REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR DÉCIMO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL
207º y 158º
PARTE RECURRENTE: ZORCARY AILIA FIGUEREDO YEPEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.422.912.
APODERADA JUDICIAL DE LA PARTE RECURRENTE: abogada MIRNA DINHORA PRIETO, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 92.909.
PARTE RECURRIDA: INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS).
MOTIVO: RECURSO DE NULIDAD.
EXPEDIENTE N°: 2916-16
TIPO DE SENTENCIA: DEFINITIVA
-I-
ANTECENTES
Se inicia la presente causa mediante escrito presentado en fecha 16 de junio de 2016, por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, correspondiéndole el conocimiento de la misma, a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Mediante sentencia interlocutoria dictada en fecha 20 de junio de 2016, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sede de Sustanciación declaró incompetente el conocimiento de la acción de nulidad ejercida por la parte recurrente, ciudadana ZORCARY AILIA FIGUEREDO YEPEZ, antes identificada, correspondiéndole el conocimiento a los Juzgados Superiores Estadales.
Por nota de secretaría de fecha 21 de junio de 2016, la Secretaria del Juzgado de Sustanciación procedió a pasar el presente expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 22 de junio de 2016, quedó designado como ponente al Juez FREDDY VASQUEZ BUCARITO, a los fines de que la Corte dicte decisión correspondiente.
En fecha 01 de noviembre de 2016, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo bajo la ponencia del Juez FREDDY VASQUEZ BUCARITO, declaró la incompetencia para conocer en primer grado de jurisdicción de la demanda de nulidad contra la certificación 14138-15 de fecha 6 de octubre de 2015, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA INVALIDEZ DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES, declinando así la competencia para conocer del mismo a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que corresponda por distribución, ordenando así la remisión del expediente.
Por auto dictado en fecha 30 de noviembre de 2016, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordenó la remisión del presente expediente por oficio al Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, actuando como Sede Distribuidora. Por distribución realizada en la misma fecha anterior, correspondió a este Tribunal el conocimiento de la causa, que le recibe y distingue con el número 2916-16.
Mediante auto de fecha 14 de diciembre de 2016, se admitió la querella y se ordenó su trámite conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ordenando las notificaciones del Presidente de la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), al Fiscal General de la República y al Procurador General de la República.
Por auto dictado el día 07 de junio de 2017, se recibió oficio N° DNR-CN-4645-17-DN de fecha 26 de mayo de 2017, emanado del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, Dirección Nacional de Rehabilitación y Salud en el Trabajo Comisión Nacional de Evaluación de Incapacidad Residual, el cual fue agregado a los autos.
Notificados como se encontraron las partes actuantes en la presente contienda judicial, por auto de fecha 02 de agosto de 2017, este Tribunal fijó para las once de la mañana (11:00 a.m) del vigésimo día (20°) de despacho siguiente para que se lleve a cabo la audiencia de juicio, ello conforme a lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 19 de octubre de 2017, se llevó a cabo la Audiencia de Juicio, en la cual compareció la apoderada judicial de la parte recurrente, así como la Fiscal Auxiliar 88° del Área Metropolitana de Caracas, se dejó igualmente constancia de la incomparecencia de la parte recurrida. La apoderada judicial de la parte recurrente expuso sus afirmaciones de hecho en dicho acto, procediendo a promover pruebas. Seguidamente, la Fiscal Auxiliar se reservó emitir opinión para presentarlo en el acto de informes. Luego de ello, este Tribunal dejó constancia de dejar transcurrir el lapso de tres (03) días de despacho a los efectos de la apertura del lapso probatorio.
Por auto dictado el día 26 de octubre de 2017, fueron admitidas las pruebas documentales promovidas por la parte recurrente, así como fue inadmitido la prueba de exhibición de documentos.
Vencido el lapso de evacuación de pruebas, en fecha 15 de noviembre de 2017, se fijó el lapso de presentación de informes a partir del quinto (5°) día de despacho siguiente a esta fecha.
Finalizado el acto para la presentación de los informes, se fijó un lapso de treinta (30) días de despacho para dictar sentencia, conforme a lo pautado en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 12 de diciembre de 2017, el ciudadano HECTOR VILLASMIL CONTRERAS, en su condición de Fiscal Provisorio Octogésimo Octavo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Estado Vargas, con Competencia en Materia de Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo, presentó escrito de opinión fiscal.
