REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
JUZGADO SUPERIOR TERCERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL
Caracas, 18 de octubre de 2017.
207º y 158º
Visto el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana GLADYS MARÍA PEREZ RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 10.180.604, asistida por la abogada María Teresa González R., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.200, contra el “acto administrativo N° AJ/2017/184 de fecha 18 de julio de 2017”, emanado de la Consultoría Jurídica de la UNIVERSIDAD SIMÓN BOLIVAR.
Por efectos de la distribución reglamentaria, efectuada el 10 de octubre de 2017, correspondió a este Tribunal el conocimiento del presente recurso, siendo recibido en esa misma fecha, al cual se le asignó el número de expediente 7522.
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Señaló la parte querellante, que interpone el presente recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Universidad Simón Bolívar, con base en los siguientes argumentos:
Relató, que “(…) Ingrese a la Universidad Simón Bolívar en fecha 18 de abril de 1995 desempeñando actualmente el cargo de Jefe de Nomina II, adscrita al Departamento de Registro y Ordenamiento de Pagos (22 años 15 días) (…)”.
Menciono, “(…) preste mis servicios en fecha (06-06-1988 al 21-07-1989) y (09-08.1993 al 01-08.1994) (2 años y 6 días) en el Banco de Maracaibo (Grupo Financiero Maracaibo) Institución absorbida por el Estado a través del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios (FOGADE) Instituto Autónomo, creado mediante Decreto Ejecutivo número 540 de fecha 20 de marzo de 1985, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 33.190 de fecha 22 de marzo de 1985 y regido por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras promulgada mediante el Decreto Ley número 6.287, de fecha 30 de julio de 2008 publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008 (…) total de años trabajados dentro de la Administración Pública hasta la presente fecha 24 años y 21 días. (…)”.
Refirió, que “(…) en fecha 11 de julio de 2017 me dirijo a la Directora de Gestión de Capital Humano, Vicerrectorado Administrativo de la Universidad Simón Bolívar, solicitando incorporar en los años de servicio que tengo dentro de la Administración Pública, para los efectos de una futura jubilación, los años de servicios trabajados en el Banco Maracaibo, sin embargo, en fecha 19 de septiembre del presente año, en respuesta a mi solicitud por escrito recibí mediante correo electrónico respuesta de la Dirección de Recursos Humanos anexando copia del dictamen de la Consultoría Jurídica de la Universidad Simón Bolívar, en la que niega el reconocimiento de los dos (2) años de servicios que laboré dentro del Banco Maracaibo, aun reconociendo dicha autoridad, en dicho dictamen que la Institución Financiera Banco de Maracaibo ‘se encontraba bajo el control del Estado Venezolano para el momento de mi egreso, (sic) considerando dicha oficina asesora, que labore para el Estado Venezolano desde el 15/06/94 hasta el 01/08/94, toda vez que en fecha 15 de junio de 1994, por orden de la Presidencia de la República la Institución financiera paso a manos del Estado, reconociendo dicha oficina asesora, solamente un (1) mes y 17 días lo laborado en el ente financiero. (…)”. (Resaltado del original).
Señaló, que “(…) si la Institución Financiera fue absorbida por el Estado, en fecha 15 de junio de 1994, estando activa dentro de la Institución se debería aplicar el principio in dubio pro operario, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador y no como lo interpretó el consultor jurídico del ente querellado, toda vez que habiendo cesión de acciones a través de la cual el Estado pasó a tener el control accionario de dicha Institución bancaria, mi condición de trabajadora no debió ser otra sino la de Funcionaria Pública. (…)”.
Expresó, que “(…) la negativa del ente administrativo de considerar los años de servicios trabajados en el Organismo absorbido por el Estado me ha colocado en desventaja con los demás funcionarios de la Universidad Simón Bolívar, toda vez que se les han otorgado su jubilación teniendo en cuenta para ello los años de servicios trabajados en organismos privados y luego absorbidos por el Estado a través del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios (FOGADE), violentando con ello los artículos 21 y 91 de la Constitución Bolivariana de Venezuela. (…)”.
Finalmente solicitó, que se le reconozca los años de servicios que trabajó para el Banco de Maracaibo, institución absorbida por el Estado a través del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios (FOGADE), los 2 años y 6 días a fin de incorporarlos dentro de los años de servicios que tiene en la Administración Pública. Asimismo que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el “acto administrativo N° AJ/2017/184 de fecha 18 de julio de 2017”, emanado de la Consultoría Jurídica de la UNIVERSIDAD SIMÓN BOLIVAR.
