REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
JUZGADO QUINTO SUPERIOR DEL CIRCUITO JUDICIAL DEL TRABAJO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS.
206º y 157º
Caracas, dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
EXPEDIENTE N° AP21-N-2015-000160
PARTE RECURRENTE: REPRESENTACIONES LUMENCA C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda en fecha 10 de septiembre de 2010, bajo el Nro. 17, tomo 278-A pro.
APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE ACTORA RECURRENTE: MARY HURTADO y otros, abogada inscrita en los Inpreabogado bajo el número 102.395
ACTO RECURRIDO: PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº CJ-P-2013-0048 en la que se da contestación al Recurso Jerárquico ejercido en contra de la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”.
MOTIVO: RECURSO DE NULIDAD.
Se inicia el presente juicio mediante escrito presentado en fecha 12.06.2015, por EDGAR PAEZ CAMARGO, en su condición de presidente de la empresa, debidamente representado por la abogada MARY HURTADO, por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos, contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, incoado por el REPRESENTACIONES LUMNECA C.A., antes identificado, en contra de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº CJ-P-2013-0048 en la que se da contestación al Recurso Jerárquico ejercido en contra de la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”.
En fecha 16.06.2015, este Tribunal se da por enterado 04.04.2013, y en fecha 18.06.2015 admite la presente demanda y ordena notificar a las partes, en el entendido de que una vez notificadas las mismas se fijaría la oportunidad para que tuviera lugar la celebración de la audiencia, ahora bien, una vez practicadas las notificaciones, luego de haber sido reprogramada en dos oportunidades, en fecha 06.04.2016 se procedió a fijar la oportunidad para que tuviere lugar la celebración de la audiencia oral y pública para el día 02.05.2016 a las 9:00 a.m.
En dicho acto se dejó constancia de la comparecencia de la parte recurrente y el representante del Ministerio Público. Asimismo, se dejó constancia de la prolongación de la audiencia hasta tanto no constara en autos la copia certificada del expediente administrativo, razón por la cual se ordenó oficiar al INPSASEL, a fin de dar cumplimiento a lo establecido.
En fecha 11.10.2016, se fijó oportunidad para la continuación de la audiencia oral y pública para el día 17.10.2016 a las 11:00 a.m., en dicho acto se dejó constancia de la incomparecencia de la parte recurrente y la comparecencia del Fiscal del Ministerio Público.
Vencido el lapso de presentación de informe de las partes, se da inicio a lo establecido en artículo 86 de de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo cual se fijó el lapso de treinta (30) días de despacho para dictar sentencia en la presente causa. En consecuencia, estando en la oportunidad legal para dictar sentencia, lo hacen previa las motivaciones siguientes:
-CAPITULO I-
DEL OBJETO DE LA ACCION
El objeto de la presente acción se circunscribe al recurso de nulidad interpuesto por, incoado por la representación judicial de la empresa REPRESENTACIONES LUMNECA C.A., antes identificado, en contra de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº CJ-P-2013-0048 en la que se da contestación al Recurso Jerárquico ejercido en contra de la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”
-CAPITULO II-
DE LA FUNDAMENTACION DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
La parte recurrente señaló, tanto en su libelo como en su escrito de fundamentación, que el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por REPRESENTACIONES LUMNECA C.A., en contra de la PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA Nº CJ-P-2013-0048 en la que se da contestación al Recurso Jerárquico ejercido en contra de la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013, emanado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). En virtud de que el acto administrativo recurrido adolece de los siguientes vicios:
1.- VICIO DE FALSO SUPUESTO DE HECHO:
La parte recurrente señala que; “…en el presente caso se incurrió en el vicio de falso supuesto ya que la Administración declara inadmisible el recurso jerárquico en razón de no evidenciar, el requisito establecido en el numeral 07 del artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (la firma de los interesados), por lo que confirmó la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013 (…), siendo el caso que el recurso fue interpuesto ante un funcionario del INPSASEL quien revisó y aceptó el recurso para su decisión, en el cual se encontraban todos los requisitos de ley, tal como se evidencia del ejemplar firmado y sellado por el mencionado ente y que se anexa al presente recurso…”
Asimismo, la parte recurrente en nulidad denuncia la existencia de vicios en la Providencia Administrativa sancionatoria Nº USM7031/2013, de fecha 17.10.2013, bajo los siguientes supuestos:
1-. VICIO DE SILENCIO DE PRUEBA:
En cuanto al silencio de prueba, lo fundamento bajo los siguientes alegatos; “en el caso especifico el vicio se configura debido a que la Administración no consideró el acta del comité del seguridad y salud laboral (…) llevado por el DIRESAT sobre el Procedimiento Sancionatorio antes mencionado, en la inspección realizada por el funcionario de la DIRESAT, con lo cual inmediatamente comenzó a cumplir con el ordenamiento emitido (…).
(…) al no valorar las pruebas aportadas por la empresa destinadas a probar el cumplimiento del ordenamiento correspondiente a la elaboración de un programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, ente ellas acta (…) de fecha 22 de marzo de 2013, en las que se evidencia que el Programa estaba siendo elaborado antes de la reinspección, con lo cual la empresa estaba dando cumplimiento al ordenamiento.”
