnado al asumirse víctima de perjuicios haciendo ver al Tribunal que el acto reviste carácter discrecional -del cual carece- (…) la Conformidad de Uso es un acto administrativo emitido por la Dirección de Ingeniería Municipal, no pudiendo [la parte demandada] subrogarse en las competencias de dicha dirección para analizar si la sentencia alegada por la parte recurrente es o no aplicable al caso de autos (…)”. (Negrillas del original y agregados de este Tribunal).
Insistieron que “(…) [La] representación municipal considera que la administración no incurrió en la violación del derecho a la libertad económica del particular, pues -se reitera- el contenido del artículo 7 [antes identificado] prevé unos requisitos determinados y concurrentes para la aprobación de la solicitud de la referida, siendo ésta un ejemplo de las limitaciones que existen en relación al derecho a la libertad económica (…)”. (Negrillas y subrayados del original; agregados de este Tribunal).
En otro sentido, esgrimieron que “(…) la recurrente no logró probar suficientemente sus afirmaciones, al no incorporar al proceso aquellos documentos fundamentales que sirvan de sustento de su pretensión, tal como lo prevé el artículo 434 del Código de Procedimiento Civil. Esta representación se refiere específicamente a la demostración de su carácter de miembro de la sociedad civil Kuadram Festilandia, S.A. y a la sentencia que señala es un instrumento que suple el requisito de conformidad de uso, cuyo otorgamiento es competencia exclusiva de la Dirección de Ingeniería Municipal (…)”.
Finalmente, solicitaron que se declare “INADMISIBLE” o “SIN LUGAR” la presente demanda, y que se confirme el acto impugnado dictado, mediante el cual se decidió no procesar la solicitud de Licencia de Actividades Económicas Nro. 158549, interpuesta por la parte demandante.
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El abogado José Luis Álvarez Domínguez, antes identificado, actuando con el carácter de Fiscal Provisorio Octogésimo Cuarto del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Estado Vargas, con competencia en Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso-Administrativo, procedió en el lapso legal correspondiente a consignar “Escrito de Informes”, en el cual expresó lo siguiente:
Que “(…) la decisión de fecha 23 de mayo de 2017 emanada de la Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao, no constituye la decisión definitiva al respecto, ya que el mismo está en fase preparatoria, es decir un Acto de Trámite que determinaría una condición con carácter preliminar y con fundamento a tal actuación se debe realizar un procedimiento administrativo, el cual culminaría con una Resolución emanada del órgano municipal donde se determinaría si se está frente a violaciones de las ordenanzas que rige la materia en cuestión, el cual, tiene el carácter de definitivo y puede ser impugnado mediante el procedimiento de demanda de nulidad, previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción [Contencioso] Administrativa”. (Sic). (Agregado de este Tribunal y negrillas del original).
En ese orden de ideas, agregó que “(…) la naturaleza del acto de fecha 23 de mayo de 2017 emanado por la Dirección Tributaria [demandada], no puede ser reputado como una decisión definitiva o un acto definitivo que ponga fin al procedimiento, sino como un acto que inadmite la solicitud de Licencia de Actividades Económicas por no cumplir con las consignación de todos y cada uno de los recaudos previstos en el artículo 7 de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao de fecha 29 de septiembre de 2014, que en principio forma parte de los Actos de Trámite que pueden concluir en un Acto Definitivo, sin que del mismo se pueda establecer de manera concluyente si existen violaciones a las normas de índole tributaria del Municipio, lo cual indudablemente implicaría la afectación de los derechos de la parte recurrente (…)”. (Corchetes de este Tribunal y negrillas del original).
Señaló que “(…) en virtud de lo anterior, puede evidenciarse que el acto de fecha 23 de mayo de 2017, emanado por [la parte recurrida] mediante la cual se decidió que no pudo ser procesada la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, en virtud de que no se consignó el documento de Conformidad de Uso emitida por la Dirección de Ingeniería Municipal, es un Acto de Mero Trámite, y por tal motivo, aún y cuando la Administración pudo haber partido de un falso supuesto de hecho, violando el principio de presunción de inocencia-fundamento que no ha sido verificado-, el mismo no resulta impugnable mediante la presente Demanda de Nulidad (…)”. (Agregado de este Tribunal y negrillas del original).
Por último, solicitó que se declare sin lugar la presente demanda de nulidad.
V
ACTO IMPUGNADO
El Director de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, en fecha 25 de mayo de 2017, dictó decisión (notificada a la parte demandante el 6 de junio de 2017) mediante la cual expresó lo que sigue:
“Ciudadano
ANTONIO GENARO CRISANTE FORNARI
Representante de la sociedad mercantil
VIZIO RISTORANTE, C.A.
(…)
Me dirijo cordialmente a usted, en atención a su solicitud de Licencia de Actividades Económicas Nº 158549 formulada ante esta Dirección el día 26-04-2016, con el fin de notificarle con fundamento al artículo 78 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Miranda Nº 004-02, promulgada en fecha 29 de septiembre de 2014, que de la revisión efectuada no pudo ser procesada la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, en virtud de que no consignó el documento de Conformidad de Uso emitida (sic) por la Dirección de Ingeniería Municipal, en consecuencia debe anexar el documento in comento.
Por lo antes expuesto y conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas antes identificada, en concordancia con el artículo 50 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no se admite la precitada solicitud por no cumplir con los requisitos legalmente establecidos, es por ello, que esta Administración Tributaria procede a remitirle anexo al presente oficio, los originales y las copias consignadas en la misma, las cuales se especifican a continuación:
(…)
• Original de la Solicitud de Licencia de Actividades Económicas.
• Timbre Fiscal, por la cantidad de 1 U.T. del Estado Miranda.
• Original del pago de la Tasa Administrativa, por la cantidad de Seis Mil Bolívares (Bs. 6.000,00), Planilla N° 741903 de fecha 21-04-2017.
• Copia del Acta Constitutiva perteneciente a la sociedad mercantil VIZIO RISTORANTE, C.A.
• Copia del Contrato de Arrendamiento.
• Copia del Registro de Información Fiscal (R.I.F.)
• Copia de Sentencia del Juzgado Vigésimo Tercero de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas de fecha 4 de octubre de 2005.
Finalmente, se le notifica que una vez satisfecho los requisitos ut supra podrá su representada consignar nuevamente la solicitud en un lapso de 15 días hábiles por ante la Coordinación de Actividades Económicas adscrita a la Gerencia de Rentas (….)”.
VI
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
El objeto de la presente controversia se circunscribe a la demanda de nulidad del acto administrativo contenido en la decisión emitida en fecha 25 de mayo del 2017, por la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, notificado el 06 de junio del mismo año, mediante el cual declaró inadmisible la solicitud Nro. 158549 de Licencia de Actividades Económicas presentada en fecha 21 de abril de 2017 por la representación de la sociedad mercantil Vizio Ristorante, C.A.
Ello así, se observa que la parte demandante pretende se declare la nulidad absoluta del acto impugnado por haber incurrido en: (1) la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso de la compañía actora, en razón de no habérsele seguido un procedimiento previo; (2) la transgresión del principio de exhaustividad y congruencia, por no examinar el documento presentado como constancia de Conformidad de Uso; (3) el vicio de falso supuesto de hecho, en virtud del Municipio recurrido decidir no dar trámite a la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, a pesar de encontrarse acorde a la zonificación vigente y; (4) el menoscabo del derecho a la libertad económica, al no haber podido la accionante ejercer libremente dicho derecho en igualdad.
Preliminarmente, este Juzgador debe referir que en virtud de encontrarse la presente causa en etapa de dictar la sentencia definitiva, resulta inoficioso emitir pronunciamiento sobre la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada -en una segunda oportunidad- el 12 de abril de 2018. Así se declara.