II
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
De la Competencia
A los fines de pronunciarse sobre la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer del caso de marras, cabe referir que la Sala Político-Administrativo de nuestro Máximo Tribunal al resolver respecto de una regulación de competencia planteada, en un caso en el cual la parte accionante interpuso una demanda contencioso administrativa de nulidad contra la Universidad Pedagógica Experimental Libertador (UPEL), con ocasión a la relación que mantenía con dicha casa de estudios como personal administrativo, como en el caso sub examine, consideró que la controversia se encuentra referida a una relación de carácter funcionarial y su conocimiento correspondía a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, específicamente a los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la respectiva circunscripción judicial, de acuerdo a lo previsto en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. (Vid. sentencia Nro. 01044 del 18 de octubre de 2016). Ello así, atendiendo al criterio jurisprudencial en referencia este Tribunal se declara COMPETENTE para conocer en primer grado de jurisdicción de la presente acción. Así se declara.
De la Admisibilidad
Determinada como ha sido la competencia de este Tribunal para conocer del presente asunto, pasa a verificar su admisibilidad, y a tal efecto se observa, que el querellante demanda la nulidad del acto administrativo contenido en el “acto administrativo N° AJ/2017/184 de fecha 18 de julio de 2017”, emanado de la CONSULTORÍA JURÍDICA DE LA UNIVERSIDAD SIMÓN BOLÍVAR, dirigido además a la Directora de Gestión de Capital Humano, a los fines que se le reconozcan los 2 años de servicio y 6 días que laboró para el Banco de Maracaibo, institución absorbida por el Estado a través del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios (FOGADE) a fin de su futura jubilación, en virtud de haber prestado servicios en el Banco Maracaibo por ese tiempo desde el 6 de junio de 1988 al 21 de julio de 1989, y del 9 de agosto de 1993 al 1 de agosto de 1994 y que fue absorbido por el Estado a través del Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios (FOGADE).
Ello así, siendo que la querellante está solicitando la nulidad del acto administrativo contenido en el escrito emanado de la Consultoría Jurídica de la Universidad Simón Bolívar, N° AJ/2017/184 de fecha 18 de julio de 2017, el cual riela a los folios 8 al 11, en copia simple, dando respuesta al oficio identificado con las letras y números DGCH-355-2017, de fecha 7 de julio de 2017, en el que solicitan a esa Unidad Asesora, opinión referente a la solicitud de reconsideración de factibilidad de jubilación, presentada por la ciudadana Gladys Pérez, titular de la cédula de identidad N° 10.180.604, sobre la base que le sea reconocido el tiempo laborado en una entidad bancaria, que fue objeto de intervención y posterior liquidación por el Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios, hoy, Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios, planteamiento ante el cual le indican a la Directora de Gestión de Capital Humano de la Universidad Simón Bolívar que dado que la ciudadana Gladys Pérez, prestó servicio para el Banco Maracaibo desde el 06 de junio de 1988 hasta el 21 de julio de 1989, y desde el 09 de agosto de 1993 hasta el 01de agosto de 1994, lo que a su juicio sólo resulta viable reconocer a los fines de la jubilación de la aludida ciudadana, el tiempo de servicio efectivamente laborado en el Banco Maracaibo, durante el lapso en que dicha Institución se encontraba bajo el control del Estado Venezolano, es decir desde el “15/06/94 hasta el 01/08/94, fecha en que registró su egreso. En tal sentido, salvo mejor opinión, queda en estos términos expuesto el criterio de este órgano asesor en el caso sometido a nuestra consulta”. (Negrillas y subrayado agregado del presente fallo).
Ello así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente traer a colación sentencia Nro. 2009-1061, dictada el 17 de junio de 2009, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, (caso: María Esperanza Leal Raschieri contra el Síndico Procurador del Municipio Maturín del estado Monagas), donde precisó respecto de la impugnabilidad de un acto emanado de un órgano consultivo como el de autos cuya nulidad se pretende, lo que a constinuación se transcribe:
“(…) Tomando en consideración la manifestación administrativa emanada de la Sindicatura del Municipio Maturín del Estado Monagas, el a quo decidió estimar que la misma no era de aquellos actos administrativos que, a tenor del artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pueden ser impugnados en sede jurisdiccional.
Dicho lo anterior, pasa este Órgano Jurisdiccional a dar análisis al punto en discusión de la siguiente forma:
El artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, utilizado por el a quo como fundamento de su decisión, establece que:
‘Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos’.