2.- VICIO DE AUSENCIA DE BASE LEGAL
Aduce la existencia de ausencia de base legal en la Providencia Administrativa recurrida, ya que a su decir; “En el caso especifico se configura debido a que la Administración impuso multa al administrado interpretando la Norma (lopcymat) en ausencia de base legal del Acto impugnado, toda vez, que no existe en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, normativa legal sancionatoria que permita sancionar y en consecuencia imponer multa, por no cumplir en los lapsos de tiempo impuestos por el funcionario de inspección, ya que esta se encuentra tipificada y dirigida esencialmente a la verificación en última instancia del cumplimiento o no de la infracción por parte del administrado. (…)
(…) el director para dictar el Acto Administrativo debió comprobar y calificar los hechos, lo que no ocurrió en el presente caso, por lo que se señala como infringidos los artículos 119 y 120 de la LOPCYMAT en sus numerales 6 y 10 respectivamente, por errónea interpretación e indebida aplicación lo que hace incurrió el acto administrativo recurrido en el vicio de ausencia de base legal, pues, una vez comprobados y calificados los hechos debió adecuarlos a las normas que rigen su actividad, es por ello que se incurrió en errónea interpretación e indebida aplicación de la Lopcymat (…)
(…) las normas invocadas por la autoridad administrativa contenidas en la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de trabajo, servirían de sustento legal al acto administrativo objeto del recurso interpuesto”.
3-.VICIO DE INMOTIVACIÓN
En el devenir de proceso señalo la existencia del vicio de inmotivación, fundamentado en; “ En el caso de autos, el acto administrativo cuestionado impuso las sanciones previstas en los artículos 119, cardinal 6 y 118, cardinal 2 de la (LOPCYMAT), considerando 84 y 60 trabajadores afectados, respectivamente, empero, no expresa los motivos o razones que justifican la determinación de este número de trabajadores como afectados…”
4.- VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y GRADACIÓN DE LA SANCIÓN
En cuanto a la denuncia del vicio de proporcionalidad, la recurrente señalo; “…la empresa ya había dado cumplimiento a los ordenamientos antes del inicio del procedimiento sancionatorio, más aún este hecho fue constatado y señalado en la misma Providencia Administrativa, por el Director de la DIRESAT estableciendo en cuanto al funcionamiento del comité de Seguridad y Salud Laboral lo siguiente (…)
(…) la administración si constató que el cumplimiento del ordenamiento tuvo lugar antes del inicio del procedimiento y aún así no decidió conforme a la normativa vigente a las indicaciones del procedimiento interno…
Adicionalmente, en la Providencia Administrativa objeto del presente recurso se impone como multa el monto máximo de unidades tributarias señalado en la Lopcymat, imponiendo 75 Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto en el caso del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo y 100 Unidades Tributarias por el ordenamiento relacionado con el funcionamiento del Comité de Seguridad y Salud Laboral, violando flagrantemente el principio de proporcionalidad y gradación de la sanción y el articulo 125 de la LOPCYMAT.”
-CAPITULO III-
ACTO DE INFORMES
En fecha 24 de octubre y 01 de noviembre de 2016, se recibieron por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de este Circuito Judicial Laboral, escritos de informes, de la parte recurrente y del Ministerio Público, respectivamente.
En el escrito de informes la partes recurrente en nulidad ratifica todo y cada uno de los alegatos denunciados tanto en el libelo como en la audiencia de juicio.
Por su parte el representante del Ministerio Público solicitó a éste Tribunal se declarare Con Lugar el Recurso de nulidad interpuesto contra la Certificación N° USM/031/2013, de fecha 17 de octubre de 2013, emanada del INPSASEL.
-CAPITULO IV-
ANÁLISIS PROBATORIO
Cursante al cuaderno de recaudos Nº 1 del expediente, se encuentra copia certificada del Expediente Administrativo signado N° CJ-P-2013-0048, consignado por el INPSASEL. El cual goza de pleno valor probatorio por tratarse de un documento público administrativo. Así se establece.
Asimismo, se deja constancia de que la parte actora recurrente en nulidad consignó conjuntamente con el libelo copia certificada del expediente administrativo supra señalado, al cual este Juzgado ya le dio valor probatorio. Así se establece.
-CAPITULO V-
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
PUNTO PREVIO
Como punto previo de la presente decisión, la parte recurrente en nulidad, plantío la existencia del vicio de falso supuesto de hecho en la Providencia Administrativa Nº 2013-0048, en la cual se le declara inadmisible la interposición del Recurso Jerárquico en contra de la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013, de fecha 17 de octubre de 2013.
En relación con el vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 01117, Expediente Nº 16312 de fecha 19/09/2002, señaló:
“El vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto…”
Así observa quien sentencia, que el vicio de falso supuesto de hecho cuenta con dos vertientes, la primera de ellas dirigida a la constatación por parte de la Administración, de hechos falsos e inexistentes, y la segunda cuando habiéndose comprobado los hechos realmente ocurridos, yerra en la aplicación de la norma jurídica. De allí la distinción por parte de la doctrina y de la jurisprudencia de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho o de la existencia en el acto de ambos.