PUNTO PREVIO.
La representación judicial del Municipio demandado al momento de presentar su escrito de contestación, alegó como punto previo la “Inadmisibilidad” de la presente acción, toda vez que -a su decir- “(…) el acto administrativo objeto de la presente demanda de nulidad es un acto administrativo de mero trámite, que no produce indefensión, no prejuzga sobre lo definitivo o imposibilita la continuación del procedimiento, como se puede evidenciar del expediente administrativo (…)”.
Para resolver dicho argumento, es importante señalar que en repetidas ocasiones el Máximo Tribunal de la República ha dejado sentado que en el sistema venezolano resulta inadmisible justificar cualquier esquema que aluda a actos sustraídos del control jurisdiccional, con especial referencia a aquellos actos dictados en ejercicio de las potestades públicas; siendo toda exclusión de tal sistema de control, contraria a los principios constitucionales y, particularmente, hoy día incompatible con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración, conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.
No obstante, la sujeción de los llamados actos administrativos de trámite al control de los órganos que integran la jurisdicción contencioso-administrativa, ha sido discutida, por tratarse -en principio- de actos preparatorios, esto es, de proveimientos que no implican la resolución, con plenos efectos jurídicos, de la cuestión sometida al conocimiento de la Administración, carácter propio de los actos definitivos.
En torno a los señalados actos (los de trámite) se fueron suscitando varias posturas, que, a la postre, resultaron ser complementarias, a saber: (i) la que los excluye del control en referencia, por no tratarse de actos que resuelven el mérito de un asunto con carácter definitivo -como se indicó supra-; (ii) las que supeditan su impugnación judicial a la verificación de determinadas circunstancias; y (iii) aquellas que condicionan ese control a la potencial impugnación del “verdadero” acto definitivo.
Sobre el mencionado particular, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha efectuado algunas precisiones respecto a la impugnabilidad de los actos de trámite, tal como se desprende de la sentencia Nro. 1.097 del 22 de julio de 2009, ratificada en el fallo Nro. 1.289 del 23 de septiembre de ese año, en el que se dejó sentado lo reflejado a continuación:
“(…) De conformidad con lo previsto en el artículo anteriormente transcrito (85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), tradicionalmente la doctrina ha dividido a los actos de procedimiento en actos de trámite (de carácter previo, instrumentales de la decisión que habrá de tomar la Administración), y los actos definitivos, que son aquellos que, después de seguido el iter procedimental previsto en la ley, resuelven el fondo del asunto que se le plantea al órgano administrativo.
Dicha distinción tiene como base la recurribilidad de los actos, pero más bien ésta es la consecuencia de esa diferenciación y no su causa, ya que la regla general será que los actos definitivos -que ‘pongan fin al procedimiento’-, según las palabras utilizadas por el Legislador (…) serán impugnables, mientras que los de trámite no ostentarán tal condición, salvo que: i) pongan fin a un procedimiento; ii) imposibiliten su continuación; iii) causen indefensión o;
iv) prejuzguen como definitivos, siempre y cuando dichos actos lesionen los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de los particulares afectados por el procedimiento.
De conformidad con lo expuesto, no puede afirmarse que los actos administrativos distintos a los cuatro supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sean ‘inimpugnables’, ya que esa imposibilidad de cuestionamiento por parte del administrado contra este tipo de actos, se refiere a que no podrán ser controvertidos de manera inmediata, autónoma o separada, ya que siempre existirá la posibilidad de alegar y discutir los vicios de forma de los que éstos puedan adolecer cuando se recurra el acto definitivo, como contracara además de la potestad rectificatoria -que se inserta dentro de la potestad de autotutela genérica- de la Administración.
(…Omissis…)
En definitiva, se precisa, que todos los actos de trámite que causen gravamen estarán sometidos al control de legalidad, sólo que a diferencia de los supuestos previstos en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el resto de éstos estará sometido a un control diferido”. (Negrillas añadidas).
De lo expuesto en la citada decisión judicial, se colige que los actos de trámite
-también llamados preparatorios- no son, en principio, recurribles de forma autónoma, salvo que el interesado en su impugnación en sede jurisdiccional acredite que el acto:
(i) pone fin a un procedimiento; (ii) imposibilita su continuación; o (iii) prejuzgue como definitivo; pudiendo causarle indefensión o lesionar algún otro derecho subjetivo o interés legítimo.
Al circunscribir el análisis al caso concreto, se aprecia que la representación judicial de la empresa Vizio Ristorante, C.A., solicitó la nulidad del acto administrativo s/n de fecha 25 de mayo de 2017, suscrito por el Director de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, a través del cual declaró no procedente la solicitud de Licencia de Actividades Económicas presentada por la demandante, en virtud de no haber consignado la Constancia de Conformidad de Uso.
Ello así, es importante recalcar que el citado acto administrativo -en principio- se corresponde con los denominados actos de trámite, sin embargo, cuando se analizan sus efectos, se tiene que dicha decisión “afectó la esfera subjetiva de la empresa prejuzgando en lo definitivo” e inclusive incidiendo de forma evidente en el patrimonio de la sociedad mercantil actora, al no haber podido iniciar sus actividades en el plazo programado, a pesar de haber presentado -a decir de la demandante- la totalidad de los requisitos exigidos para el funcionamiento de los locales comerciales ubicados en la denominada “Cuadra Creativa y Gastronómica”.
Vale indicar que la parte demandante presentó una serie de documentos que -a su decir- debían ser valorados por el Municipio para la tramitación de la Licencia de Actividades Económicas, conforme a lo establecido en la Ordenanza del ente municipal; no obstante, luego de una revisión exhaustiva tanto del acto impugnado como del expediente administrativo, se observa que la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda consideró no procedente la solicitud presentada por la sociedad mercantil Vizio Ristorante, C.A., sin tomar en cuenta que el administrado había presentado un documento -que a su decir- relevaba la Constancia de Conformidad de Uso, para lo cual el ente local en función de dar una adecuada respuesta a la petición del particular y ante la clara expectativa de derecho en la que se encontraba la sociedad de comercio demandante, debió responder de manera expresa en acatamiento de lo estatuido en el artículo 8 de la mencionada Ordenanza que el mismo no resultaba idóneo o suficiente, pues -en el caso concreto- no se trataba de una ausencia de presentación de documento o requisito como lo hace ver el acto impugnado, sino de la posibilidad de presentar otro, que conforme a lo manifestado por el demandante es aceptado por el ente municipal, situación a la que debió prestarse especial atención, más aún cuando no consta en el expediente administrativo una negativa expresa de la Dirección de Ingeniería del mismo Municipio, que les permitiera asumir que la citada empresa no podía obtener la licencia para el desarrollo de sus actividades comerciales en los términos expresados por ella.
En ese sentido y visto el contenido del acto administrativo objeto de impugnación, este Tribunal debe señalar que, si bien es cierto los actos que niegan solicitudes por no cumplir algún requisito exigido para su procedencia, constituyen -por lo general- actos preparatorios del acto definitivo, en el presente caso debe calificarse a ese proveimiento como un acto que, al menos en principio y por los motivos antes expuestos, prejuzga como definitivo, por cuya razón, en opinión de quien suscribe y en aplicación al principio de la verdad material, el derecho constitucional consagrado en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional y de la Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el acto impugnado puede ser objeto del recurso de nulidad y, en consecuencia, es recurrible por la vía contencioso administrativa tal y como sucedió en el presente asunto. (Vid., sentencia de la Sala Político-Administrativa Nro. 01345 de fecha 1° de diciembre de 2016,
caso: Alimentos Polar Comercial, C.A.).
Siendo ello así, este Sentenciador estima improcedente la solicitud de inadmisibilidad realizada por la representación en juicio del Municipio demandado. Así se decide.
DEL FONDO DEL ASUNTO.
Determinado lo anterior, este Tribunal pasa a resolver el fondo del asunto, advirtiendo que por razones metodológicas y de coherencia en el desarrollo de la presente motiva, se asumirá el siguiente orden: (A) violación del derecho a la defensa y al debido proceso de la actora, por cuanto no le fue iniciado un procedimiento administrativo previo;
(B) falso supuesto de hecho, toda vez que el Municipio accionado decidió no dar trámite a la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, a pesar de encontrarse acorde a la zonificación vigente, (C) violación del derecho a la libertad económica, al no habérsele permitido a la compañía accionante iniciar actividades al igual que los demás miembros de la sociedad civil Kuadram Festilandia, S.A. y; (D) violación de los principios de exhaustividad y congruencia, por cuanto el acto administrativo recurrido no examinó el documento presentado como constancia de Conformidad de Uso.
(A) DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO.
Indicó la representación judicial de la sociedad de comercio demandante, que “(…) la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao [del Estado Bolivariano de Miranda] vulner[ó] flagrantemente los derechos fundamentales de su representada, contenidos en los artículos 49 (…) de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Agregados de este Tribunal).
En tal sentido, manifestó que el acto administrativo objeto de impugnación omitió pronunciarse con congruencia y exhaustividad acerca del análisis de “(…) todos los recaudos para darle trámite a la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, lo cual se configura en una violación a la garantía constitucional del procedimiento debido (…). En efecto, al obviar dicha Administración toda valoración, análisis y pronunciamiento sobre la sentencia que constituye la conformidad de uso, afectó gravemente el ejercicio efectivo del derecho a la defensa así como su condición de igualdad (…)”.
Por su parte, las apoderadas judiciales de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, señalaron que “(…) la recurrente denuncia la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y la vulneración además del principio de congruencia y exhaustividad, sin que se desprenda del escrito libelar cuáles son los argumentos de hecho y de derecho que sustentan dichas afirmaciones, según las cuales el acto se encuentra viciado de nulidad absoluta (…)”.
A fin de resolver el mencionado argumento, este Tribunal debe señalar que el derecho a la defensa es un derecho complejo en la medida en que su ejercicio, por parte de los ciudadanos, implique interacción con otros derechos, propios del debido proceso.
Ello ha sido reconocido de esa forma por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual contempla en su artículo 49 un elenco de derechos concomitantes y complementarios entre sí, que estructuran al debido proceso como un tejido de garantías de las cuales dispone el justiciable cuando actúa como parte de un proceso.
En ese orden de ideas, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sostuvo lo siguiente:
“(…) La doctrina de esta Sala ha dejado sentado que los derechos a la defensa y al debido proceso (consagrados en el encabezado del artículo 49 y numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), implican el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna ni de proceso cabal, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos de que le sea posible presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; también el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid., entre otras sentencias de esta Sala las Nros. 102 y 1050 del 22 de enero de 2009 y 3 de agosto de 2011, respectivamente) (…)”.
La doctrina judicial trascrita pone de relieve que el derecho a la defensa y al debido proceso implica en un primer lugar, el deber por parte del órgano o ente correspondiente de cumplir con el procedimiento establecido en la ley, que éste sea debido y, adicionalmente, que garantice los requisitos mínimos de defensa del administrado.
Tal concepción limita y excluye de forma absoluta, cualquier actuación administrativa que circunscribiendo los derechos subjetivos de los particulares sea llevada a cabo sin que medie un procedimiento en el cual se haya observado la verificación de estas garantías mínimas. Por consiguiente, el derecho a la defensa implica además el respeto al principio de contradicción, así como la protección del derecho a que se oigan y analicen oportunamente los alegatos de cada una de las partes y de que éstas conozcan tanto los alegatos como las pruebas aportadas al proceso, siempre enmarcado dentro de un proceso debido. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.
Desde esa perspectiva, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé que el debido proceso se aplicará en todos los procedimientos administrativos o judiciales, en los cuales se exige la posibilidad del ejercicio de la defensa en un procedimiento constitutivo, resguardándose al administrado el poder ser notificado del inicio del procedimiento que se investiga, acceso y control de las pruebas, presunción de inocencia, el derecho a ser oído con las garantías establecidas y dentro de un plazo razonable.
Con observancia en lo que precede, este Sentenciador pasa a verificar si en la presente causa se configuró o no la violación del derecho a la defensa y al debido proceso alegada por la representante judicial de la demandante, para lo cual estima conveniente traer a colación parcialmente el contenido del acto administrativo impugnado, cuyo tenor es el siguiente:
“(…) de la revisión efectuada no pudo ser procesada la solicitud de Licencia de Actividades Económicas, (…) conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ordenanza sobre actividades económicas antes identificada, (…)”. (Destacado de este Juzgado).