Por auto dictado en fecha 05 de febrero de 2018, este Tribunal difirió el acto para dictar sentencia por treinta (30) días de despacho contados a partir de esta fecha, el pronunciamiento de la decisión.
Ahora bien, encontrándose dicha causa dentro de la oportunidad procesal para dictar sentencia definitiva, pasa de seguidas este Juzgado a señalar lo siguiente:
-II-
TÉRMINOS DE LA LITIS
ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE:
La abogada MIRNA DINHORA PRIETO, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 92.909, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana ZORCARY AILIA FIGUEREDO YEPEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.422.912, presentó escrito de Demanda de nulidad el cual expuso lo siguiente:
Alega que, su representada comenzó a prestar servicios subordinados, bajo dependencia e ininterrumpidos como funcionaria de carrera para el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (Banavih), desde el 01 de septiembre de 2003, desempeñando el cargo de Analista de Sistemas III.
Argumenta que, su patrocinada desde el mes de enero de 2015 se mantuvo de reposo medico, siendo remitida en el mes de septiembre de ese año a la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), con la finalidad de que evaluara su estado de salud, suscribiendo la Institución y el médico tratante de la accionante la Forma 14-08, contentiva de la Solicitud de Incapacidad Residual, siendo evaluada en fecha 08 de septiembre y 06 de octubre de 2015.
Esgrime que, en su condición de apoderada recibió la notificación de la certificación 14138, el 21 de diciembre de 2015, otorgándole un porcentaje de 25% de pérdida de capacidad para el trabajo y ordenándose su reincorporación inmediata a su puesto de trabajo.
Aduce que, el médico tratante de su representada señaló como diagnósticos: Síndrome de Compresión Radicular CervicalC5, C6, Bilateral y C7 derecho; cambios post quirúrgicos C3-C4/C4-C5/C5-C6; Discopatía Degenerativa Lumbo Sacra; Radiculopatia L5S1; adicionalmente se describe la Incapacidad Residual, señalando Debilidad en ambas manos, dolor en ambos miembros superiores; dificultad para la flexo extensión del cuello y tronco.
Fundamenta que la Certificación 14138-15, la cual se reduce solo al cuadro identificado con el N° 4 de la Forma 14-08 (Solicitud de Evaluación de Incapacidad Residual), señalándose en el recuadro 4.5 como Diagnostico de la Incapacidad Residual, condición Postquirurgica, artrodesis cervical CA-C7, en el 4.6 Observaciones: Disminución Carga Laboral y en el 4.7 como porcentaje de la Perdida de la Capacidad Para el Trabajo: Veinticinco (25) porciento, lo cual no se cumplió a decir de la parte recurrente los requisitos consagrados en los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no expresar la relación sucinta de los hechos, fundamentos legales y médicos que conllevan a su patrocinada ha perdido el 25% de su capacidad para el trabajo, incluso no coincidiendo los diagnósticos del médico tratante y el de la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez, sin que se justifique tal disyuntiva y no haciendo mención sobre la valoración o no de los soportes médicos que presentó la accionante al momento de la evaluación, lo cual incurre en el vicio de inmotivación conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos; así mismo manifiesta que no se indican los datos del instrumento jurídico por el cual se le otorga tal cualidad y las competencias que ostenta, tampoco se evidencia que el acto administrativo de cumplimiento a la normativa del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no señala los recursos que proceden contra la decisión, ni expresa los términos para ejercerlos, ni los órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse, violando el derecho constitucional a la defensa y debido proceso de las partes.
Por último, solicita la nulidad absoluta de la certificación 14138-15, de fecha 06 de octubre de 2015, emanada de la máxima autoridad de la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS); solicita se ordene una nueva evaluación de incapacidad residual a la ciudadana ZORCARY AILIA FIGUEREDO YEPEZ, en la cual su porcentaje de pérdida de incapacidad para el trabajo sea determinado conforme con el diagnostico que arrojen los exámenes y estudios médicos que se promuevan.