En el presente caso la parte recurrente denuncia como vicio de falso supuesto de hecho, el hecho “de que la Administración declara inadmisible el recurso jerárquico en razón de no evidenciar, el requisito establecido en el numeral 07 del artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (la firma de los interesados), por lo que confirmó la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013 (…), siendo el caso que el recurso fue interpuesto ante un funcionario del INPSASEL quien revisó y aceptó el recurso para su decisión, en el cual se encontraban todos los requisitos de ley, tal como se evidencia del ejemplar firmado y sellado por el mencionado ente y que se anexa al presente recurso…”.
Ante esto, tenemos que tal como lo explano el Órgano Administrativo, el articulo 49, numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece “la firma de los interesados” como requisito de admisibilidad de todo Recurso Administrativo, asimismo, el articulo 86 eiusdem, nos señala que “todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito y en el se observaran los extremos exigidos por el articulo 49 (…) El recurso que no llenare los requisitos exigidos, no será admitido…” , con lo cual queda claro, que es deber del administrado cumplir con los requisitos de admisibilidad establecidos en la ley para la admisibilidad de los recursos, no solo ante la administración, si no ante cualquier órgano de justicia, razón por la cual, resulta escueto el alegato de la parte recurrente en nulidad al señalar que dicho escrito fue recibido por un funcionario del INPSASEL que debió revisar los requisitos de admisibilidad, ya que era deber de la recurrente cumplir a cabalidad con lo tipificado en nuestro ordenamiento jurídico. En consecuencia, se concluye que efectivamente el recurso jerárquico incoado en contra del Acto Administrativo Nº USM7031/2013, de fecha 17 de octubre de 2013, era inadmisible, ratificando así lo decidido en fecha 14 de enero de 2015, en Providencia Administrativa Nº 2013-0048, emanada de INPSASEL, En consecuencia se declara la improcedencia del vicio delatado de FALSO SUPUESTO DE HECHO. Así se establece.
Ahora bien, en relación a las denuncias formuladas en contra del Acto Administrativo Nº USM/031/2013, de fecha 17 de octubre de 2013, a saber del vicio de silencio de prueba, vicio de ausencia de base legal, inmotivación, violación del principio de proporcionalidad y gradación de la sanción, este Juzgado pasa a su análisis bajo la siguiente fundamentación:
1.- VICIO DE SILENCIO DE PRUEBA:
La parte recurrente señala que la Administración no consideró las actas del comité del seguridad y salud laboral llevadas por el DIRESAT sobre el Procedimiento Sancionatorio, de la cual se evidencia que el comité se reunió después de la inspección realizada por el funcionario de la DIRESAT e inmediatamente comenzó a cumplir con lo ordenado, asimismo, aducen que no se valoraron las pruebas aportadas por la empresa, destinadas a probar el cumplimiento del ordenamiento correspondiente a la elaboración de un programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, entre ellas acta de la cual se desprende que el programa estaba siendo elaborado antes de la reinspección, con lo cual la empresa estaba dando cumplimiento a lo ordenado.
Ahora bien, siendo que se ha entendido que el debido proceso se denota como el conjunto de garantías que protegen al ciudadano y ciudadana sometidos a cualquier proceso y que le aseguran una recta y cumplida cognición procesal. Resulta evidente que el mismo trae consigo una gama de atributos relativos al mismo, por resultar un gran compendio de derechos y principios que protegen al individuo frente al posible error, silencio y arbitrariedad de quienes tienen en sus manos el poder de dictar o aplicar el derecho, de acuerdo con el Ordenamiento Jurídico. Asimismo, el derecho a la defensa implica el respeto al principio de contradicción, como la protección del derecho a ser notificado, el derecho a que se oigan y analicen oportunamente los alegatos de cada una de las partes y de que éstas conozcan tanto dichos alegatos como las pruebas aportadas al proceso; es decir, que se les garantice el acceso a las actuaciones del caso que se este llevando en contra de ese individuo. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa y del debido proceso, cuando el sujeto no conoce el procedimiento que puede afectar sus intereses o cuando se le impide de modo real o manifiesto su participación en el mismo, siendo concebida la decisión que le afecta con total o incontestable estado de indefensión.
Resulta importante para esta alzada señalar, que respecto a la violación al debido proceso contenido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el mismo comprende el desarrollo de los derechos fundamentales de carácter procesal, cuyo disfrute satisface las necesidades de todos los ciudadanos y ciudadanas. Así las cosas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en s fecha veinticuatro (24) de febrero del año 2000, señaló lo siguiente:
“El artículo 49 de la Constitución de 1999 acuerda expresamente un contenido y alcance mucho más amplio al debido proceso que el consagrado en el Ordenamiento Constitucional anterior. En efecto, el referido artículo, dispone en sus ocho ordinales, un elenco de garantías que conforman el contenido complejo de este derecho, destacando entre otras las siguientes: el derecho a acceder, a la justicia, al derecho a ser oído, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos… Asimismo, el artículo in comento, consagra expresamente que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que como ha señalado antes esta Sala, tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley (artículo 21 de la Constitución), dado que, el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos…”
En ese sentido, tenemos que el debido proceso y sus derechos derivados emergen directamente de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como garantías aplicables a toda clase de procedimientos que se ventilen, bien ante la Administración Pública. Por tal motivo es de gran importancia, destacar lo contemplado en el artículo 49, numerales 1 y 3, donde se hace referencia a una parte de los derechos que forman el debido proceso:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica es un derecho inviolable en todo estado y grado de la investigación y del proceso.