Ahora bien, este Tribunal observa del contenido del acto arriba citado que el ente local recurrido utilizó como fundamento de su decisión lo previsto en el artículo 7 de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014, el cual dispone lo reflejado de seguidas:
“Artículo 7.- Para el otorgamiento de la Licencia de Actividades Económicas, la Administración Tributaria deberá solicitar la siguiente información:
(…omissis…)
3. Constancia de Conformidad de Uso, expedida por la Dirección de Ingeniería Municipal. (Negrillas de este fallo).
De la norma transcrita se tiene que la Dirección de Administración Tributaria del aludido Municipio fundamentó su actuación en el artículo 7 eiusdem, que establece una serie de requisitos que debe cumplir el interesado para que le sea otorgada la autorización o licencia a fin de poder realizar actividades en jurisdicción del municipio demandado.
Igualmente, debe señalarse que las Licencias de Actividades Económicas en derecho administrativo se conocen -según su clase- con el nombre de “Autorizaciones”, que responden al cumplimiento de presupuestos fácticos que dan lugar a su nacimiento, las cuales no pueden ser reputadas per se como sanciones, pues el hecho que no exista una correspondencia entre los recaudos consignados y los requisitos o presupuestos de la norma, puede dar lugar a que no se tramite ésta sin que ello signifique una vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso.
De allí que en principio debe negarse la posibilidad de que se inicie o sustancie un procedimiento administrativo de carácter contradictorio, en el cual las partes tengan derecho de esbozar argumentos, promover y evacuar pruebas, tener derecho a una decisión motivada, entre otros, por tratarse de actos de trámite.
Sin embargo, partiendo de que en el caso concreto el acto administrativo impugnado prejuzga como definitivo conforme se dijo supra -por cuanto la representación de la sociedad mercantil accionante había alegado la existencia de un documento “que constituía la conformidad de uso” y respecto a ese argumento el ente local no se pronunció al momento de negarle la Licencia de Actividades Económicas- y, por ende, era recurrible de acuerdo a lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; aun cuando no requería la realización o sustanciación de un procedimiento administrativo propiamente dicho, la Administración Tributaria Municipal sí estaba obligada a motivar su actuación -al menos de forma breve- en los términos del artículo 8 eiusdem, pues se insiste no se trataba de la ausencia de presentación de un requisito, sino de una documentación que -a decir de la recurrente- resultaba aceptado por el Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda para la tramitación de la Licencia en comentario.
Por lo tanto, a juicio de este Sentenciador el ente Municipal debió actuar apegado al principio de legalidad y en protección de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de la empresa Vizio Ristorante, C.A., toda vez que al estimar no procedente el otorgamiento de la Licencia de Actividades Económicas, debió necesariamente explicar aunque sea someramente las razones que la llevaron a ese proceder, en acatamiento de lo estatuido en el artículo 8 de la mencionada Ordenanza, que exige la emisión de una decisión motivada dentro del lapso de los treinta (30) días continuos siguientes a la solicitud del particular, ello con la finalidad de que la misma ejerciera su derecho a la defensa en el supuesto de no estar de acuerdo con la decisión del Municipio, lo cual no sucedió en el presente caso, dejando a la demandante en un verdadero limbo jurídico que influyó en su normal actuar ante la Administración y la llevó a tomar la decisión de acudir a la vía jurisdiccional.
En consecuencia, este Tribunal -vistas las particularidades de la presente causa- debe concluir que se ha vulnerado el derecho a la defensa y al debido proceso de la demandante, pues el ente municipal no emitió una decisión motivada -conforme a lo previsto en el indicado artículo 8 de la Ordenanza sobre Actividades Económicas- que le permitiera al Administrado conocer de las razones de dicha negativa y ejercer los recursos que considerase convenientes a sus intereses. Así se dispone.