Sobre el particular, ya esta Corte tuvo la oportunidad de precisar que los actos administrativos constituyen el objeto clásico del recurso contencioso administrativo, para lo cual se exige: que sean actos expresos o presuntos; que sean definitivos o de trámite, en cuanto éstos decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos y, que pongan fin a la vía administrativa (Cfr. sentencia de esta Corte del 26 de febrero de 2007, caso: Minera Hecla Venezolana, C.A.).
De manera que, para que un acto administrativo pueda ser recurrido judicialmente, se requiere, en primer término, que sea un acto definitivo, es decir, que resuelva el fondo del asunto, poniendo fin al procedimiento, sin embargo, existen otros actos que aunque no decidan el mérito principal del asunto, pueden ser recurridos en vía contencioso administrativa asimilándose a los actos definitivos, por sus efectos o por su fuerza, porque se encuentren en uno de los supuestos establecidos legalmente en el citado artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Esta Corte estimó igualmente pertinente acotar en la preindicada decisión que, además de los actos definitivos y los actos de trámite mencionados anteriormente, de igual forma existen determinados actos administrativos que, aún cuando estén insertos dentro un procedimiento administrativo, resuelven un aspecto del mismo pero de manera autónoma, sin servir de impulso o fase previa de éste, y sin dificultarlo o impedirlo tampoco. Se trata pues de cierto tipo de actos procedimentales autónomos.
Es así, como, partiendo de las anteriores premisas, tenemos que pueden coexistir tres (3) tipos de actos administrativos dentro un mismo procedimiento administrativo. A saber:
1. Actos definitivos: aquellos actos que ponen fin al procedimiento administrativo, decidiendo el mérito del asunto sometido a la consideración de la autoridad administrativa,
2. Actos de trámite: aquellos actos administrativos dictados en el decurso del procedimiento administrativo que no deciden el mérito del asunto, y;
3. Actos procedimentales autónomos: resuelven un aspecto del procedimiento administrativo pero de manera autónoma.
Ahora bien, aplicando las anteriores premisas al caso sub examine, encontramos que el acto administrativo objeto de impugnación versa sobre una opinión jurídica emanada de la Sindicatura del Municipio Maturín del Estado Monagas, con ocasión de una solicitud de pronunciamiento que le hiciera la Cámara Municipal del mismo municipio, órgano este a quien además, se encuentra dirigida dicha opinión.
En efecto, es importante destacar que, tal como lo acotó el a quo, el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que ‘La autoridad administrativa a la que corresponda la tramitación del expediente, solicitará de las otras autoridades u organismos los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la mejor resolución del asunto’, siendo el caso que la Cámara del Municipio Maturín del Estado Monagas obviamente hizo uso de tal solicitud de opinión a la sindicatura del mismo Municipio, de donde luego emanó el acto administrativo que hoy se impugna, haciendo uso además de las atribuciones que le confería al Síndico Procurador la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable rationae temporis, que establecía en su artículo 87, numeral 3, que corresponde a dicho funcionario ‘asesorar jurídicamente, cuando sea Abogado, al Alcalde y al Concejo o Cabildo, en los asuntos que por naturaleza requieran dictamen legal a cuyo informe rendirá los informes que le pidan el Alcalde, el Concejo o Cabildo’.
Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, esta Corte estima que el acto administrativo impugnado tiene carácter consultivo y no decisorio, esto es, no tiene carácter vinculante para el Concejo Municipal, por cuanto dicho organismo en tal caso no estaría obligado a acatar la opinión o criterio jurídico del Síndico, por lo cual, mal puede causarle alguna lesión a los derechos constitucionales de la recurrente en los términos por ésta denunciados.
En efecto, el acto impugnado no vulnera per se los derechos de la recurrente, y en caso de existir vulneración no sería la Sindicatura la dependencia que pudiere lesionar un derecho o garantía constitucional a la quejosa, sino una actuación emanada del propio Concejo Municipal acogiendo la opinión o dictamen solicitado, caso en el cual la lesión vendría de dicho organismo y no del que hoy se recurre, debido a que podría considerarse la resolución impugnada como un acto de mero trámite, ya que carece de contenido decisorio, no surge como consecuencia de la culminación de un procedimiento administrativo, o de la imposición de una sanción a la recurrente, ni resuelve conflictos entre particulares, pues es un acto preparatorio de la decisión final para la escogencia de la decisión final, reconociéndole recurribilidad sólo cuando imposibilite la continuación del procedimiento, cause indefensión o cuando lesione derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.