…Omissis…
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso…”
Al respecto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia Nº 2009-380 del 13 de marzo de 2009 (Caso: AURISTELA VILLAROEL DE MARTÍNEZ CONTRA EL INSTITUTO NACIONAL DE LA VIVIENDA) que los supuestos en que se produciría claramente la indefensión (y consecuentemente la violación del debido proceso), serían aquellos donde:
“…la Administración hubiese impedido u obstaculizado efectivamente a los administrados la posibilidad de defenderse ante su propia actuación –la de la Administración Pública-; así, desde esta perspectiva, lo substancial es si el particular ha tenido la posibilidad de defenderse, con independencia del momento procedimental o procesal en que haya podido ejercer su defensa, esto en razón de que el procedimiento debe ser apreciado como un todo en el que las distintas partes que lo integran se van sucediendo de forma consecutiva de forma tal que permitirán al interesado la posibilidad de ejercer progresivamente su derecho a la defensa. Lo que fija la invalidez del acto es por tanto que la Administración haya cercenado al administrado la posibilidad de defenderse […] de allí que cobre importancia la instrumentalización de la forma, donde lo verdaderamente significativo es la justicia material en la decisión de fondo de las controversias y no la minuciosa sujeción a las formas prescritas, que por su propia esencia no son más que instrumentos de acceso a esa justicia que también puede alcanzarse por otros cauces distintos.”
La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2009-1542 de fecha treinta (30) de septiembre del año 2009, señala que la violación del debido proceso es denunciable cuando:
“…el órgano que dirige la investigación o emanación del acto jurídico de que se trate, imposibilita a una parte para alegar y argumentar o replicar lo que estime conveniente en defensa de sus derechos e intereses, con el consecuente menoscabo real que tales obstaculizaciones significaran para éstos. Desde ese punto de vista, ha de considerarse que no toda irregularidad o infracción procesal implica per se una indefensión con trascendencia constitucional, sino sólo aquélla en la que el incumplimiento de la norma procesal impida a la parte desplegar adecuadamente su defensa en la forma y oportunidad de realizar las alegaciones que a su derecho convengan, y suponiendo, en definitiva, una merma real del derecho de defensa que comporte un perjuicio insalvable de su comportamiento procesal dentro del procedimiento”
La Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal indica así que la garantía constitucional del debido proceso:
“...persigue que los derechos que poseen las partes dentro del proceso permanezcan incólumes sin que los mismos se vean limitados o restringidos de manera tal, que impida el ejercicio pleno y efectivo de otros derechos relevantes dentro del proceso, que menoscaben las garantías que el mismo debe ofrecer. Es decir, que lo determinante de la realización de esta garantía, es que no exista una limitación insoportable en una de las partes, que restrinja el libre y seguro ejercicio de los derechos del justiciable dentro del proceso por una actuación antijurídica dentro de sus componentes. Desde este punto de vista, no constituirá violación a este derecho constitucional cualquier infracción o violación legal, pues para que ésta efectivamente se produzca es menester que ciertamente se produzca un gravamen en la esfera jurídica de la persona contra quien obre la infracción procesal cometida. Esto es, que efectivamente dentro del proceso puede producirse una violación que aun cuando sea tal no implique per se una violación al debido proceso.” (Vid. Sentencia Nº 926/2001).
En este orden de ideas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por otra parte, ha señalado, reiteradamente, que:
“…tanto el procedimiento administrativo como las formas que deben guardar los actos administrativos son simples instrumentos destinados a contribuir en que la exteriorización de la voluntad de la administración se haga de forma válida, es decir, ni el procedimiento administrativo ni las formalidades de los actos administrativos son fines en sí mismos, sino canales a través de los cuales son dictados los actos administrativos. Así, sólo si tales canales o formas fallan de manera tal que alteren la voluntad de la Administración o creen algún tipo de indefensión al administrado, acarrearan la nulidad del acto administrativo correspondiente” (Sentencia Nº 1698 del 19 de julio de 2000)…”
Ahora bien, al revisar los medios de prueba cursantes en autos, se pudo evidenciar que efectivamente la empresa inició la realización a la elaboración de un programa de Seguridad y Salud en el trabajo (ver folio del 38 al 304 del C/R Nº 1 del exp.),del cual claramente se puede observar como fecha de creación el 29 de julio de 2013, y siendo que tal como se señalo supra, la inspección de realizada por el funcionario Ing. Trini Sair Ramos, (folio 05 al 11 del C/R Nº 1 del exp.), fue realizada en fecha 07 de noviembre de 2012, donde el prenombrado funcionario pudo constatar el incumplimiento por parte de la entidad de trabajo del Programa de Seguridad y Salud en el trabajo, ordenando su elaboración en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles, dejando constancia de un total de ochenta (80) trabajadores expuestos, siendo la reinspección en fecha 25 de febrero de 2013, es por lo que esta Juzgadora considera, que más allá del lapso de treinta (30) días hábiles, establecidos para la elaboración del mencionado programa, la empresa tuvo un lapso de tres (03) meses y dieciocho (18) días entre la inspección y la reinspección, sin embargo es hasta luego de cumplidos los ocho (08) meses que la empresa inicia el cumplimiento de lo ordenado en la inspección de fecha 07 de noviembre de 2012.