(B) DEL VICIO DE FALSO SUPUESTO DE HECHO.
Denunció la representación en juicio de la accionante que “(…) la Administración Tributaria incurri[ó] en una serie de apreciaciones erradas de los hechos y circunstancias fácticas relacionadas con el presente caso, lo que gener[ó] el vicio de falso supuesto de hecho, que afecta de nulidad absoluta la decisión impugnada (…)”. (Agregados de este Tribunal).
Precisó que “(…) estamos en presencia de diversas apreciaciones erradas y alejadas de la realidad, ya que la Administración Tributaria no le d[ió] trámite a la solicitud de Licencia de Actividades Económicas de su representad[a] porque supuestamente no le fue presentada la Conformidad de Uso expedida por la Dirección de Ingeniería Municipal, cuando lo cierto es que fue presentada la sentencia del Juzgado Vigésimo Tercero de Municipio de la Circunscripción Judicial de Área Metropolitana de Caracas (…)”. (Añadidos de este Juzgado).
Expresó que “(…) los usos y actividades comerciales se desarrollan desde hace aproximadamente veinte (20) años en la Cuadra Creativa Gastronómica, siendo la actividad de expendio de alimentos y organización de eventos una de las actividades principales de ese centro gastronómico, que son las que precisamente proyecta [su] representad[a] (…)”. (Corchetes de este Órgano Jurisdiccional).
También recalcó que su representada “(…) forma parte de KUADRAM-FESTILANDIA, S.C., como se desprende de documento de ‘Certificación de Miembro’ (…) de allí que puede desarrollar las actividades que le fueron avaladas a esta sociedad civil. La certificación de miembro que posee su representada es una figura legal que permite que una persona jurídica conformada por otras personas jurídicas para desarrollar su objeto social puedan funcionar (…)”. (Mayúsculas del original).
Por su parte, los representantes del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda expresaron que “(…) la recurrente no logró probar suficientemente sus afirmaciones, al no incorporar al proceso aquellos documentos fundamentales que sirvan de sustento de su pretensión, tal como lo prevé el artículo 434 del Código de Procedimiento Civil. Esta representación se refiere específicamente a la demostración de su carácter de miembro de la sociedad civil Kuadram Festilandia, S.A. y a la sentencia que señala es un instrumento que suple el requisito de conformidad de uso, cuyo otorgamiento es competencia exclusiva de la Dirección de Ingeniería Municipal (…)”.
Con el propósito de resolver los argumentos señalados, este Sentenciador estima conveniente señalar con respecto al falso supuesto, que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha determinado que dicho vicio se configura de dos (2) maneras: la primera relativa al falso supuesto de hecho, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no se relacionan con el asunto controvertido; la segunda, cuando los hechos que den origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, sin embargo la Administración al dictar el acto los subsume en una norma inexistente o errónea, incidiendo en la esfera de los derechos del administrado.
(Vid., sentencia Nro. 01181, de fecha 3 de noviembre de 2016, caso: Auto Centro La Victoria, C.A.).
B.1. EL URBANISMO.
Este Juzgador debe iniciar el análisis haciendo mención a que el Urbanismo en el Estado venezolano tiene un basamento normativo tanto de rango constitucional como de rango legal y, en este último caso, es decir, en lo concerniente a las normas de rango legal, éstas se encuentran tanto en el ámbito nacional como en el municipal.
Así, es importante señalar que la función urbanística en el Texto Constitucional atribuyó expresamente la competencia urbanística tanto al Poder Nacional como al Poder Municipal. Al Poder Nacional se le asignó una competencia para el establecimiento, coordinación y unificación de normas de ingeniería, arquitectura y urbanismo, en tanto que al Poder Municipal se le encomendó el fomento y el encauzamiento del urbanismo, con arreglo a las normas establecidas por la Ley Nacional y en coordinación con los organismos técnicos nacionales.
El urbanismo como una materia de competencia compartida entre los niveles nacional y local del Estado venezolano, se encuentra consagrado en los artículos 156 (19) y 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los términos siguientes:
“Artículo 156. Es competencia del Poder Público Nacional:
(…)
19. El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para las obras de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística”.
“Artículo 178. Son de la competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local (…)”.
De los preceptos constitucionales parcialmente transcritos, se deprende que corresponde a los Municipios el gobierno, la administración y la gestión de la ordenación urbanística, en cuanto concierne a la vida local. En tal sentido, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística contempla en su propio texto diversos asuntos que han de ser regulados mediante Ordenanza(s) dictadas por los correspondientes Concejos Municipales, pero además, de una manera general, establece esta Ley como parte de la competencia municipal lo señalado a continuación:
“Artículo 10. Es de la competencia de los Municipios en materia urbanística:
3. Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones, y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las leyes y reglamentos y planes nacionales”.
La citada norma pone de manifiesto que los Municipios tiene competencia en materia urbanística, entre otras, para dictar las Ordenanzas necesarias a fin de la ejecución, control y gestión de los planes en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con sujeción a las Leyes y Reglamentos y Planes Nacionales, entre otros, los Planes de Desarrollo Urbano Local, los cuales deben ser aprobados por los Concejos Municipales mediante Ordenanzas.
B.2. DE LA LICENCIA DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS EN EL MARCO DE LA REFORMA DE LA ORDENANZA SOBRE ACTIVIDADES ECONÓMICAS DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Se observa que en el presente caso se utilizó como fundamento del acto administrativo impugnado la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014, de allí que resulte oportuno traer a colación el contenido del artículo 1 de la indicada Ordenanza, que prevé:
“Artículo 1. La presente Ordenanza tiene por objeto regular el impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar que se realicen en o desde la jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Miranda, así como la Licencia para ejercer tales actividades”. (Destacado del Tribunal).
Como bien puede apreciarse la referida Ordenanza tiene por objeto regular el impuesto sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar que realicen los sujetos pasivos de la obligación tributaria (contribuyentes o responsables) en o desde la jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.
En ese contexto, vale enfatizar que la licencia para el ejercicio de actividades económicas es de vieja data en Venezuela, siendo denominada anteriormente “Patente de industria y comercio” al igual que lo hacen otros países.
Lo cierto es que en la actualidad la Licencia de Actividades Económicas es un “mecanismo de control” de diversos aspectos de interés jurídico, en especial -pero no exclusivamente- de los urbanísticos y los tributarios. Por consiguiente, sabida la dificultad de controlar el cumplimiento de las limitaciones legales a la propiedad que se imponen por razones de urbanismo, uno de esos mecanismos es el de la Licencia de Actividades Económicas, la cual es exigida a “quien pretenda dedicarse a determinada actividad debe contar con el acto de verificación de que se ajusta a lo dispuesto en las disposiciones respectivas”.
Bajo la óptica de lo expuesto, resulta necesario reflejar el contenido de los artículos 3 y 4 de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014, los cuales estatuyen:
“Artículo 3. Toda persona natural o jurídica que pretenda ejercer actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, de manera habitual en jurisdicción del Municipio Chacao, requerirá la previa autorización por parte de la Administración Tributaria”.
“Artículo 4. La autorización a la que hace referencia el artículo anterior, se denomina Licencia de Actividades Económicas y será expedida por la Administración Tributaria, por cada local o establecimiento ubicado en jurisdicción del Municipio Chacao, mediante documento que deberá ser exhibido en un sitio visible del establecimiento.
Parágrafo Único: A los fines del presente artículo, se considera como un mismo local, dos (2) o más inmuebles contiguos y con comunicación interna, así como los varios pisos o plantas de un inmueble que exploten una o varias actividades en conjunto, cuando en ambos casos pertenezcan o estén bajo la responsabilidad de una misma persona, natural o jurídica, siempre que la normativa urbanística vigente lo permita”. (Destacado de este Tribunal).