DE LA OPINIÓN FISCAL:
En fecha 12 de diciembre de 2017, el ciudadano HECTOR VILLASMIL CONTRERAS, en su condición de Fiscal Provisorio Octogésimo Octavo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y Estado Vargas, con Competencia en Materia de Derechos y Garantías Constitucionales y Contencioso Administrativo, presentó escrito de opinión fiscal, mediante la cual expuso lo siguiente: “…De todo lo anterior resulta claro para este Representante Fiscal que la actuación recurrida es el establecimiento de un porcentaje de pérdida de capacidad para el trabajo, requerido a los fines de determinar si el trabajador deberá o no reincorporarse a sus labores, necesaria para poder llegar a una conclusión mediante el acto administrativo, previo incluso al diagnostico de la enfermedad de origen ocupacional, por lo tanto al no contener la forma 14-08, hoy debatida, ordenes o calificaciones acerca de la enfermedad o accidente laboral, estamos en presencia de un acto de mero trámite o preparatorio, el cual no puede ser objeto de Recurso de Nulidad por no constituir un acto administrativo, en consecuencia, solicito sea desechada tal denuncia..”.
III
FUNDAMENTOS DE LA DECISION
Observa este Tribunal Superior del escrito libelar que la pretensión está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad de la Certificación 14138-15, de fecha 06 de octubre de 2015, emanada de la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), alegando: i) violación de los numerales 5 y 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ii) Vicio de Inmotivación sustentándolo en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y iii) incumplimiento de la normativa del artículo 73 de la Ley antes mencionada.
La Certificación impugnada fue realizada por la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), lo cual a consideración de este Tribunal no emite una voluntad definitiva ya que sobre la naturaleza de acto de trámite no impugnable en vía jurisdiccional de los informes se ha pronunciado la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 01397 dictada el 23 de septiembre de 2003, que dispuso:
“El procedimiento es, entonces, el conjunto concatenado de actos previos llamados actos de mero trámite de carácter iniciador cuyo fin es el de sustanciar el procedimiento administrativo. En la fase de sustanciación la Administración acumula en el expediente administrativo que abre al efecto, todos los elementos que sirven de base para su decisión, y es en este grado, donde se pone de manifiesto en toda su extensión la facultad inquisitiva de la Administración, pues le corresponde solicitar de otras autoridades u organismos los documentos, informes y antecedentes, que requiera para emitir su decisión.
De tal manera que, los informes no pueden considerarse actos administrativos definitivos, sino actos de mero trámite, uno de los tantos actos coligados entre sí que se presentan a lo largo de un procedimiento administrativo y cuyo objeto fundamental es determinar situaciones o fases del mismo, encausándolo y conduciéndolo a la etapa de la decisión final, que en el caso concreto va a culminar en una Resolución dictada por el Ministro.
En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 57 establece lo siguiente:
“Artículo 57. Los informes que se emitan, salvo disposición legal en contrario, no serán vinculantes para la autoridad que hubiere de adoptar la decisión.”
Del análisis de la norma transcrita, se desprende que los informes dictados por una autoridad administrativa con ocasión de la sustanciación de un expediente, salvo disposición en contrario, tienen carácter consultivo y se inclinan a la formación de la voluntad del órgano decisorio, mediante una opinión de los hechos controvertidos que ilustre las circunstancias fácticas y jurídicas del tema decidendum.
…
De allí pues, considera esta Sala que los actos que se recurren en el presente caso no pueden ser calificados como definitivos, pues ello colide con la naturaleza orientadora del informe, que en modo alguno puede ser interpretado como un hecho verificador de las cuestiones sometidas al conocimiento de la Administración, toda vez que, independientemente de las consideraciones de fondo que pudieran haber emitido los referidos funcionarios, sus conclusiones y recomendaciones no someten al Ministro, así como a ningún otro superior jerárquico, a seguir las opiniones allí explanadas.
Señalado el anterior aserto se evidencia que los informes, cuya nulidad se pretende, no pueden ser considerados actos administrativos definitivos, pues se trata de actos de mero trámite destinados a darle impulso a la actuación administrativa, en tanto que han tenido por objeto dar inicio, ante la queja formulada por un particular, a un procedimiento de investigación, tendiente a determinar la veracidad o no de la denuncia interpuesta.