Por otro lado, en relación a las actas, que a decir de la parte recurrente, no fueron valoradas por la administración, en especial de fecha 22 de marzo de 2013, de la cual según sus alegatos se evidencia que el programas estaba siendo elaborado antes de la reinspección, -con lo cual la empresa estaba dando cumplimiento al ordenamiento-, quien decide, luego de hacer la lectura de la misma (ver folio 380 del C/R Nº 1 del exp.), no logra evidenciar que se haga referencia o que se deje constancia desde que fecha se estaba elaborando el programa, ya que en dicha acta solo se hace mención en el punto siete a; “se esta trabajando en el Programa de Salud y Seguridad en el Trabajo”, sin embargo ya había fenecido el lapso establecido para su creación, en noviembre de 2012, por la inspección. En consecuencia, no se logra evidenciar la falta de valoración de las pruebas aportadas por la recurrente, en la Providencia Administrativa atacada, ya que de la misma (ver folio 351 C/R Nº1 del ex.p) se desprende la valoración que hiciera la administración a cada una de las pruebas, razón por la cual, no se constata la existencia del vicio denunciado por SILENCIO DE PRUEBA en la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013, de fecha 17 de octubre de 2013. Así se establece.
2.- VICIO DE AUSENCIA DE BASE LEGAL
La parte recurrente señal que se configura este vicio, cuando la Administración impuso multa al administrado interpretando la Norma (lopcymat) en ausencia de base legal del Acto impugnado, toda vez, que no existe en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, normativa legal sancionatoria que permita sancionar y en consecuencia imponer multa, por no cumplir en los lapsos de tiempo impuestos por el funcionario de inspección, ya que esta se encuentra tipificada y dirigida esencialmente a la verificación en última instancia del cumplimiento o no de la infracción por parte del administrado.
Ante esto, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, el 26 de julio de 2005, activa la ejecución de la política nacional en materia de prevención, salud y seguridad laborales mediante un sistema público de inspección y vigilancia de condiciones de trabajo y salud de los trabajadores y trabajador, donde se le atribuyó al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), la competencia para sancionar las infracciones administrativas por incumplimiento de las normas previstas en esa Ley (Artículo 133), estableciéndose a su vez que el funcionario de inspección y supervisión competente en la materia, cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad física o la salud de los trabajadores y las trabajadoras, podrá advertir y aconsejar al empleador o empleadora por una sola vez, en vez de iniciar un procedimiento sancionador y para ello el funcionario fijará un plazo perentorio para el cumplimiento de las advertencias o recomendaciones, y una vez vencido éste se iniciará el proceso sancionatorio, todo ello de conformidad con lo establecido en el articulo 133 ejusdem.
Luego de una revisión de las actas procesales, específicamente del material probatorio promovido durante el procedimiento administrativo sancionatorio cursante en el anexo contentivo de los antecedentes administrativos, al cual se le confiere valor probatorio, que a los fines de enervar la propuesta de sanción, el Inspector Trini Sair Ramos, en la inspección realizada en fecha 07 de noviembre de 2011, al constatar que la empresa se encontraba incursa en el incumplimiento de lo establecido en la LOPCYMAT, Reglamento Parcial y Norma Técnica de la misma ley, estableció treinta (30) días hábiles, para la implementación de un programa de seguridad y Salud en el Trabajo, un plazo no mayor de dos (02) días hábiles para colocar en pleno funcionamiento el comité de Seguridad y Salud laboral, un plazo no mayor a cinco (05) días hábiles para elaborar un manual con todas las hojas de datos de seguridad (ficha Técnica) de cada uno de los químicos manejados en el centro de trabajo y que sea de acceso y conocimiento público por parte de los trabajadores y Trabajadoras, al igual que dispuso de treinta (30) días hábiles a fin de que se habilitara un comedor para que los trabajadores ingirieran sus alimentos de forma digna, además de haber ordenado suspender las actividades hasta tanto la empresa no corrigiera la situación de incumplimiento en la que se encontraba con relación a lo establecido en los artículos 135, 59 numeral 3 y articulo 62 numerales 2 y 3 de la LOPCYMAT, artículo 12 numeral 2 del Reglamento parcial de la LOPCYMAT, y artículos 793 al 815 del Reglamento de las condiciones de higiene y Seguridad en el Trabajo. Por lo que, es evidente que el Inspector de seguridad y salud de los trabajadores, actuó en base a sus atribuciones ya que es facultativo de este, otorgar un lapso (suficiente) de subsanación a las entidades de trabajo a fin de dar cumplimiento a las normativas de seguridad y salud laboral establecidas, siendo así, resulta forzoso para esta juzgadora declarar la inexistencia del vicio denunciado por la parte recurrente, contra la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013, bajo la argumentación de AUSENCIA DE BASE LEGAL. Así se establece.
3-.VICIO DE INMOTIVACIÓN
En relación al vicio de inmotivación la parte recurrente señalo; “ En el caso de autos, el acto administrativo cuestionado impuso las sanciones previstas en los artículos 119, cardinal 6 y 118, cardinal 2 de la (LOPCYMAT), considerando 84 y 60 trabajadores afectados, respectivamente, empero, no expresa los motivos o razones que justifican la determinación de este número de trabajadores como afectados…”
Con respecto al vicio de inmotivación, se ha sostenido que este aparece ante la falta absoluta de fundamentos, pues, se entiende que la motivación está vinculada con la defensa de los administrados y con la posibilidad de que la autoridad judicial pueda revisar su legalidad con posterioridad a su emisión.