De las normas transcritas se desprende que toda persona natural o jurídica que pretenda ejercer de forma habitual actividades económicas en el Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, deberá obtener la Licencia de Actividades Económicas, la cual será expedida por la Administración Tributaria por cada local o establecimiento ubicado en la jurisdicción del aludido ente político territorial.
Asimismo, el artículo 7 eiusdem, establece:
“Artículo 7.- Para el otorgamiento de la Licencia de Actividades Económicas, la Administración Tributaria deberá solicitar la siguiente información:
(…omissis…)
Con la solicitud deberán ser anexados los siguientes documentos:
1. Copia de la Cédula de Identidad o del Acta Constitutiva de la Sociedad Mercantil o Contrato Asociativo equivalente, según se trate de persona natural o jurídica.
2. Original de la Planilla de pago de la tasa de tramitación debidamente pagada en las oficinas receptoras de fondos municipales.
3. Constancia de Conformidad de Uso, expedida por la Dirección de Ingeniería Municipal.
4. Solvencia Municipal, en el caso de haber ejercido actividades económicas en jurisdicción del Municipio Chacao.
5. Documento de propiedad, contrato de arrendamiento o documento que compruebe la ubicación física del contribuyente en el Municipio.
6. En el caso de franquicias, el contrato respectivo.
7. Cualesquiera otras exigencias previstas en esta Ordenanza o en otras disposiciones legales”.
De la referida disposición normativa se infiere que: i) para obtener la Licencia de Actividades Económicas, se requiere el cumplimiento de varios requisitos, entre los que destaca la Constancia de Conformidad de Uso, la cual viene a ser una certificación que se otorga a los inmuebles destinados -en este caso- a locales comerciales, y; ii) no se admitirá la solicitud de esa Licencia si no se han llenado los extremos exigidos por la Ordenanza en comentario.
Por lo tanto, es concluyente que a la luz de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014, la Constancia de Conformidad de Uso constituye un mecanismo de control urbanístico del ente municipal para que tanto los terrenos como edificaciones, sean física y/o urbanísticamente aptos a efectos de desarrollar en ellos las actividades económicas de que se traten y, en tal sentido, mantener el orden urbanístico mediante la protección del interés general, siempre y cuando la zona de la cual se pretenda el uso se encuentre palmariamente regulada.
B.3. DE LA EXIGENCIA DE LA CONSTANCIA DE CONFORMIDAD DE USO.
Corresponde a este Tribunal verificar si la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda podía exigir -en el caso concreto- la consignación de la constancia de Conformidad de Uso para tramitar la Licencia de Actividades Económicas en la jurisdicción del señalado Municipio a la sociedad mercantil Vizio Ristorante, C.A.
A tales efectos, este Tribunal advierte del documento constitutivo estatutario de la prenombrada empresa cursante al folio doce (12) del expediente judicial, que ésta tiene por objeto principal la compraventa de comida preparada, organización de eventos, banquetes, fiestas, agasajos y todo lo relacionado con el ramo de comida en general, entre otras actividades relacionadas.
Igualmente, se aprecia que dicha compañía tiene por finalidad ejercer sus actividades económicas en una zona denominada la “Cuadra Creativa y Gastronómica”, ubicada en la sexta transversal entre tercera y cuarta avenida de la Urbanización Los Palos Grandes, Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, la cual se encuentra a cargo de una sociedad civil denominada “Kuadram-Festilandia, S.C.”, hecho este que debe tenerse como cierto en razón de no haber sido desconocido por la representación judicial del ente municipal.
Con relación a lo mencionado, quien suscribe estima indispensable referir que una sociedad civil como la indicada se constituye generalmente mediante contrato a través del cual dos (2) o más personas se obligan a poner en común dinero, bienes o industria, inclusive con ánimo de partir entre sí las ganancias generadas -si así lo acordaran-, y sin personalidad jurídica propia.
En ese orden de ideas, cabe enfatizar que para iniciar actividades económicas en la “Cuadra Creativa o Gastronómica”, además de las exigencias previstas en las leyes nacionales y municipales, debe cumplirse con una membrecía o autorización otorgada por la citada sociedad civil, de lo contrario no es posible realizar ninguna actividad dentro de ese lugar.
Vinculado a lo que antecede, este Juzgado pasa a verificar si la sociedad de comercio Vizio Ristorante, C.A., es miembro de la sociedad civil “Kuadram-Festilandia, S.C.” y, al efecto, se observa que:
Cursa al folio ciento setenta (170) del expediente judicial el “Documento de Certificación de Miembro” de fecha 15 de marzo de 2012, a través del cual se aprobó el ingreso de la empresa actora como miembro de la sociedad civil denominada “KUADRAM-FESTILANDIA S.C.”, en los términos descritos a continuación:
“(…) El objeto de la presente, es participarles que una vez considerada su solicitud de 15 de Marzo de 2012, la Junta Directiva de KUADRAM-FESTILANDIA S.C., en reunión de ésta misma fecha, decidió admitir a su representada en calidad de Miembro Asociado, a partir del día 01 de Mayo de 2012.
(…)
De igual manera será a cargo de su representada [Vizio Ristorante C.A.] los gastos de instalación, acondicionamiento y mantenimiento que sean necesarios efectuar en el área asignada a objeto de que su representada pueda desarrollar sus actividades en las condiciones establecida en el Reglamente respectivo”. (Sic). (Agregado y negrillas de este Tribunal).
De lo anterior queda probado -contrario a lo sostenido por el Municipio en el escrito de contestación- que la empresa Vizio Ristorante, C.A., en la actualidad es miembro asociado de la sociedad civil “Kuadram Festilandia, S.C.”, la cual se encuentra autorizada por las autoridades municipales competentes para ejercer actividades comerciales en dicha cuadra gastronómica desde hace más de veinte (20) años.
Constatada como ha quedado la membrecía de la demandante en la sociedad civil “Kuadram- Festilandia, S.C.”, se aprecia inserto al folio ciento setenta y dos (172) de las actas procesales, el contrato suscrito por ésta con la compañía actora, mediante el cual se le otorga el derecho de “uso de manera privativa”, de conformidad con el “Reglamento de Admisión se Socio y Uso de las Dependencias de la Sociedad Civil”, al inmueble poseedor de las siguientes características:
“(…) de una porción de área distinguida con la nomenclatura interna
No. 17, la cual tiene una superficie aproximada de CINCUENTA Y NUEVE METROS CUADRADOS (59,00 M2) de área cubierta y CIENTO SETENTA Y SEIS METROS CUARADOS (176, 00 M2) aproximadamente de área de patio y terraza descubierta, situada en las instalaciones de nuestra institución denominada genéricamente como ‘La Cuadra Creativa’ o la ‘Cuadra Gastronómica’, ubicadas en la Sexta Transversal, entre Tercera y Cuarta Avenida de la Urbanización Los Palos Grandes, Municipio Autónomo Chacao del Estado Miranda”. (Mayúsculas y negrillas del original; subrayado de este Tribunal).
De ese documento se aprecia que la sociedad civil “Kuadram-Festilandia S.C.”, la cual se encuentra autorizada para realizar actividades en la denominada Cuadra Gastronómica, cedió a su vez, a la sociedad mercantil Vizio Ristorante, C.A., como miembro de la indicada sociedad el derecho, el uso de una parte de su parcela, la cual se encuentra distinguida con la nomenclatura interna N° 17 y con una superficie de cincuenta y nueve metros cuadrados (59,00 M2) de área cubierta y ciento setenta y seis metros cuadrados (176,00 M2) de área de patio y terraza descubierta, ubicada en la sexta transversal entre la tercera y cuarta avenida de la Urbanización de los Palos Grandes, Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda.
Realizada esa precisión y visto que las pruebas que la respaldan no fueron cuestionadas por el Municipio demandado, este Tribunal les otorga pleno valor probatorio. Así se establece.
Ahora bien, quien suscribe debe señalar que la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda no admitió la solicitud de Licencia de Actividades Económicas efectuada por la empresa actora, con fundamento en el incumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 7 de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014, específicamente lo atinente a la consignación de la Constancia de Conformidad de Uso.