Asimismo, observa la Sala que dichos informes no pueden encuadrarse dentro de los actos de trámite que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 85 permite impugnar, toda vez que estos no ponen fin a un procedimiento, imposibilitan su continuación, causan indefensión o lo prejuzgan como definitivos…”
Del citado precedente jurisprudencial considera esta Juzgadora aplicable al certificado subjudice, se desprende que los informes no pueden considerarse actos administrativos definitivos, sino actos de mero trámite, uno de los tantos actos coligados entre sí que se presentan a lo largo de un procedimiento administrativo y cuyo objeto fundamental es determinar situaciones o fases del mismo, encausándolo y conduciéndolo a la etapa de la decisión final, no pueden ser calificados como definitivos, pues se trata de actos de mero trámite destinados a darle impulso a la actuación administrativa y no pueden encuadrarse dentro de los actos de trámite que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 85 permite impugnar, toda vez que estos no ponen fin a un procedimiento, imposibilitan su continuación, causan indefensión o lo prejuzgan como definitivos, caso en el cual si resulta procedente su impugnación a través del recurso contencioso de nulidad. (V. TSJ SPA sentencia Nº 961 de fecha 13-04-2000), pues como bien se desprende del Certificado de fecha 06 de octubre de 2015, el médico tratante le diagnosticó “DISCOARTROSIS CERVICAL y LUMBAR MULTINIVEL, HIPERTENSIÓN ARTERIAL, TRASTORNO DE ADAPTACIÓN, otorgándole el 25% de pérdida de capacidad para el trabajo”; para luego el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), a través del mismo, proceda emitir un juicio definitivo, que dependerá del cumplimiento o no de las medidas adoptadas por el ente, el cual se colige que tal Certificación, sea pretendido su impugnación, siendo esto un acto de mero trámite o preparatorio.
Así pues, los actos administrativos preparatorios, accesorios o de mero trámite son aquellos que se expiden en el marco de un procedimiento administrativo, los cuales tienen por objeto hacer posible el acto principal, esto es, que no prejuzgan sobre el fondo, ni causan indefensión salvo que impidan la continuación del procedimiento. Estos denominados actos de sustanciación, son aquellas providencias que impulsan y ordenan el proceso y por ello no causan lesión ni gravamen de carácter material o jurídico a las partes, al no decidir puntos de controversia.
Asimismo, serán actos definitivos o principales aquellos que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, es decir, los actos administrativos definitivos producen realmente el efecto jurídico propuesto, constituyen la declaración esencial de la voluntad administrativa.
Así tenemos, que la Certificación N° 14138-15-TN de fecha 06 de octubre de 2015, realizada por la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), fue expedida por el médico tratante bajo la revisión o supervisión de la Comisión, pues sólo relata los hechos concretos del diagnóstico, tratamiento evolución y descripción de la incapacidad residual en síntesis, porque evidentemente quien calificará en definitiva el origen del mismo es el Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), de conformidad con el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o el órgano jurisdiccional en caso que se acuda a la vía judicial, no quedando en ningún caso vinculado por la calificación jurídica contenida en dicho certificado, dado que los juicios de valor que el Medico haya reflejado gozan de la presunción juris tantum.
En conclusión, como ha quedado demostrado que no se ha impugnado un acto administrativo definitivo sino de mero trámite o preparatorio, resulta necesario a este Juzgado declarar SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la ciudadana ZORCARY AILIA FIGUEREDO YEPEZ, fundamentó su pretensión de nulidad contra el Acto Administrativo de Mero Trámite, de efectos particulares identificado como “Certificación 14138-15, de fecha 06 de octubre de 2015, emanada de la Comisión Nacional para Evaluación de la Invalidez del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS)”, debiendo la recurrente esperar que la Administración emita su resolución definitiva, para poder oponerse a ella en vía administrativa, o en caso que se le oponga su valor probatorio en vía judicial desvirtuar la presunción de certeza de que está dotado el referido informe. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la ciudadana ZORCARY AILIA FIGUEREDO YEPEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.422.912, en contra de la Certificación N° 14138-15 de fecha 6 de octubre de 2015, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA INVALIDEZ DEL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS).
Se ordena notificar al ciudadano PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA mediante oficio acompañándole copia certificada de la presente decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 del Decreto Con Rango Y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Publíquese y regístrese.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los catorce (14) días del mes de febrero de dos mil dieciocho (2018). Años 207° de la Independencia y 158° de la Federación.
LA JUEZA SUPLENTE,
EL SECRETARIO,
GRISEL SÁNCHEZ PÉREZ
ED EDWARD COLINA SANJUAN
Siendo las doce meridiem (12:00 m.) se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nro. 026-18.-
EL SECRETARIO,
ED EDWARD COLINA SANJUAN
Exp. 2916-16/GSP/EECS/.-