Para esclarecer un poco más la configuración del vicio bajo análisis, este Juzgado trae a colación las sentencias Nros. 00551 y 00732 proferidas por la Sala Político Administrativas, de fechas 30 de abril de 2008 y 27 de mayo de 2009, respectivamente, en las cuales se establece lo siguiente:
“(…) todo acto administrativo, excepto los de simple trámite, debe contener expresión sucinta de los hechos que lo justifican y sus fundamentos legales. En este sentido, en jurisprudencia de esta Sala, se ha señalado que la motivación es un requisito esencial para la validez del acto administrativo; que basta para tener cumplido el mismo, que ésta aparezca en el expediente formado con ocasión de la emisión del acto administrativo y sus antecedentes, siempre que su destinatario haya tenido acceso y conocimiento oportuno de éstos, resultando suficiente en determinados casos, la simple referencia de la norma jurídica de cuya aplicación se trate.”
En relación a la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, se reitera que la misma consiste en la ausencia absoluta de motivación; mas no aquella que contenga los elementos principales del asunto debatido, y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento de las razones sobre las cuales se basa la decisión. Resultando así suficiente que puedan colegirse cuáles son las normas y hechos que sirvieron de base a la decisión.
Visto los criterio supra mencionados, tenemos que el vicio de inmotivación se manifiesta cuando los actos administrativos carecen de argumentación de hecho y de derecho, lo cual resultaría un obstáculo tanto para que los órganos competentes ejerzan el control de legalidad sobre dichos actos, como para que los particulares destinatarios de las manifestaciones de voluntad de la Administración, puedan ejercer cabalmente su derecho a la defensa.
En el presente caso, se evidencia de las copias certificadas cursantes en el cuaderno de recaudos Nº 1 del expediente, contentivo de expediente administrativo, específicamente cursante al folio 05, informe de inspección, realizado en fecha 07 de noviembre de 2012, por el Ing. Trini Sair Ramos, en la empresa Lumenca C.A., de la cual se desprende que el número de trabajadores expuestos eran ochenta (80), posteriormente en fecha 05 de agosto de 2013, el abogado Juan Barrios, en representación de la empresa Representaciones Lumenca, C.A., consigna ante la GERESAT de INPSASEL, escrito presentado alegatos, en el cual, dentro de sus anexos consignó planilla de control de nómina de la cual se desprende un total de ochenta (80) trabajadores, por otro lado, al folio 319 del C/R Nº 1, se evidencia comunicación dirigida a la Gerente del Sistema Teleférico Warairarepano, donde el representante del Comité de Salud y Seguridad Laboral, así como las delegadas de prevención, hacen mención a la cantidad de ochenta (80) trabajadores para el disfrute del programa de turismo social, al igual que al folio 336 del mismo cuaderno de recaudos, se observa informe sobre reunión celebrada por las delegadas de prevención, salud y seguridad laboral, con los trabajadores y trabajadoras de la empresa recurrente, donde también se señala que son ochenta (80) el número de trabajadores afectados, informe que se encuentra debidamente suscrito por los mismos.
En este mismo orden de ideas, se puede evidenciar de la Providencia Administrativa atacada, que la misma hace un recorrido por cada uno de los hechos ocurridos en el transcurso del procedimiento de sanción, haciendo referencia de los incumplimientos encontrados en la empresa durante la inspección realizada, así como del ordenamiento jurídico aplicable, y de la pruebas y alegatos presentados por la parte recurrente. En consecuencia, esta Juzgado no evidencia la existencia del VICIO DE INMOTIVACIÓN en la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013 de fecha 17 de octubre de 2013. Así se establece.
4.- VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y GRADACIÓN DE LA SANCIÓN
Por ultimo, la parte recurrente señalo la violación del principio de proporcionalidad y gradación de la sanción, “…la empresa ya había dado cumplimiento a los ordenamientos antes del inicio del procedimiento sancionatorio, más aún este hecho fue constatado y señalado en la misma Providencia Administrativa, por el Director de la DIRESAT estableciendo en cuanto al funcionamiento del comité de Seguridad y Salud Laboral lo siguiente (…)
(…) la administración si constató que el cumplimiento del ordenamiento tuvo lugar antes del inicio del procedimiento y aún así no decidió conforme a la normativa vigente a las indicaciones del procedimiento interno…
Adicionalmente, en la Providencia Administrativa objeto del presente recurso se impone como multa el monto máximo de unidades tributarias señalado en la lopcymat, imponiendo 75 Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto en el caso del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo y 100 Unidades Tributarias por el ordenamiento relacionado con el funcionamiento del Comité de Seguridad y Salud Laboral, violando flagrantemente el principio de proporcionalidad y gradación de la sanción y el articulo 125 de la LOPCYMAT.”