En este punto, este Sentenciador estima indispensable diferenciar lo que debe entenderse por Licencia de Actividades Económicas y Constancia de Conformidad de Uso; la primera, es la autorización otorgada por la Administración Tributaria a toda persona natural o jurídica que pretenda ejercer actividades económicas de industria, comercio, servicios o de índole similar, de manera habitual en jurisdicción del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda (artículo 3 de la Ordenanza en análisis); la segunda, es la Certificación que se otorga a todo inmueble que pretenda instalar un comercio, oficina, fábrica, centro asistencial o educacional, conforme a lo permitido por la Ordenanza de Zonificación vigente del referido Municipio.
B.4. EL ESTADO SOCIAL Y EL DERECHO A LA IGUALDAD EN EL MARCO DEL DERECHO URBANÍSTICO.
Planteado el escenario descrito, es preciso efectuar algunas consideraciones en el marco de un Estado Social, el cual ejerce una inconmensurable influencia en torno a las relaciones políticas, económicas y sociales que se dan en materia urbanística. En contraposición a lo indicado, una de las principales características del liberalismo es su irrestricto apego al Estado de Derecho a ultranza, en el que a partir de un riguroso formalismo se atiende sin atisbos a lo establecido en la Ley, sin importar lo que muestre la realidad circundante.
Ello así, el autor Herman Heller -citado por Parejo Alfonso- al referirse al Estado Social y el Estado de Derecho, expresó que: “(…) [en el primero] la vertiente formal del principio de igualdad (lo importante es que, para el Derecho, todos tengan iguales derechos, con independencia de que no estén realmente en situación de disfrutarlos y ejercitarlos por igual) [en el segundo] se prescinde de las relaciones sociales de poder (incurriendo en el riesgo de que la igualdad formal de todos se convierta en el derecho de los más poderosos de hacer valer sin contemplaciones su superioridad real) (…)”. (Vid., Luciano Parejo Alfonso, El concepto del Derecho Administrativo, Editorial Jurídica de Venezuela, 1984, pp. 181).
La Ley, desde una perspectiva netamente formal, implica la existencia de un conjunto de normas de carácter general y abstracto, en la que de ordinario, no siempre se atiende a la realidad material, desconectada de la coyuntura social, de sus contradicciones y de aquellas disfunciones que se van reproduciendo en sociedades cada vez más dinámicas. (Vid., sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo N° 2011-0708, con la ponencia del Magistrado Suplente de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Doctor Emilio Ramos González).
Desde esa perspectiva, es pertinente subrayar que la consagración Constitucional de la cláusula Estado Social hace frente al irracional positivismo normativo, que prescribe una forma sin sustancia, antípoda -en términos axiológicos- del valor Justicia y que paulinamente se hace incapaz de resolver problemas sociales. Por consiguiente, nuestro ordenamiento jurídico está fortalecido por un conjunto de principios y valores que informaran todo el espectro jurídico, y servirán como herramientas de corrección ante intentos de soslayar la construcción del Estado Social e ideas de división de fines del Estado e intereses sociales. (Vid., la preindicada sentencia N° 2011-0708).
Por otra parte, el autor Luis Díez-Picazo Ponce de León, en su obra “Problemas Jurídicos del Urbanismo”, expresó que cada una de las decisiones que se adoptan en materia urbanística deben responder a un fin concreto, por lo que es imprescindible que se establezcan desde la racionalidad material y no meramente a partir de consideraciones netamente formales. El urbanismo resume las principales variables que afectan la vida de las comunidades locales y que es esta disciplina la llamada a satisfacer las exigencias de equilibrio global entre la población que habita un espacio urbano del territorio nacional y las actividades y servicios que en dicho espacio se realizan.
(Vid., Revista de Administración Pública, N° 43, enero-abril, Madrid, 1964, p. 39).
A la luz de las ideas esbozadas, la Administración Municipal deberá verificar que la ejecución del desarrollo urbanístico se realice conforme a las vinculaciones urbanísticas contenidas en los planes y conforme a las variables urbanas fundamentales, siempre y cuando se encuentren reguladas, de lo contrario deberá asumir una posición de pasividad mientras regula una situación que podría denominarse extraordinaria o fuera del contexto tradicional y en el marco obviamente de los factores más básicos que regulan la materia urbanística y los intereses colectivos en juego.
Luego de este necesario e indispensable estudio teórico-urbanístico, pasa este Tribunal a verificar si la sociedad mercantil Vizio Ristorante, C.A., tenía la obligación de presentar la Constancia de Conformidad de Uso exigida por el Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, para lo cual debe citarse una vez más el contenido del artículo 7 de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014, que señala:
“Artículo 7.- Para el otorgamiento de la Licencia de Actividades Económicas, la Administración Tributaria deberá solicitar la siguiente información:
(…omissis…)
Con la solicitud deberán ser anexados los siguientes documentos:
(…)”.
De la comentada norma se desprenden una serie de requisitos que deben cumplir los administrados al momento de solicitar la Licencia de Actividades Económicas al mencionado ente local.
Sin embargo, este Juzgado debe insistir en afirmar que la denominada “Cuadra Creativa y Gastronómica” es un espacio gastronómico y de celebración de eventos, conformado por parcelas integradas que se encuentran divididas en varios ambientes, bajo la administración de la sociedad civil “Kuadram-Festilandia S.C.”, la cual se ha servido de distintas empresas que le son miembros para desarrollar las actividades que le fueron autorizadas inclusive por el extinto Concejo Municipal del Municipio Sucre del ahora Estado Bolivariano de Miranda en sus inicios y luego por el Municipio Chacao del mismo Estado.
Vale destacar que las actividades que se desarrollan en la aludida “Cuadra Creativa y Gastronómica” se presumen conforme a derecho, por cuanto han sido reconocidas por la Dirección de Ingeniería del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda (a pesar de ser en principio una zona no apta para el comercio por ser residencial, lo cual es un asunto que debe ser resuelto a futuro por el ente municipal), en los casos en que la sociedad civil “Kuadram-Festilandia, S.C.”, a través de algunos de sus miembros, tenga como única finalidad la prestación de servicios de expendio de alimentos y bebidas, lo que permite aseverar que se encuentran cumplidas todas las normas urbanísticas, siempre y cuando tales actividades no vulneren preceptos de tipo urbanístico (verbigracia, que excedan de la parcela o tengan alguna actividad distinta a las ahí desarrolladas); por lo tanto, debe asumirse que cualquier miembro que inicie su negocio en ese lugar no requiere la Constancia de Conformidad de Uso, pues debe entenderse como un requisito cumplido y, por ende, no debe exigírsele en los términos a los que alude el artículo 7 de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014; sin embargo, quien suscribe debe dejar claramente establecido que cada miembro para iniciar su actividad económica requiere inexorablemente -por ser un documento personalísimo- la denominada Licencia de Actividades Económicas, criterio que ya ha sido ampliamente desarrollado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 00332 del 14 de abril de 2004, caso: The News Caffe & Bar, C.A.
A mayor abundamiento, debe insistirse que el problema se genera cuando, como ocurre en el presente caso, existe un sector que de forma aislada, con respecto a su zonificación que es exclusivamente de uso residencial, le fue le permitido -y es un hecho comunicacional- desarrollar sus actividades económicas (en el sector de los Palos Grandes del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, funciona en la “Cuadra Creativa y Gastronómica”) lo cual data desde hace más de veinte años con la anuencia del Municipio.
En ese orden de ideas, vale señalar que mediante sentencia dictada en fecha 15 de marzo de 2000, con ponencia del Dr. Jesús Eduardo Cabrera, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció la noción del “hecho comunicacional exceptuado de prueba”, indicando lo siguiente:
“1. Que además del hecho notorio existe otro hecho (i.e. hecho comunicacional) que si bien puede no ser cierto, adquiere difusión pública y masiva por los medios de comunicación social, por lo que puede tenerse como una categoría entre los hechos notorios dado que, al igual que éstos, forma parte de la cultura de un grupo social en una época o momento determinado.