Lo anterior, nos hace entender que este acto no es definitivo ni está dotado de contenido sustancial capaz de adentrarse en su esfera jurídica para modificar o extinguir sus derechos subjetivos o intereses, consecuencia de lo cual, a diferencia del a quo, aún cuando se comparte el fundamento de su decisión, esta Corte estima que el recurso devendría en inadmisible, por existir una prohibición de Ley (en este caso la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) de admitir recursos contra actos como el presente, en vez de improponible, como lo declaró.
Por tales razones, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación ejercida, y CONFIRMA el fallo apelado, con las modificaciones expuestas. Así se decide. (…)”. (Negrillas y subrayado, agregados del presente fallo).
En este contexto resulta pertinente señalar, que “no todo acto emanado de la Administración Pública afecta de manera directa los derechos o posición jurídica de los particulares, puede ocurrir que este se dicte como un acto preparatorio en el curso de un procedimiento administrativo en el cual se esté formando su voluntad, y aunque constituya un acto de carácter vinculante para sus destinatarios en sede administrativa (por ejemplo las recomendaciones emanadas de un órgano contralor), en definitiva, para que sus efectos puedan generar consecuencias jurídicas a terceros, este debe ser efectivamente plasmado en un acto definitivo emanado de la autoridad que se encuentre obligado a ejecutarlas, y será el contenido del acto que genere la afectación de derechos, lo que determinará su recurribilidad”. (Vid. Sentencia Nro. 253, dictada el 19 de febrero de 2014 por la Sala Político-Administrativa).
Ahora bien, visto que el caso de autos se contrae a la pretensión de nulidad de la comunicación signada con el N° AJ/2017/184 de fecha 18 de julio de 2017, emanada de la Consultoría Jurídica de la Universidad Simón Bolivar, dirigida a la Directora de la Dirección de Gestión de Capital Humano de la referida Universidad, sometida a consideración en virtud de la solicitud efectuada por la querellante sobre la factibilidad de jubilación en el sentido que le sea reconocido el tiempo laborado en una institución bancaria que fue objeto de intervención y posterior liquidación por el Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios, hoy, Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios, de la cual le fue remitida copia a la ciudadana Gladys Pérez, vía correo electrónico el 21 de septiembre de 2017, tal como se desprende del folio 12 del expediente judicial, comunicación donde el Órgano Asesor le indican a la Directora de Gestión de Capital Humano de la Universidad Simón Bolívar que dado que la ciudadana Gladys Pérez, prestó servicio para el Banco Maracaibo desde el 06 de junio de 1988 hasta el 21 de julio de 1989, y desde el 09 de agosto de 1993 hasta el 01 de agosto de 1994, sólo resulta viable reconocer a los fines de la jubilación de la aludida ciudadana, el tiempo de servicio efectivamente laborado en el Banco Maracaibo, durante el lapso en que dicha Institución se encontraba bajo el control del Estado Venezolano, es decir, desde el “15/06/94 hasta el 01/08/94, fecha en que registró su egreso. En tal sentido, salvo mejor opinión, queda en estos términos expuesto el criterio de este órgano asesor en el caso sometido a nuestra consulta”. De allí pues, que cónsone con las consideraciones realizadas con antelación la comunicación objeto de impugnación tiene carácter consultivo y no decisorio, que en todo caso la Administración para que sus efectos puedan generar consecuencias jurídicas, este debe ser efectivamente plasmado en un acto definitivo emanado de la autoridad que se encuentre obligado a ejecutarlas, y será el contenido del acto que genere la afectación de derechos, lo que determinará su recurribilidad, pues es en todo caso un acto preparatorio para la escogencia de la decisión final, razón por la cual se declara INADMISIBLE el recurso contencioso funcionarial interpuesto. Así se decide.
III
DISPOSITIVO
Con fundamento en las consideraciones anteriormente expuestas este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana GLADYS MARÍA PEREZ RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 10.180.604, asistida por la abogada María González, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 25.200, contra la UNIVERSIDAD SIMÓN BOLIVAR.
2.- INADMISIBLE el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, de acuerdo a las motivaciones expuestas.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada, en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los 18 días del mes de octubre del 2017.
LA JUEZ,
YARITZA VALDIVIEZO ROSAS
EL SECRETARIO ACC,
Abg. MARCO T URIBE G.
En esta misma fecha, siendo las ____________, se publicó y registró la anterior decisión.
EL SECRETARIO ACC,
Abg. MARCO T URIBE G.
YVR/MTU/yc
Exp.7522