Así las cosas, debe este Juzgado observar que el principio de proporcionalidad encuentra funcionalidad práctica, en base a una justificada ponderación de los bienes, derechos e intereses jurídicamente protegidos, y en función de los valores constitucionales de libertad, justicia material y del derecho a la autonomía; su fundamento legal es una extensión del principio de interdicción a la arbitrariedad, consagrado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
El referido artículo, en materia sancionatoria, determina que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (ver Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1.666, de fecha 29 de octubre de 2003, caso: Seguros Banvalor C.A. Vs. Ministerio de Finanzas).
En este mismo sentido, se ha pronunciado ha pronunciado la Sala Político Administrativa de nuestro máximo Tribunal, en reiteradas oportunidades, mediante sentencia Nro. 2006-002749, de fecha 19 de diciembre de 2006, caso: Cristian José Fuenmayor Piña vs. Estado Zulia, en la cual se señaló que:
“El principio de proporcionalidad, el cual supone que en todo régimen sancionatorio se establece una escala de sanciones atendiendo a la mayor o menor gravedad del incumplimiento del deber o al mayor o menor daño que produce la actuación u omisión del funcionario.
El principio de proporcionalidad limita el ejercicio de la potestad sancionatoria, pues la Administración antes de ejercer dicha potestad deberá evaluar la gravedad de la infracción a objeto de evitar que la sanción aplicable resulte desproporcionada y que además ésta se aleje sustancialmente de los objetivos de la propia actuación administrativa y de los fines perseguidos por el legislador”.
De esta forma, el principio de proporcionalidad deriva técnicamente del principio de legalidad conformando la extensión y ejercicio de las potestades administrativas en la situación concreta ante la que se encuentra la Administración, por cuanto su utilización desproporcionada, representa dentro del proceso de producción y aplicación del derecho administrativo una quiebra importante del principio de legalidad. Así, el principio de proporcionalidad sirve directamente al proceso de producción y aplicación normativa del derecho administrativo. (Ver LÓPEZ GONZÁLEZ, José. “El Principio General de Proporcionalidad en Derecho Administrativo”. Sevilla: Ediciones del Instituto García Oviedo Universidad de Sevilla Nº 52, 1988. p. 113 y sig.).
De igual manera, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Número 144, de fecha 6 de febrero de 2007 (caso: Agencias Generales Conaven, C.A. y otros contra los artículos de la Ley Orgánica de Aduanas), señaló respecto a este principio que:
“(…) constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta’. …omissis…
“(…) es de principio que la sanción debe alcanzar racionalmente el patrimonio del infractor evitando que obtenga un beneficio por la comisión de un ilícito administrativo, sin afectar la totalidad de los bienes o una parte sustancial de los mismos (…).”
De lo expuesto se observa, que el principio de proporcionalidad que contempla nuestro ordenamiento jurídico tiene su fundamento y razón de ser en la Ley, la cual exige una ponderación del hecho generador del acto administrativo y el fin último de la norma, y, aún cuando la norma deje un margen de discrecionalidad por parte de la Administración, esta debe obrar con prudente arbitrio, a los fines de mantener el equilibrio necesario para el cumplimiento de sus fines.
En el caso bajo estudio, se pudo constatar tanto de lo señalado en la Providencia Administrativa, como del acta de reinspección, y de los alegatos de defensas de la parte recurrente, todo cursante en las copias certificadas del expediente administrativo que riela en el cuaderno de recaudos Nº 1 del presente expediente, que en primer lugar se realizó inspección en fecha 07 de noviembre de 2012, de la cual se pudo constatar las faltas en las cuales se encontraba incursa la entidad de trabajo, tales como, el incumplimiento a lo establecido en el articulo 61 de la LOPCYMAT al no elaborar un Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, y el incumplimiento de lo establecido en el articulo 46 de la LOPCYMAT al no mantener en funcionamiento el Comité de Seguridad y Salud Laboral, por lo cual, se le otorgó a la entidad de trabajo un lapso de tiempo suficiente para que pusiera en funcionamiento lo antes señalado.
Ahora bien, en reinspección realizada en fecha 25 de febrero de 2013, el funcionario TSU. Francisco Torres, se percato del incumplimiento que hiciera la empresa a lo ordenado en la inspección de fecha 07 de noviembre de 2012, razón por la cual, en fecha 05 de marzo de 2012 el mencionado funcionario propone procedimiento de sanción a la empresa, señalando en su escrito la sanciones aplicables según lo establecido en el ordenamiento jurídico.
En fecha 23 de julio de 2013, la empresa fue notificada del inicio del procedimiento sancionatorio, posteriormente en fecha 05 de agosto de 2013, la empresa presenta alegatos de defensa con anexos, de los cuales se puede observar que se realizó la elaboración del programa de Seguridad y Salud Laboral en fecha 29 de julio de 2013, es decir, dicho programa fue realizado en fecha posterior a la notificación que se le hiciera a la empresa del inicio del procedimiento sancionatorio, contrario a los alegatos que hiciere la parte recurrente en el libelo del presente recurso de nulidad.