2. Que, sin embargo, el hecho comunicacional no es un hecho notorio en el sentido estricto de la palabra ya que, a diferencia de éste, puede que no se incorpore de forma permanente en la cultura del conglomerado social. Su extensa publicidad lo hace conocido como cierto en determinado momento por un gran sector de la sociedad, incluyendo al juez, por lo que desde este punto de vista se puede afirmar que integra la cultura y memoria del colectivo pero sólo de manera temporal, desapareciendo con el transcurrir del tiempo.

3. Que el hecho comunicacional, como un tipo de notoriedad, puede ser fijado como cierto por el juez sin necesidad de que conste en autos, ya que la publicidad y difusión masiva que ha recibido permite tanto al juzgador como al resto de la sociedad conocer su existencia. En ese sentido, si bien el hecho comunicacional puede ser acreditado por el juez o por las partes con los instrumentos contentivos de lo publicado, o por grabaciones o videos, ello no impide que el juez pueda fijarlo en base a su saber personal.

4. Que ello resulta acorde con las disposiciones constitucionales que consagran la justicia responsable y sin formalismos inútiles (art. 26 de la Constitución) y el proceso como instrumento fundamental para la realización de justicia expedita e idónea (art. 257 ejusdem), pues si bien la ley no prevé expresamente la posibilidad de que el juez incorpore de oficio a los autos el hecho comunicacional, es lo cierto que para desarrollar un proceso justo, idóneo y sin formalismos inútiles el juez puede dar como ciertos los hechos que de manera unánime fueron objeto de difusión por los medios de comunicación considerándolos como una categoría de hechos notorios de corta duración.

5. Que estos hechos para poder ser considerados “hechos comunicacionales” deben reunir las siguientes características:

a. Debe tratarse de un hecho reseñado por el medio como noticia.

b. Su difusión debe ser simultánea por varios medios de comunicación social escritos, audiovisuales o radiales.

c. Es necesario que el hecho no resulte sujeto a rectificaciones, a dudas sobre su existencia, a presunciones sobre su falsedad que surjan de los mismos medios que lo difunden o de otros.

d. Que los hechos sean contemporáneos para la fecha del juicio o de la sentencia que los tomará en cuenta.

6. Que estas características que individualizan al hecho comunicacional y que crean una sensación de veracidad a su alrededor hacen que no resulte aplicable en éstos casos la prohibición contenida en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil conforme a la cual el juez sólo puede sentenciar conforme a lo probado en autos sin incorporar elementos de juicio, pues mal puede hablarse de que dicho hecho forma parte del conocimiento privado del juez cuando éste, por su publicidad, es manejado por todo el colectivo. Sostener lo contrario, en palabras de la Sala “resulta un despilfarro probatorio y un ritualismo excesivo” que contradice las previsiones de una justicia idónea, responsable, expedita y sin formalismos inútiles que consagra la Constitución”. (Destacado de este Tribunal).