Asimismo, resulta importante señalar que el lapso establecido por el funcionario en la primera inspección fue de treinta (30) días hábiles, y la reinspección se realizo pasados tres meses, así como la notificación se realizó cinco (05) meses después, razón por la cual resulta evidente que la empresa contó con tiempo suficiente para la realización del Programa de Seguridad y Salud Laboral. El planteamiento en el libelo de la denuncia del vicio bajo estudio, el recurrente señalo que el INPSASEL para ejecutar el procedimiento sancionatorio tiene un procedimiento interno en el que se señala expresamente, que cuando la unidad de sanciones verifique que la empresa ha dado cumplimiento a los ordenamientos antes de la notificación del inicio del procedimiento sancionatorio, deberá se declarada sin lugar la multa que corresponda al ordenamiento cumplido”, sin embargo la recurrente no especifica cual es ese procedimiento interno, donde se encuentra estipulado o tipificado, aunado a ello, más allá de la existencia o no de dicho procedimiento interno, queda totalmente evidenciado que la empresa realizó la elaboración del Programa de Seguridad y Salud Laboral aun después de la notificación, habiendo transcurrido más de Siete (07) meses del plazo de treinta (30) días hábiles para su cumplimiento, razón por la cual resulta forzoso para este Tribunal declarar la INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN en cuanto a este punto. Así se establece.
En relación al otro señalamiento, donde se denuncia la violación del principio de proporcionalidad de la sanción, bajo el señalamiento de que a la empresa se impuso multa de 100 Unidades Tributarias por cada trabajador expuesto en el caso del funcionamiento de Comité de Seguridad y Salud Laboral, ya que si la administración constató que la empresa no había dado cumplimiento a los ordenamientos ha debido imponer la media, y no el máximo de rango de Unidades Tributarias señaladas en la Ley, ya que no verificaron que la empresa se encontrara incursa en ninguna agravante, por lo que no existían razones para imponer el máximo de la sanción.
Así las cosas, de las actas cursantes al cuaderno de recaudos Nº 1 del expediente, relativas a las reuniones realizadas por el Comité de Seguridad y Salud laboral, no se logró evidenciar que dicho comité se encontrara activo para la fecha de la reinspección el día 25 de febrero de 2013, por lo que, aún habiendo tomado la empresa en consideración lo ordenado por el funcionario Trini Sair Ramos, conformando el Comité de Protección y Salud Laboral, no lo realizó en el lapso establecido, ni antes de que se realizara la reinspección, y siendo que tal como se señalo supra, la parte recurrente no trajo a los autos, ni logró constatar este Juzgado, nada en relación al supuesto procedimiento interno de la INPSASEL, donde a decir de la recurrente, se libera a la empresa de la imposición de la sanción al haber cumplido con lo ordenado antes de la notificación del inicio del procedimiento sancionatorio, es por lo que este Juzgado, considera que la multa imposición de multa esta ajustada a derecho. En consecuencia, este Juzgado considera que no existe violación al principio de proporcionalidad a la sanción en la multa impuesta en la Providencia Administrativa Nº USM/031/2013, A RAZÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL ARTICULO 46 DE LA LOPCYMAT, POR INCUMPLIMIENTO DE LA FALTA DE FUNCIONAMIENTO DEL COMITÉ DE SEGURIDAD Y SALUD LABORAL. Así se establece.
En virtud de todo lo anteriormente planteado se declara sin lugar la procedencia de cada uno de los vicios denunciados por la parte recurrente en contra de las Providencias Administrativas Nros CJ-P-2013-0048 y Nº USM/031/2013, ambas emanadas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”. Así se establece.-
-CAPITULO VII-
DISPOSITIVA
Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Quinto Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Declara: PRIMERO: SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la entidad de trabajo REPRESENTACIONES LUMENCA C.A., antes identificado, en contra de las PROVIDENCIAS ADMINISTRATIVAS Nros CJ-P-2013-0048 y USM/031/2013 ambas emanadas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Estado Miranda “Delegado de Prevención Jesús Bravo”. SEGUNDO: SE CONFIRMA la Providencia Administrativa Recurrida. TERCERO: Por la naturaleza del presente fallo se condena en costa a la empresa recurrente en nulidad.
Por cuanto por motivos debidamente justificados la juez titular que suscribe la presente decisión, no asistió a prestar sus servicios los días 27 de enero, 10 de febrero, 07 al 10 de marzo todos del año en curso 2017, es por lo cual no se computan para el lapso de publicación de la presente decisión. ASI SE ESTABLECE.-
Por cuanto la presente decisión no obra en contra de los intereses de la República, no se ordena su notificación.
Por aplicación analógica de acuerdo a lo dispuesto en la norma del artículo 11 de Ley Orgánica Procesal del Trabajo en concordancia con el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil se ordena dejar copia certificada de la presente sentencia.
Se ordena la publicación de la presente sentencia en la página electrónica del Tribunal Supremo de Justicia en el sitio denominado Regiones Área Metropolitana de Caracas http://caracas.tsj.gov.ve/. CÚMPLASE.
PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE, DÉJESE COPIA Y REMÍTASE
Dado, firmado y sellado en la Sala de Despacho del Juzgado Quinto Superior del Trabajo del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. En Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de marzo de dos mil diecisiete (2017).
DRA. FELIXA ISABEL HERNÁNDEZ LEÓN
LA JUEZ TITULAR
EL SECRETARIO
NOTA: En la misma fecha y previo el cumplimiento de las formalidades legales, se dictó, publicó y diarizó la anterior decisión.
EL SECRETARIO
Asunto: AP21-N-2015-0000160
F.H/A.P