Del contenido de la sentencia ut supra citada se desprende que en el presente caso -se insiste- la “Cuadra Creativa y Gastronómica” se encuentra conformada por una serie de locales de uso comercial a los cuales materialmente se les ha asignado la conformidad de uso, pues han venido funcionando en el sector desde hace varios años, con la anuencia del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda. (Vrg.https://es.wikipedia.org/wiki/Los_Palos_Grandes;http://caracas.tsj.gob.ve/decisiones/2011/diciembre/2107-12-007027-.html; https://konzapata.com/.../avila-burger-asi-se-cocina-un-buen-negocio-que-quiere;www.el-nacional.com/noticias/historico/diseno; https://infoguia.com/is.asp?emp=restaurant).
La situación descrita lleva a este Sentenciador a hacer algunas disertaciones sobre el derecho constitucional a la igualdad, a manera de poder determinar si el hecho de haber concedido el ente político territorial la Conformidad de Uso a ciertos locales y a otros no, pese a encontrarse en idénticas situaciones fácticas, menoscaba el nombrado derecho.
Es evidente que jamás una persona, cosa o sociedad mercantil será idéntica a otra, sin embargo, habrá situaciones, condiciones o circunstancias que son homologables; en ese caso, la Ley ordena que pese a las diferencias que pueden existir entre un ente u otro, en cuanto a ciertas características especiales, el aplicador del derecho debe darles un tratamiento igualitario, es decir, que son diferentes materialmente pero idénticas en cuanto a la Ley.
En el caso concreto se pone de relieve la existencia de una discriminación no impuesta por el creador del derecho sino por su aplicador, al momento que la Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda declarase no admisible la Licencia de Actividades Económicas, por no tener la Constancia de Conformidad de Uso, postura que inadvierte deliberadamente que la sociedad mercantil Vizio Ristorante, C.A., se encuentra en idéntica situación al resto de los integrantes de la “Cuadra Creativa y Gastronómica”, por cuanto a aquellos sí se les tramitó la aludida Licencia pero con base en una Conformidad de Uso otorgada a la sociedad civil “Kuadram-Festilandia, S.C.”.
De allí que forzosamente deba concluirse que la sociedad mercantil accionante ha cumplido con los documentos necesarios para que le sea otorgada la señalada Licencia, por cuya razón el preindicado ente local ha incurrido en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar el acto administrativo impugnado, pues llegó a una decisión desconectada totalmente de la realidad circundante; en consecuencia, el referido acto no se encuentra ajustado a derecho y por ende debe declararse nulo el acto administrativo dictado por la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda en fecha 25 de mayo de 2017 y notificada el 6 de junio del mismo año.
Declarada la nulidad absoluta del acto impugnado, este Tribunal debe indicar que en el derecho administrativo contemporáneo, los derechos reconocidos por un órgano jurisdiccional y sus efectos no deben quedar incomunicados, pues perdería su esencia creada por el propio derecho. De allí que se deba precisar que si bien la ley otorga a la Administración amplias facultades de auto-organización, dotadas de un cierto margen de discrecionalidad, esto no excluye, según la jurisprudencia constante de este Tribunal, que el uso de esas potestades, incluso en el ámbito propio de la discrecionalidad que las acompaña, esté sujeto al posible control judicial sobre el cumplimiento de los criterios que limitan el uso de la misma, entre los que, como es sabido, están los derivados de los Principios Generales del Derecho, y entre ellos la interdicción de la arbitrariedad y la prohibición de la introducción de discriminación no justificada por razones objetivas. (Vid. Sentencia Nro. S7 emitida por la Sala Contencioso Administrativa de fecha 16 de diciembre de 2009).
Así las cosas, puede concluirse que la sustitución de la decisión administrativa por el pronunciamiento jurisdiccional será posible, o por mejor decir insoslayable, siempre que el Derecho ofrezca criterios bastantes para integrar el contenido del pronunciamiento jurisdiccional. En tales casos la sustitución no sólo será posible, sino imprescindible, como ya se ha dicho, por exigencias del principio de efectividad de la tutela judicial que quedaría claramente burlado si los Tribunales no decidieran respecto de aquello que la Administración pudo y debió resolver.
Con base a lo antes señalado, este Tribunal luego de constatar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Alcaldía los cuales constan al presente expediente y cumplido como se tiene el requisito de conformidad de uso antes analizado, se ordena a la Administración Tributaria del Municipio recurrido tramitar y otorgar de inmediato y de manera provisional la Licencia sobre Actividades Económicas a la demandante hasta tanto el ente municipal regule -a través de norma local y de manera uniforme- todo lo referente al funcionamiento de la “Cuadra Creativa y Gastronómica”. Así se establece.
(C) DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA LIBERTAD ECONÓMICA.
Manifestó la representante judicial de la recurrente que “(…) a pesar de que [la empresa actora] presentó todos los recaudos necesarios, [el ente político territorial] vulner[ó] flagrantemente su derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia, consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que la hace nula de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. (Agregados de este Tribunal).
Denunció que “(…) el acto impugnado compromete seriamente la actividad económica de su mandante, al privarla de las actividades propias de su objeto social, sin que dicha privación esté, en modo alguno, justificada, ya que no existe limitación legal que le impide libremente, entrar, permanecer y salir del mercado de su preferencia, y el derecho a la explotación de la actividad que ha escogido en la parcela de su preferencia, tal como lo ha destacado la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.
Agregó que “(…) la decisión de la Administración Tributaria que impide continuar con el trámite de la solicitud de Licencia de Actividades Económicas realizada por su representada, a pesar de que presentó todos los recaudos necesarios (…)”.
Frente a ello, los representantes en juicio del Municipio demandado expresaron que el ente local “(…) no incurrió en la violación del derecho a la libertad económica del particular, pues -re reitera- el contenido del artículo 7 de la Ordenanza de Actividades Económicas prevé unos requisitos determinados y concurrentes para la aprobación de la solicitud de la referida Licencia, siendo ésta un ejemplo de las limitaciones que existen en relación al derecho a la libertad económica (…)”. (Negrillas y subrayado del original).
Analizando la alegada vulneración, tenemos que el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla que todo ciudadano tiene derecho a dedicarse a la actividad económica de su preferencia. No obstante, no lo consagra como un derecho de carácter absoluto sino que, por el contrario, prevé expresamente la posibilidad de que el Estado pueda limitarlo de acuerdo con la Ley y por razones de desarrollo humano, sanidad, protección del medio ambiente u otras de interés social.
En este sentido, debe indicarse que el reconocimiento del derecho a la libertad económica puede ser restringido en aplicación de normas elementales que justifican la intervención del Estado en la economía; de allí que no toda medida que incida en el desarrollo de actividades empresariales, contrarias al derecho en referencia, salvo que pueda evidenciarse o presumirse que se persigue la obstaculización caprichosa o ilegítima del derecho, o que no guarda relación con la finalidad de las normas constitucionales y legales que protegen la libre competencia. (Vid., la sentencia de la Sala Político-Administrativa N° 00584 del 13 de junio de 2016, caso: Siderúrgica del Turbio).
Como complemento de la citada doctrina judicial, vale hacer mención a que la estrecha relación entre las vertientes positivas (derecho a emprender) y la negativa (no perturbación injusta por parte del Estado) se traduce, conforme lo dispone el artículo 112 del Texto Fundamental, en que cualquier restricción que se pretenda realizar a la actividad económica, además que debe de estar contemplada en una Ley, es necesario que obedezca a razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. [Vid., la decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
N° 2009-1675, de fecha 15 de octubre de 2009, caso: Sanitas de Venezuela S.A Vs. el Consejo Directivo del entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU)].
Sobre esa base, estima este Sentenciador que cualquier persona física o jurídica que reúna los requisitos legales necesarios puede crear empresas y tiene derecho de establecimiento en cualquier sector económico, sin que quepan prohibiciones “puramente discrecionales” de la Administración (Vid., ARIÑO, Gaspar. “Principios de Derecho Público Económico”. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2003. p. 264).
Razón por la que a criterio de quien aquí juzga, el artículo 7 de la de la “Reforma de la Ordenanza de Actividades Económicas del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda” del año 2014 en principio no viola el derecho a la libertad económica de la parte actora, por cuanto el mismo sólo prevé las condiciones que se deben cumplir para obtener la Licencia de Actividades Económicas. No obstante, en el presente caso, no es posible asumir esa posición (pues se descontextualizaría el verdadero sentido de derecho), pues el tratamiento dado por el Municipio recurrido a la sociedad mercantil demandante no ha sido el más apropiado, en el entendido de que ha desestimado una solicitud que de acuerdo a lo expuesto en el punto identificado con la letra “B” de la presente demanda de nulidad resultaba procedente.
En virtud de lo cual, este Tribunal estima que en el caso concreto fue vulnerado el derecho a la libertad económica de la sociedad de comercio Vizio Ristorante, C.A. Así se determina.
(4) VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE EXHAUSTIVIDAD Y CONGRUENCIA.
Esgrimió la apoderada judicial de la empresa accionante que la Administración Municipal se pronunció en un sentido distinto al solicitado por ésta, o que en su defecto no se pronunció sobre los alegatos o pruebas que fueron proporcionados, entre otros, la sentencia dictada por el Juzgado Vigésimo Tercero de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas de fecha 4 de octubre de 2004, que sustituye la Conformidad de Uso.
Al respecto, señaló la representación en juicio del ente local, en el título “(…) 2.- En relación a la supuesta violación del principio de congruencia y exhaustividad”, que “(…) no puede pretender la parte actora, modificar la naturaleza del acto impugnado al asumirse víctima de perjuicios haciendo ver al Tribunal que el acto reviste carácter discrecional -del cual carece- (…) la Conformidad de Uso es un acto administrativo emitido por la Dirección de Ingeniería Municipal, no pudiendo [la parte demandada] subrogarse en las competencias de dicha dirección para analizar si la sentencia alegada por la parte recurrente es o no aplicable al caso de autos”. (Negrillas del original y agregados de este Tribunal).
Dado que con la resolución de los alegatos analizados por este Juzgador en líneas precedentes, quedó satisfecha en su totalidad la pretensión de la compañía actora perseguida con la interposición de la presente demanda de nulidad, este Tribunal estima inoficioso emitir pronunciamiento en cuanto a la delación relativa a la violación de los principios de exhaustividad y congruencia. Así de decide.
Con fundamento en las consideraciones realizadas, este Tribunal declara con lugar la demanda de nulidad interpuesta, por ende, nulo el acto administrativo impugnado; en consecuencia, ordena tramitar y otorgar de inmediato una Licencia de Actividades Económicas provisional a la empresa demandante de modo de que inicie sus actividades conforme a lo establecido en esta decisión judicial. Así se determina.
VII
DECISIÓN
Por las razones previamente expuestas, este Juzgado Superior Estadal Sexto Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
1.- CON LUGAR la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con acción de amparo constitucional y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos por la representación judicial de la sociedad mercantil VIZIO RISTORANTE, C.A., contra la DIRECCIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
2.- NULO el acto administrativo dictado por la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda en fecha 25 de mayo de 2017 y notificada el 6 de junio del mismo año.
3-. Se ORDENA a la Dirección de Administración Tributaria del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda tramitar y otorgar de inmediato una Licencia de Actividades Económicas PROVISIONAL a la empresa demandante conforme a lo expuesto en la motiva de la presente decisión, hasta tanto el indicado ente municipal regule a través de norma local y de manera uniforme todo lo referente al funcionamiento de la “Cuadra Creativa y Gastronómica”.
4.- Se ORDENA notificar al ciudadano SÍNDICO PROCURADOR Y ALCALDE DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, de la publicación de la presente sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, para lo cual la parte actora deberá consignar los fotostatos de esta decisión, a los fines de ser adjuntados al Oficio de notificación dirigido al Síndico Procurador del indicado Municipio.
PUBLÍQUESE, REGISTRESE, NOTIFÍQUESE Y DÉJESE COPIA CERTIFICADA EN EL CONTROL DE SENTENCIAS LLEVADO POR ESTE JUZGADO.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Estadal Sexto Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, a los treinta (30) días del mes de julio de 2018. Años 208° de la Independencia y 159° de la Federación.
EL JUEZ PROVISORIO,

IGOR ENRIQUE VILLALÓN PLAZA
LA SECRETARIA ACC,

MARÍA VERÓNICA ORELLANA

En esta misma fecha siendo las dos y cinco minutos post-meridiem (02:05 p.m.), se publicó y registró la anterior decisión.
LA SECRETARIA ACC,

MARÍA VERÓNICA ORELLANA

Expediente: Nro. 17-4086/IEVP/MFR*